[2009 한국, 어디로 가야하나]

 [8] 행정분과 : 중앙집권적 균형발전에서 지방분권적 발전균형으로

한반도선진화재단·조선일보 공동 기획

 
'유령 공항' 이젠 지긋지긋. 지방정부, 먹고살 플랜 직접 짜라

오늘날은 대도시권을 중심으로 하는 지역이 세계 경쟁의 전면에 나서는 시대다. 그런데 한국에서는 균형발전정책, 수도권규제 등을 둘러싼 지역 간 갈등이 여전히 심하다. 한반도선진화재단(이사장 박세일 서울대 교수)과 조선일보의 공동기획 '2009 한국, 어디로 가야 하나'는 '중앙집권적 균형발전에서 지방분권적 발전균형으로'를 여덟 번째 주제로 정했다. 지역발전 분과에 참여한 8명의 전문가들은 국가운영시스템을 지방분권형으로 개조할 것을 제안하면서 지역발전 관련 여러 현안에 대한 해법을 모색했다.

◆ 무분별한 사업유치보다 '똑똑한 종목' 선택·집중을

강원도 양양공항은 작년 말 이후 정기노선 하나 없는 텅 빈 공항으로 전락했다. 이에 국토해양부는 최근 양양공항의 용도를 정비창으로 바꾸는 방안을 검토 중이다. 양양공항은 1997년 착공돼 3500억원을 들여 2002년 개항했지만, 매년 적자를 내 현재 600억원의 누적적자를 기록하고 있다. 2007년 지방공항 경영수지 자료에 따르면 여수·포항·울산·청주·무안·사천·군산·원주 공항 등도 적자를 내고 있다.

전국에 우후죽순처럼 들어선 지방공항이 천문학적 건설비용을 들이고도 대부분 경상적자를 내고 있는 것은 기본적으로 수요가 태부족인 탓이다. 그러면 어떻게 해서 애초에 이런 공항들이 건설되게 됐는가? 한마디로 얘기하면 정치권과 지역여론의 요구를 정부 당국이 수용했기 때문이다. 정치인들이 선거과정에서 특정지역에 공항건설을 공약하기도 했고, 정권 실세가 자기 출신지역에 공항을 유치하고자 영향력을 행사하기도 했다.

지역주민이 자기 지역에 개발사업을 유치하려 하는 이유는 간단하다. 지역개발의 이익은 대부분 해당 지역 사업자와 주민들이 누리는 데 반해 비용은 많은 부분을 중앙정부가 부담하기 때문이다. 주민들은 개발사업이 국가 전체의 관점에서 낭비적인 것이라 하더라도 별로 상관하지 않고 자기 지역으로 가능한 한 많이 유치되기를 원할 뿐이다.

지역개발에 대한 결정이 주로 중앙 정부에 의해 이뤄지는 상황에서, 그리고 그 비용도 그 지역 주민이 부담하는 것이 아니라 일반 국민이 부담하는 상황에서 각 지역이 어떻게 하면 중앙 정부로부터 더 많이 받아낼 것인가를 두고 경쟁하는 것은 당연하다. 그러나 이러한 경쟁은 국가 전체적으로 보면 낭비적인 경쟁이요, 지역 간의 갈등을 증폭시키는 경쟁이다.

지방자치단체는 지역발전을 위해 나름대로 노력하고자 한다. 그러나 중앙정부로부터 더 많이 받아내려고 노력하는 것 외에 스스로 지역발전을 위한 정책과 계획을 입안하고 집행할 여지는 많지 않다. 국회 및 중앙정부가 세세한 부분까지 정한 법률과 시행령 등이 전국에 일률적으로 적용되고 있어 지방자치단체가 스스로 정할 수 있는 사항은 극히 제한돼 있는 탓이다. 그래서 지방자치단체는 지역 출신 국회의원들과 함께 특별히 자기 지역에 대해서는 규제완화나 지원강화 등의 특례를 인정하는 특별법을 통과시키려 노력을 경주한다.

이러한 제로섬 게임(zero-sum game)의 구도로는 국가 발전을 이끌어내는 데 한계가 있다. 문제의 근원은 중앙집권적 국가운영 시스템에 있다. 1995년 4대 지방선거 이후 전면적 지방자치 실시는 여러 가지로 긍정적 효과를 낸 것도 사실이지만 자기 행위의 결과에 대해 스스로 책임을 져야 한다는 측면에서 보면 지방자치는 아직까지 갈 길이 멀어 보인다. 지방자치단체는 스스로 지역발전 정책을 추진해 나갈 권한도 재원도 갖고 있지 못하다.

인구 규모가 비교적 큰 선진국 중에 한국만큼 국가운영이 중앙집권적으로 이뤄지고 있는 나라는 없다. 미국 독일 스위스 멕시코 등은 연방제 국가다. 단방제 국가인 이탈리아 스페인 대만 등도 지방분권 정도가 상당히 높다. 프랑스는 2003년 헌법개정을 통해 국가조직의 지방분권화를 헌법 제1조에서 선언하는 등 지방자치 조항을 강화했다. 일본은 최근 보다 근본적 지방분권을 이루기 위해 전국을 10개 내외 도주(道州)로 묶고 중앙정부 권한을 이들 광역지방정부에 대폭 이양하는 방안을 진척시키고 있다.

◆ 중앙정부는 획일화 대신 간섭 최대한으로 줄여야

오늘날 세계화와 지방화의 동시적 진행 즉 세방화(glocalization)의 추세는 대도시권을 중심으로 하는 지역이 세계적 경쟁의 중심에 서게 하고 있다. 그리고 지방정부가 무한경쟁의 세계시장에서 자본과 기술과 인력을 유치하고 지역을 발전으로 이끄는 주체가 되고 있다. 한국이 다시 한 번 도약하기 위해서는 국가운영 시스템을 중앙집권형에서 지방분권형으로 획기적으로 바꿀 것이 요구되고 있다. 중앙정부가 가장 잘할 수 있는 사무만 중앙정부에 남기고 광역지방정부가 잘할 수 있는 사무는 광역지방정부에, 기초지방정부가 잘할 수 있는 사무는 기초지방정부에 대폭 이양해야 한다. 구조적 요인에 의한 지역 간 재정 격차를 적절한 재정조정을 통해 해소하는 제도적 장치 마련을 전제로 지방정부가 자기책임하에 자신의 살림을 살 수 있도록 해야 한다.

각 지역이 자기 살림을 살게 되면 세계의 다른 지역과 경쟁하기 위해서라도 서로 교류하고 협력하게 돼 모두가 이기는 포지티브섬 게임(positive-sum game)의 구도가 형성될 것이다. 중앙정부가 획일적 균형을 목표로 인위적으로 어느 지역을 밀어주고 어느 지역을 규제하는 식의 '중앙집권적 균형발전'에서, 각 지방정부가 자기책임하에 자기 살림을 꾸려 열심히 노력함으로써 전체적으로 발전과 균형을 이뤄내는 '지방분권적 발전균형'으로 지역발전 패러다임이 근본적으로 바뀌어야 한다.

대표집필 = 신도철·숙명여대 경제학부 교수
박중현 기자 jhpark@chosun.com

♤ 이 글은 2009년 5월 4일자 조선일보 A12 지면에 실린 글입니다.