1. 노란봉투법의 해석 지침의 배경

2. 노란봉투법 해석 지침에 대한 개정 사항 검토

3. 노란봉투법 해석 지침의 5대 쟁점 개정 방향

4. 노란봉투법 해석 지침의 향후 대응 방안

1. 노란봉투법의 해석 지침의 배경

(1) 2025년 6월 4일 이재명 정부가 출범한 지 8개월이 되었다. 이재명 정부 초기 노동정책은 현장에서 집행된 정책은 대통령의 성장을 위한 방향 제시와는 달리 반대 방향으로 기업의 성장에 발목을 잡는 현실성을 갖기 어려운 경우가 대부분이다. 정부가 정책을 추진하는 과정에서 정치적 해석과 논란에 따른 정치적 유불리를 떠나서 형평성과 투명성을 함께 보여 주어야 한다.

경제계가 신중한 검토가 필요하다는 요청한 ‘중대재해처벌법’ 및 ‘노란 봉투법’이 강행되었고, 반면에 ‘반도체 특별법’에서 연구·개발(R&D) 인력에 대한 ‘주 52시간 예외’만은 인정하는 입법은 거절됐다. 최근 2026년 5월 1일(노동자날)까지 플랫폼 종사 등을 근로자로 간주하는 근로기준법상 ‘근로자 추정법’ 신설 추진 의지를 밝혔다.

(2) 이러니 2026년 새해 노사관계의 관심은 노란봉투법과 시행령, 관련 해설 지침에 집중될 수밖에 없다. 이재명 정부가 출범할 당시에는 노동계의 숙원 과제였던 이른바 ‘노란봉투법’(노동조합 및 노동관계조정법=노동조합법 2·3조) 개정안(사용자 및 노동쟁의 개념 확대, 쟁의행위와 손해배상책임의 제한)을 2025년 8월 절대 다수인 여당이 단독으로 국회 본회의를 통과시켰다. 하여튼 노란봉투법은 시행을 위한 준비기간이 불과 6개월인 2026년 3월 10일 시행을 목전에 두고 있다.

입법 당시 정부 여당은 원하청 노사 간 교섭력의 불균형을 해소하기 위해 법 개정에 따른 현장의 우려를 면밀히 점검하고 시행 과정에서 불확실성을 최소화하겠다는 선에서 정책 의지를 밝혔다. 그 후 정부는 노사단체 및 전문가의 의견을 수렴하는 ‘현장지원단’의 운영 등을 통해 법 시행령과 해석 지침을 순차적으로 마련해 왔다.

하지만 구체화하려고 노력한 해석 지침을 통해 법시행을 앞둔 가운데 산업현장에서 노사관계 불안은 커지고 있다. 법 시행이 임박한 시점에서 중요한 것은 개정 노동조합법, 시행령과 해석 지침이 정말이지 향후 노사관계 질서의 향방을 결정짓는 중대한 분기점이 될 것인가이다. 이번 해석 지침으로 산업현장에서 해석 기준으로써 제대로 작동할 수 있을까 하는 우려가 이구동성으로 노사 모두에서 증폭되고 있다.

(3) 실제로 산업현장의 노사분쟁 양상에 대한 핵심은 노란봉투법의 방향성 자체라기보다는 신설한 핵심 개념의 ‘모호함’과 ‘추상성’에 있다. 새롭게 도입된 개념들의 적용 범위와 경계가 어디까지인가에 있다. 이는 단일한 원인으로 환원하기는 어렵다. 사용자가 누구인지 판단하는 데 있어 ‘실질적·구체적 지배·결정’이라는 추상적 기준을 어떻게 현장에 적용해야 하는지, 노동쟁의의 범위로 새롭게 포함된 ‘근로조건에 영향을 미치는 사업 경영상의 결정’ 및 ‘명백한 단체협약 위반’ 등이 어디까지 확장될 수 있는지에 대해 노사 모두 명확한 기준을 갖기 어려웠기 때문이다.

이것이 명확하지 않아 노사 모두가 패닉 상태에 빠져 있다. 개정 노란봉투법과 그 시행령은 기업에 커다란 규제 족쇄를 채울 것이란 우려가 크다. 단순한 정치적 선택지가 아니라 궁극적으로 정부는 단체교섭의 명확한 기준을 확립해 기업의 경영 불확실성을 해소해야 한다는 것을 잊고 있는 것은 아닌지 우려스럽다.

이런 이유로 현장에서는 노사 스스로 판단하기보다는 노동위원회나 법원을 통한 장기적 분쟁으로 이어질 수 있다는 우려가 적지 않다. 결국 산업 현장의 노사문제에 대하여 노사 간 자율적 노사관계 영역이 분쟁과 소송으로 비화해 노동위원회에 구제신청 및 법원에 제소해 사법적 구제를 통해 해결할 가능성이 커지고 있다.

