1. 종합부동산세제 최근 변화와 문제 제기

지난 정부에 의해 추진된 수차례의 부동산 시장 대책에 의해 종부세제가 크게 강화되면서, 세부담은 높은 수준으로 급상승하였다. 급등한 집값을 세금으로 잡는다는 정부계획이 실효성 없는 대책으로 판명이 나고 중산층을 대상으로 한 징벌적인 과세에 불과하다는 점이 부각되면서, 부동산 세금 정책은 예정된 실패의 길을 걸었다. 부동산세 정상화를 주요 대선 공약으로 내건 야당의 후보가 대통령으로 당선되면서, 종합부동산세제는 새로운 전기를 맞았다. 공약을 실현하기 위한 첫 번째 조치로 새 정부는 집권과 동시에 기존 공정가액비율 100%를 60%로 인하하고, 일시적 2주택 보유자를 중과세에서 제외시켰다. 시행령 개정 사항을 통해 먼저 세부담을 일부라도 낮추고, 세율체계와 관련한 부분은 그해 가을 세법개정을 통해 추진한다는 계획이었다. 야당과의 협상 끝에 2022년 연말 국회를 통과한 종부세법 개정 내용은 크게 세 가지로 구성되었다. 세율은 종전 0.6~6%에서 0.5~5%로 일부 인하되었고, 과표 역시 주택분 종부세 기본공제금액이 6억원에서 9억원으로, 1세대 1주택자 공제는 11억원에서 12억원으로 올리는 방법으로 조정하였다. 조정대상지역 2주택자 및 3주택자에 대한 중과세는 폐지되었다. 종부세 부담을 완화하기 위해 세법 개정 이외에도 공시가격을 평균 18.6% 인하하는 조치가 함께 이루어졌다. 공정가액비율과 공시가격 인하, 그리고 세율과 공제기준 조정이 동시에 추진되면서 종부세 부담은 크게 완화되는 모습을 보였다.

다음 그림을 통해, 지난 정부의 급격한 공시가격 상향, 세율인상 및 다주택자 중과제도 도입 등으로 2017년 대비 2022년 종부세 과세인원과 세액이 각각 4배와 8배 급증한 것을 알 수 있다. 2022년 공동주택 공시가격이 17.2% 상승하였음에도 2022년 종부세액이 2021년보다 감소한 것은 새 정부 들어 공정시장가액비율을 인하하고(100%→60%), 일시적 2주택을 중과세에서 제외한 것에 기인한다고 볼 수 있다. 같은 기간 1세대 1주택자에 대한 세부담 역시 크게 늘어났는데, 2017년 대비 2022년 과세인원은 7배, 세액은 17배 증가한 수준에 있음을 알 수 있다.

다만, 2022년 세액이 전년보다도 늘어났다는 점에서 정부의 1단계 조치가 1주택자 세부담 경감에는 도움이 되지 못했음을 보여준다. 1주택자를 포함한 전체 과세대상자를 위한 세부담 완화는 개정세법 시행 첫해인 2023년 종부세 부과분에서 본격적으로 나타났다. 2023년의 경우 종합부동산세는 총 49.9만명에게 4.7조원이 부과 고지되었고, 이 중 주택분 종합부동산세 과세인원은 41.2만명, 세액은 1.5조원이었다. 종합부동산세 과세인원과 세액 모두 전년 대비 대폭 감소하였고, 특히, 2023년 주택분 종합부동산세액이 2020년 수준(1.5조원)으로 환원되었음을 알 수 있다. 기존에 크게 늘어난 종부세 부담을 새 정부에서는 2020년 수준으로 되돌려놓겠다는 대선 당시 공약이 거의 지켜진 셈이라 볼 수 있는 대목이다.

세부담이 줄고 마침 집값도 하강곡선을 그리면서, 종부세는 서서히 관심 밖으로 사라져갔다. 잠잠해진 종부세 문제가 다시 세간의 입에 오르게 만든 건 다름 아닌 야당 원내대표의 1주택자 종부세 제외 검토 발언이었다. 그간 종부세 강화 일변도의 야당 입장과 배치되는 것이라는 점에서 관심을 끌기에 충분했다. 새로운 국회 출범과 함께 변화된 야당의 모습을 보여주려는 것 아닌가 하는 성급한 기대감마저 들게 할 정도다. 여기에 더해, 종부세 위헌심사가 기각된 직후 대통령실과 여당이 아예 종부세 자체를 폐지하는 방안까지 검토하겠다고 나섬에 따라, 종부세 개편은 이제 22대 국회가 우선적으로 처리해야 할 중요한 정치적 의제로 부상하게 되었다. 여야가 모처럼 함께 제도 변화의 필요성을 외치며 선의의 정책경쟁을 벌이는 현재 상황을 반기면서, 종부세 개편 과정에서 유념해야 할 중요한 사항에 대해 살펴보고자 한다.

