모수 개혁은 개혁이 아니라 ‘조정’이다

지난 5월 하순 우리나라 국민연금제도를 디자인한 한국개발연구원(KDI)이 한국경제학회와의 세미나를 통해서 국민연금의 재정안정과 지속가능성을 위하여 재정 운용을 적립방식으로 바꾸어야 한다는 내용을 발표했다. 제5차 재정재계산위원회가 24개 안, 21대 국회의 국민연금 개혁위원회가 4개 안, 그리고 우여곡절 끝에 2개의 선다형 개혁안을 제시하면서 사실상 마무리 되었다. 마지막 안은 소득 보장률을 높이는 소득대체율 45%, 보험료율 15%의 1안과 재정안정을 강화하는 소득대체율 40%, 보험료율은 13%로 하는 2안이었다. 이를 기초로 국회는 여야 모두 보험료율은 13%로 했으나, 소득대체율은 여당은 14%, 야당은 15%로 하는 안을 제시했다. 문제는 어떤 안이 국회를 통과하더라도 이러한 모수 개혁은 사실상 개혁이 아니라 ‘조정’이라는 점이다. 이런 모수 개혁만으로 국민연금의 재정안정은 불가능하고 세대 간 지속적 갈등과 선거 때마다 극심한 포퓰리즘 아젠다로 이어질 수밖에 없다.

정부 산하 연구기관인 KDI가 국회 연금 개혁위원회의 안과 전혀 개념이 다른 각도에서 국민연금의 적립방식 개혁안을 냈다는 점에서 매우 긍정적이다. 한반도선진화재단(이하 한선재단)은 일찍이 총선 혹은 대선의 정책 제안 등을 포함한 다양한 세미나들을 통해서 국민연금의 적립 필요성과 그 방식을 제안해 왔다. 물론 KDI 안과는 내용을 달리하고 있다. 하지만 국민연금의 적립방식 논의가 정부의 기획재정부 산하 연구기관에서 시작되었다는 점에서 긍정적으로 평가하며, 향후 22대 국회나 정부의 개혁논의는 이런 방향에서 필연적인 구조조정안을 만들고 조속히 실행해야 한다고 본다.

시급한 국민연금 재정운용 방식의 변경

국민연금의 재정 운용 방식은 정해진 보험료로 형성된 기금을 적립 운용해서 원리합계에 따라 급여가 결정되는 적립방식(funding)과 기금 적립 없이 정해진 급여에 따라 보험료가 결정되는 비적립 방식(non-funding) 혹은 부과방식(pay-as-you-go)이 있다. 우리나라 국민연금의 재정 운용 방식은 부분 적립방식(partial funding)이라고 한다. 당장 보험료 수입을 선진국처럼 모두 급여로 지급하지 않고 남은 자금은 기금으로 적립하기 때문에 붙여진 이름이다. 그러나 연금 수급자들이 늘어나면서 기금은 적립되지 않고 2050년대에는 기금이 고갈되고 필연적으로 비적립방식으로 전환될 수밖에 없다.

일반적으로 보험료 결정 방식으로 볼 때 적립방식은 확정기여형(definded contribution), 비적립 방식은 확정급여형(defind benefit)이라고 한다. 국민연금은 보험료를 납부하는 금액과 기간에 따른 산식으로 급여가 결정되는 확정급여형으로 야당이 주장하는 보장성 강화는 확정급여 방식에 대한 개혁을 요구하는 것이다. 따라서 이에 따라 재정안정을 위하여 당연히 보험료율이 조정되어야 한다. 이미 확정된 연금급여에 따라 보험료율을 조정하지 못하고 있으므로 앞으로 대폭적인 보험료율의 인상이 없으면 막대한 미적립 부채가 쌓일 수밖에 없다.

국민연금제도의 운용에서 적립방식과 비적립방식의 결정은 원론적으로 이자율 대비 경제성장률과 인구증가율의 합에 의하여 결정되어야 한다. 즉 이자율이 높으면 적립방식으로, 경제성장률과 인구증가율의 합이 더 높으면 비적립방식 혹은 부과방식으로 운용되어야 하는 것이다. 우리나라는 이미 인구가 감소하는 음(-)의 인구증가율을 보이고 있고, 잠재적 경제성장률까지 낮아지고 있으므로 실질적으로 적립방식으로 전환해야 하는 상황이다.

더욱이 저출산에 따른 인구감소로 연금지급을 위한 보험료 분담 여력이 상실되기 시작하였고, 베이비붐 세대가 고령화로 급격히 늘어나는 상황에서 기금을 완전히 고갈시키는 부과방식 지향형 재정운용은 사회적 기반 자체를 크게 흔드는 혼란에 빠뜨릴 수밖에 없다. 독재국가도 아닌 민주주의 사회에서 젊은 사람 한 명이 노인 한 사람을 책임지도록 하고, 자기 소득의 29.8%(2060년 기준 부과방식 보험료율)를 65세 이상의 노인들에게 연금으로 지급하라고 요구할 수는 없다. 국민연금의 지속가능성은 현재의 재정운용방식을 적립방식으로 전환하지 않는 이상 지속 가능하지 않다.