2. 노란봉투법 해석 지침에 대한 개정 사항 검토

(1) 노동부는 행정예고를 통해 노사 및 전문가 등 다양한 의견을 반영한 개정 노란봉투법 제2조 해석 지침(제2조 제2호(사용자) 및 제2조 제5호(노동쟁의)의 판단기준 및 그 사례를 마련해 현장 예측 가능성을 높이고 제도 안전을 지원할 계획을 밝혔다(2025.12.26.-2026.1.15.). 노동부는 다양한 의견을 반영해 지침의 완성도와 수용성을 높이기 위해 다층적 전략을 구사하는데 박차를 가하고 있다.

사실 노란봉투법 해석 지침은 좀 더 구체화해 확실성을 제시하려는 고심의 산물이다. 어쩌면 하청(=협력 업체)의 보호는 자유주의의 핵심 가치이지만, 어느 수준까지 법적으로 강제할 수 있는지를 둘러싼 논쟁은 격화되고 있다. 하지만 이러한 불확실성을 일정한 부분 완화했다는 점은 평가받을 만하다. 특히 구조조정 등의 경영전략 차원의 결정 그 자체는 단체교섭이나 노동쟁의 대상이 아니라는 점을 분명히 한 것은 긍정적이다. 반면 기존의 몇 개 판례만을 정리한 정도로 명확한 기준을 제시하지 못했다고 평가하기도 한다. 한편 노동계는 교섭창구 단일화의 압박으로 시행령의 폐기를 요구하고 있다.

(2) 노동분쟁이 국회나 정부에서 해결되지 못하고 결국 사법부로 이전되는 ‘노동의 사법화’ 현상이 확산되고 있다. 사실 사법부의 판결은 사회적 신뢰와 권위를 바탕으로 정치적 정당성의 핵심 토대를 형성해 왔다. 그런데 노사분쟁의 양극화는 법치주의와 사법기관의 정당성에도 영향을 미치고 있다. 다양한 전문가들의 관점에서 되짚어 보면, 여전히 명확한 설명과 구분 원칙이 보완되어야 할 지점들이 남아 있다고 제언한다.

여전히 산업현장에서 논란이 될 만한 해석 여지가 남아 있어 노사 간 장기적 충돌의 불씨를 깊게 심어놓고 있다. 이것으로 분쟁의 도구로 전락할 위험이 놓여 있다. 현행 해석 지침의 성급한 언급이 불확실한 상황을 제거하기에는 중대한 한계가 있다. 이에 노란봉투법 구조 내에서 합리적 노사관계를 형성하고 제도 초기에 현장의 불필요한 노사 간 혼란을 방지하려면 좀 더 명확하게 정리될 필요가 있다.

3. 노란봉투법 해석 지침의 5대 쟁점 개정 방향

(3) 그중에서도 실제 현장에서 논쟁으로 비화해 소송으로 해야 할 가능성이 높은 5가지 쟁점은 사전에 치밀하게 준비해 구체적 검토를 통해 개정할 필요가 있다.

첫째, 단체교섭의 개시 후 단체교섭 의제의 추가·확대는 제한해야 한다.

해석 지침은 주요 ‘특정한 근로조건별’(예, 노동안전, 작업환경, 복리후생, 근로시간, 임금수당)로 사용자성을 판단하는 구조를 취하고 있다. 하지만 실제 단체교섭을 실시하는 현장에서는 단체교섭이 개시된 이후 임의적으로 단체교섭 의제(대상)가 계속 추가·확대되는 경우가 많다. 예를 들어 A라는 근로조건에 대하여 노동조합법의 사용자성이 인정되어 단체교섭이 개시된 이후, 노동조합이 단체교섭 과정에서 B라는 새로운 의제나 A', A''와 같은 추가 의제를 제시하는 경우에는 어떻게 처리해야 할 것인지가 문제된다. 이것은 단체교섭은 당사자 간의 교섭 결렬로 장기간 교착 상태에 빠지고, 본의 아닌 사법화에 따른 교섭이 지연될 가능성이 농후하다. 단체교섭 의제의 무제한적 추가·확대는 노사 사이의 갈등과 불확실성만 증폭시킬 공산이 크다. 추가적인 단체교섭 의제는 원칙적으로 별도의 사용자성 판단을 거친 이후에 다루는 것이 바람직하다. 이참에 해석 지침에도 “단체교섭을 개시한 이후의 단체교섭 의제의 임의적인 추가·확대는 허용되지 않는다”는 단체교섭 석상에서의 절차적인 원칙을 명확화해야 한다. 결국 단체교섭이 실효성을 거두려면 교섭 의제의 추가·확대는 원칙적으로 다른 사용자성의 판단 절차 기준을 마련해야 한다.

둘째, ‘안전·보건 의무 이행’은 사용자성의 판단기준에서 명확하게 제외해야 한다.