<그림 1> 종부세 과세 현황

주: 2023년 종부세 고지 보도자료, 기획재정부, 2023.11.29.

2. 부동산 세제의 원칙과 정책방향

종부세 제도 개편을 새로운 논의에서는 단편적인 세부담 완화에 치중하기보다는 부동산 세제의 원칙을 확립하고 합리적인 과세체계를 도출해야 한다. 과거 투기 방지 수단으로 남용되는 과정에서 크게 훼손된 부동산 세제의 효율성과 형평성 원칙을 재정립하는 가장 중요하다. 먼저, 자유로운 거래를 제약하는 비효율성이 큰 거래세는 폐지 또는 축소하고, 형평화 효과가 인정되는 보유세를 정상화하는 정책방향을 재천명하는 것이 필요하다. 보유세 정상화를 위해서는 주택이나 건물보다는 미개발 토지를 위주로 과세하는 것이 효율성 측면에서 바람직하며, 형평성 차원에서는 편익과세라는 재산과세 고유의 원칙을 달성하기 위해 현재의 지나치게 누진적인 세율체계를 단일비례세 형태로 전환하는 것이 바람직하다. 이때 단일세율 수준은 현재의 낮은 재산세율과 높은 종부세율 수준의 중간 정도가 적절하며, 국세와 지방세로 이원화된 보유세 구조는 재산세 단일 체계로 통합하는 것이 합리적이다. 자산불평등 문제가 심각하고 이를 자산과세를 통해 조정하고자 한다면, 고가주택이나 다주택자를 위주로 과세하는 종부세가 아닌 금융자산과 부동산 자산을 포괄하는 순자산에 대해 세금을 매기는 부유세가 적어도 개념적으로는 타당하다.

다만, 다른 나라의 실패 경험에서 알 수 있듯이, 부유세 도입은 자산양극화를 해소하지도 못하고 여러 부작용만 양산한 바 있어, 경계하지 않으면 안 된다. 주거 필수재인 주택에 대해서는 효율성과 형평성 원칙 이외에 주거안정화 차원의 특별한 정책적 고려가 요구된다. 실거주 목적의 가족주택은 보유세 부담이 시장상황에 따라 크게 변동하지 않도록 만드는 보완 장치를 설계하고, 보유기간 동안 늘어난 재산 가치에 대해서는 주택의 ‘최종’ 매각 단계에서 양도소득세를 통해 과세하는 방안에 대해 검토할 필요가 있다. 다주택자에 대해서도 정상 수준의 보유세가 부과되어야 하며, 소득수준에 비례하여 임대소득과 양도소득에 적절히 과세하는 방식이 보다 합리적이다. 과거와 같이, 납세자를 징벌적으로 과세하는 그릇된 정책은 반복되지 않아야 하며, 특정 지역 주택의 집중 소유는 세금이 아닌 부동산 시장 공정거래 차원에서 통제하는 것이 합당한 선택이다. 세금을 통해 투기적 수요를 통제하고픈 유혹을 받기 쉬우나, 현실적으로 이는 한계가 명확하다.

현실에서 실수요와 가수요, 투기와 투자 간 구분은 명확하지 않다. 실수요자도 투자 또는 투기적 동기의 주택 구입에 언제든 나설 수 있기 때문이다. 주택가격 급등기에 발생하게 마련인 시세차익 일부를 세금을 통해 흡수한다 해도, 경제적 이익 자체가 사라지지는 것은 아니기에 세금을 통해 수요를 억제하는 것은 실효성이 높은 방법이 아니다. 경제적 특성상 투기적 수요는 세금이 아닌 충분한 공급에 의해서만 해소 가능하다는 점을 인식하여, 섣불리 세금부터 올리는 정책오류를 범해서는 안 된다. 보유 주택 수에 따른 단순 중과세 방식은 고가의 일주택(소위, 똘똘한 한 채) 증가 현상에서 보듯이, 집값 안정화라는 성과는 얻지 못한 채 선의의 피해자들을 양산하여 조세저항과 불만의 빌미만 줄 수 있다. 부동산 시장 안정화가 세금의 제일 목표가 될 수는 없으며, 이를 명분으로 부동산에 대해 비정상적인 수준의 과도한 세금을 부과하는 것은 더더욱 합리화될 수 없다는 점을 인식해야 한다. 공동체 편익 제공을 위한 재원조달이라는 조세 본연의 목적을 벗어나 부동산 대책의 하위수단으로 전락하는 과정에서 왜곡되고 복잡해진 과세체계를 이와 같은 일반원칙과 정책방향에 따라 합리적이고 단순하게 개편해 가는 것이 새 국회에 부여된 임무라 생각한다.