KDI 국민연금 구조조정(안)

KDI는 기존의 연금 부채를 국가 부채화하여 정부재정을 투입하고, 새로운 완전적립방식의 연금을 시작하자는 것이다. 기존의 연금채무는 600조 원으로 추정해서 국채를 발행한다. 그리고 완전적립방식의 연금은 수익비가 1인 방식의 연금을 만든다는 것이다. 이들은 개혁 프로세스를 다음과 같이 요약하고 있다.

(1) 특정 시점에서 구연금 제도 정지

(2) 구연금의 미적립 충당금(현재 기준 609조원 내외)은 일반재정이 보증

(3) 기대수익비 1의 신연금 제도 도입

(4) 신연금 제도는 확정기여형(DC형)으로 설계하여 재정안정성 담보

(5) 신연금의 소득재분배 기능을 확보하기 위해 동일 연령(코호트) 내에서 소득 이전이 가능한 CCDC형 도입

KDI(안)의 핵심은 국민연금 미적립 부채 600조 원의 국채 발행을 요구하고 있다. 하지만 이 안은 2023년 현재의 국가채무 1,200조 원의 50%에 이르는 것이고, 600조 원의 추가발행을 위한 매년 이자는 연리 4%를 계산해도 24조 원에 이르는 부담이다.

한선재단 국민연금 구조조정(안)

반면 한선재단의 국민연금개혁 적립(안)은 현재 국민연금 급여가 소득재분배급여와 소득비례급여로 나뉘어져 있으므로 소득재분배급여는 확정급여형으로 정부가 책임지도록 하고, 소득비례급여는 확정기여형으로 수익률에 따라 급여가 결정되는 적립방식으로 운영하자는 것이다. 즉 정부는 연금보험료의 반을 받아서 소득재분배에 해당하는 급여를 재정으로 보충해서 급여를 지급하자는 것이다. 그리고 나머지 반은 기금으로 적립해서 수익률에 따라 급여를 조정하여 지급한다. 따라서 높은 수익률은 높은 급여를 보장하게 된다.

한선재단은 다음과 같이 기금형 국민연금개혁(안)을 제시해 왔다.

(1) 향후 보험료로 적립되는 기금은 기존의 기금과 분리 운영한다.

(2) 향후의 적립기금은 소득재분배형기금과 소득비례형기금으로 분리하여 운용한다.

(3) 소득재분배형기금은 확정급여형으로 현행 연금의 2분의1을 지급하는데 사용한다. 기금부족은 기초연금을 폐지하여 마련한 자금으로 보전하여 사용한다.

(4) 소득비례형기금은 개인의 납입액에 따라 수익률을 기반으로 연금화하여 지급한다.

(5) 기존적립기금, 소득재분배기금, 그리고 소득비례기금은 독자적으로 운용되며 상호 수익률로 경쟁한다.

(6) 국민연금급여의 수급에도 불구하고 해결되지 않는 노인빈곤은 기초생활보장제도와 노인 노동의 활성화로 지원한다.

한선재단(안)의 기본 개념은 소득재분배 급여와 소득비례 급여를 분리하여 운영하고, 소득재분배급여와 기초연금을 통합하는 안이다. 이는 사실상 국민연금지급의 리스크를 분산함으로써 국민연금제도의 지속가능 확률을 높일 수 있다. 아울러 재정 안정성을 제고하기 위하여 연금수급 개시 연령을 현행 65세에서 70세로 인상하면 연금지급을 약 30% 이상 줄일 수 있다. 동시에 국민연금, 퇴직연금, 개인연금의 3층 보장 위에 제4층 보장으로 노인들의 노동시장을 활성화한다면 고령사회의 안정된 기반을 형성할 수 있을 것이다.

우리나라뿐 아니라 각국은 고령화에 대비하여 매우 다양하고 창의적 연금제도를 운용하고 있다. 우리나라는 도입 초기 소득분배급여와 소득비례급여의 합으로 하는 급여 산식을 적용하고 있다. 따라서 다른 나라에 비하여 국민들이 이해하기 쉬운 급여구조를 가지고 있다. 국민연금 개혁에서 정치만 배제될 수 있다면, 정부의 합리적 리더십으로 다양한 부분의 전문가들이 국민들의 이해를 돕고 지지를 받을 수 있는 지속가능한 대안을 만들 수 있다고 본다.

                                                                                                                           내 마음과 같은 ‘정책후원’ ♡

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