3. 보유세 개선 방향

자가보유율이 57.5%에 이르는 우리나라의 경우 전국 과반의 가구에 주택보유세가 과세된다. 재산세가 모든 주택에 부과되는 것과 달리, 종합부동산세는 일부의 고가주택에 대해서만 적 용 된다. 세부담이 상대적으로 높은 종부세의 문제 중 하나는 주택가격 상승으로 제도 도입 당시에 비해 종부세 대상자가 빠르게 증가하고 있다는 점이다. 예를 들어, 서울시 종부세 대상자는 2018년 23만 명에서 2022년 59만 명으로 4년 만에 2.5 가까이 빠르게 늘어나, 서울시 전체 세대의 약 13%가 종부세를 부담하는 실정이다. 당초 소수의 고가주택을 목표로 부과된 세금이 이제는 명실상부한 중산층의 세금으로 변화한 것이다. 종부세 성격을 부동산 부유세로 한정하기 위해 자가 거주 1주택 중산층은 종부세 대상에서 제외하는 방안을 검토하겠다는 야당의 최근 입장 변화는 이 같은 정치적 고려에서 나왔다고 볼 수 있다. 종부세 세율 수준이 매우 높다는 것 또한 간과할 수 없는 문제다. 물론, 새 정부 들어 전체적인 세금 부담은 크게 완화된 것이 사실이나, 임시적인 방법을 활용하여 세금을 경감했다는 한계가 있다. 종부세 세율체계에 대한 제대로 된 개편 없이, 시행령 상 조항인 공정가액 비율을 크게 낮추고 공시가격을 인위적으로 인하함으로써, 3년 전 세부담 수준으로 돌아간 것뿐이다. 추후 주택가격이 다시 급등하거나 정권이 바뀌면, 이 같은 임시적 조치의 결과나 내용은 언제든 반전될 여지를 남겨둔 것이다. 정책 주체의 신념이나 선택에 따라 과거의 실패가 되풀이되는 일을 방지하려면, 차제에 세율체계를 포함한 조세제도에 대한 근본적인 개편이 이루어져야 한다.

현재 우리나라 종부세가 안고 있는 문제에 대한 해법은 보유세의 과세 근거라 할 수 있는 편익과세 원칙을 어떠한 방법으로 온전히 구현해 낼 것인가에 달려있다. 지역 공공재나 공공서비스 제공으로부터 나오는 편익이 주거 여건을 개선시키고 지역 내 부동산 가치도 상승시키기에, 편익의 주된 수혜자에 해당하는 부동산 보유자가 재정비용을 담당하는 것이 타당하다는 것이 재산과세의 기본적인 논거를 형성한다. 이러한 맥락에서 재산과세는 고가주택 여부가 아닌 주택보유를 기준으로 과세된다. 중저가주택이나 고가주택 모두 동일하게 재산 가치에 비례하여 편익을 얻기에 세금도 그에 비례하여 내는 것이 형평하다는 것이 편익원칙의 핵심이다. 국제적으로 재산세가 보유주택의 수나 보유주택 가액에 관계없이 단일세율 체계로 과세되는 이유이기도 하다. 우리나라에서처럼 세원이 넓은 재산세 부담은 계속 낮은 수준에 묶어둔 채 고가주택이나 다주택자와 같은 협소한 세원에 대해 비례원칙을 벗어난 높은 수준의 종부세 부담을 지우는 것은 보유세 정상화와는 거리가 멀다. 소수 계층에 세부담이 집중된 편향된 방식의 종부세로는 보유세 정상화를 이룰 수 없다는 뜻이다.

따라서 누진적인 재산세와 종부세 세율체계를 단일비례세에 가깝게 개편하고, 최종적으로는 국세인 종부세를 지방세인 재산세에 흡수 통합하는 보편적 방식의 보유세 개편을 정책의 기본방향으로 삼아야 한다. 우리나라 주택보유자의 담세력을 고려할 때, GDP 대비 보유세 비중은 OECD 평균 수준인 1% 내외로 유지하는 것이 적절해 보인다. 현재의 보유세 부담이 이미 이러한 수준에 와있음을 고려할 때, 세수 중립적인 보유세 개편이 바람직하며, 통합 재산세의 단일세율 수준은 현재의 재산세와 종부세 실효세율의 중간 이하가 적정해 보인다.

신규 및 재고주택 임대시장을 구성하는 다주택자에 대해 비정상적인 고율의 보유세를 부과하는 것은 민간에 의한 임대주택 공급을 저해하는 것으로 부작용이 적지 않다. 국제적으로 보편화된 단일비례세 방식의 재산세 개편은 다주택자에 대한 차별적 과세를 원천적으로 배제하기에, 임대시장 공급 왜곡 문제는 발생하지 않는다. 보유세 중과 문제로 인해 수도권 특정 지역의 고가 주택을 경쟁적으로 매입하는 현상을 완화하는 효과도 있다. 다주택자 보유세 중과세가 세후 투자수익을 감소시켜 투기수요를 억제하고 주택가격 안정화에 도움이 된다는 주장이 있으나, 이는 우리나라 주택시장 현실을 단순하게 해석하는 문제가 있다. 입지가 양호한 서울 주요 지역 주택 소유자는 보유세를 크게 인상해도 주택을 잘 팔지 않는다. 이들 주택의 공급은 단기적으로 고정되어 있어, 상시적인 초과수요가 존재하고, 주택보유자들은 사실상 독점기업과 같은 지위를 누리게 된다. 임대료 수준을 결정할 수 있는 독점력은 정부가 인상한 보유세를 주택임대인이 임차인에게 전가하는 것을 용이하게 만들어 준다. 보유세 인상이 조세의 자본화를 통해 주택가격 하락으로 연결될 가능성은 결국 비수도권의 경쟁적인 주택시장에서나 기대할 수 있는 것이다. 보유세로 투기를 효과적으로 방지할 수 있다는 생각은 적어도 수도권 특정지역에서는 거의 작동하지 않는 비현실적 판단에 불과하다. 투기수요 억제를 위한 실효적인 대응은 세금이 아닌 공급대책에서 찾아야 한다.

주거 필수재라 할 수 있는 실거주용 가족주택에 대한 보유세는 특별한 정책적 관심이 요구된다. 동일한 주택에 장기간 거주하는 동안 시장 상황으로 주택가격이 급등하여 보유세 부담이 가파르게 인상됨으로써, 1주택 보유자임에도 부족한 소득으로 높은 세금을 감당해야 하는 불합리한 상황이 발생하지 않도록 배려해야 한다. 현 종부세제에서 1세대 1주택자에 상대적으로 높은 공제 기준을 적용하고 장기보유 및 고령자 세액공제를 제공해 주는 방안은 통합재산세에서도 계속 유지될 필요가 있다. 이러한 경감책에도 보유세 부담을 감당할 수 없는 가구에 대해서는 한 가지 대안으로 일정 소득수준 이하의 1주택자에 대해 세금 납부를 상당기간 연기해 주는 미국의 과세이연 사례를 활용할 필요가 있다.

미국 캘리포니아에서는 재산세를 매년 납부하는 대신 주택 처분 또는 사망 시에 그간 이연된 재산세를 일시에 납부하는 것을 제도적으로 허용하고 있다. 재산세 이연제도가 서민이나 고령층에 유용하다면, 일반적인 중산층 1주택 자가 거주자 세부담 경감을 위해서는 보유세 기준을 취득가 기준으로 산정하는 것도 타당한 대안이 될 수 있다. 미국 캘리포니아주는 취득 당시 주택가격에 2% 이내 물가수준을 반영한 값을 재산세 과표 상한으로 규제하고 있다. 물가연동제 방식의 과표조정은 주택 경기상황과 무관하게 세부담을 안정적으로 유지하게 함으로써 보유세 폭탄 문제에서 자유롭게 해준다. 1주택자들은 주택가격이 급등하더라도 시세차익을 얻기 위해 잦은 매매에 나서는 대신, 한 주택에 장기간 거주하는 경향이 강해. 이 같은 방식은 실수요자를 대상으로 세부담 경감효과를 극대화하는 장점이 있다. 주택가격 급등이 납세자 의지와는 무관하다는 점을 고려할 때, 주택 취득가격과 물가연동제 방식에 기초해 보유세 과표를 산정하는 방법은 자연스럽게 장기거주에 대한 유인을 제공하고, 고령 은퇴자의 세부담을 크게 낮추는 긍정적인 효과도 있기에, 우리나라에서도 1주택자에 한해 적용 여부를 검토할 만하다.

※ 본고는 한반도선진화재단의 견해와 다를 수 있습니다.