해석 지침은 근로조건별 사용자성 인정 예시로 ‘노동안전’ 등을 들고 있다. 현행 산업안전보건법 및 중대재해처벌법 체계에서 원청에 작업장 안전, 위험 요인 개선, 안전·보건체계 구축 등에 관한 다양한 의무를 부과하고 있다. 해석 지침은 법령상 의무 이행과는 별도로, 안전보건과 관련된 요소나 산업안전보건 체계 전반을 실질적으로 지배·통제하면 노동조합법상 사용자성이 인정될 수 있다고 설명한다. 하지만 이러한 법령상 안전보건 의무 이행 자체가 노동조합법의 사용자성 판단기준의 징표로 해석된다면, 기업의 입장에서는 “안전보건을 챙길수록 사용자 리스크가 커진다”는 잘못된 시그널을 전달받을 수 있다. 이는 산업현장에서 산업재해를 예방해야 한다는 공공정책 목표와도 정면으로 배치되는 결과가 초래된다. 해석 지침은 법령상 안전보건 의무 준수와 그 범위를 넘어 하청 근로자의 안전보건에 관한 근로조건을 직접 결정·통제하는 경우를 명확하게 구분해야 하한다. 노동조합법의 사용자성을 인정하는 것은 후자의 경우에 한정된다는 점을 명확화할 필요가 있다.

셋째, ‘배치전환’은 단체교섭의 대상에서 제외해야 한다.

해석 지침은 경영사항으로 ‘구조조정(고용조정, 정리해고)에 따른 배치전환’을 단체교섭 대상의 예시로 언급하고 있다. 경영사항은 사업의 인수·합병·양도, 휴·폐업, 사업의 축소·확대, 경영진의 임면, 사업조직의 개편, 생산·판매, 업무의 기계화·자동차, 공장 이전, 업무의 외주화 등이다. 경영 사항은 사용자의 경영권에 속하고, 경영권을 근본적으로 제한하기 때문에 원칙적으로 단체교섭의 대상이 되지 않는다고 본다. 그리고 사용자는 사업의 목적 달성을 위한 활동을 계속하기 위해 인력(노동력)을 효율적으로 활용·관리하거나 인사의 공정성 확보를 위한 인사이동의 일환이다. 여기서 ‘배치전환’(전직, 전보, 전근)은 인력을 사업 목적에 적합하게 배치하기 위해 근로자의 직무내용(직종·부서)이나 근무지를 상당한 기간에 걸쳐 변경하는 인사처분을 말한다. 배치전환은 근로자 지위를 박탈하는 조치가 아니라, 기업 운영 과정에서 불가피하게 수반되는 사용자의 고유한 인사권의 행사다. 배치전환은 산업현장에서 생산 라인 변경, 설비 이전, 조직 개편 등과 같이 경영사항과 관련한 사업환경 변화에 대응하기 위해 필수적으로 발생하는 경우가 많다. 이를 정리해고(경영상해고)와 동일한 선상에서 단체교섭 대상으로 포섭할 경우, 사용자의 정당한 경영 판단과 인사 재량이 사실상 제약될 수 있다. 해석 지침은 경영활동의 기본적인 작동을 보장하기 위하여 ‘배치전환’을 ‘근로조건에 영향을 미치는 사업경영상의 결정’의 범위에서 일률적으로 제외해야 한다.

넷째, 인사제도 기준, 특히 ‘승진 기준’은 단체교섭 대상에서 제외해야 한다.

해석 지침은 인사제도 중 ‘징계 및 승진 제도의 공정성 확보를 위한 기준 마련과 변경 요구’를 단체교섭 대상의 예시로 들고 있다. 하지만 기업의 인사제도에서 ‘승진 기준’의 인사 사항(경영간부의 임면은 경영사항에 포함)은 사용자의 재량적 판단이 존중되어야 하는 ‘인사권’(경영권 포함)의 본질적인 내용에 속하고, 경영주체에 의한 고도의 경영상 결단에 속하는 사항이다. ‘승진’ 등의 인사 기준은 단체교섭 대상으로 확장할 경우에 사실상 노사 공동의 인사결정 구조로 이어질 수 있다. 이는 노란봉투법이 예정한 단체교섭의 범위를 넘어서는 결과이다. 여전히 공유하는 공통의 가치와 규범을 바탕으로 노사가 조화롭게 공존할 수 있는 협력 구조를 모색해야 한다. 외히려 신중한 개혁과 건설적인 보완을 통해 보강하는 것이 중요해지고 있다. 개별적인 인사처분이나 인사제도의 핵심 기준은 단체교섭 대상이 아니라는 점을 분명히 하고, 해석지침의 예시에서도 ‘승진 기준’은 제외하는 것이 타당하다.

다섯째, ‘도급계약의 해지’는 노동쟁의의 대상이 아님을 명시해야 한다.

산업현장에서 원·하청 간 도급계약은 당사자 사이의 권리와 의무를 합의로 정한 민사법상의 계약을 말한다. 도급 등의 계약을 미이행하거나 계약기간 만료를 이유로 한 계약을 해지하는 것은 ‘계약자유의 원칙’에 따른 정당한 권리 행사인 것이다. 사실 계약법 원리와 상식조차 벗어난 노란봉투법 개정은 전형적인 후진국형 입법이라는 평가도 있다. 구체적 타당성에 부합할 수 없는 이러한 법리가 주류인지 세밀하게 검토해야 한다. 해석 지침에서 일부의 예시를 살펴보면, ‘도급계약의 해지’ 그 자체가 근로조건에 영향을 미치는 경우로 잘못 이해할 소지를 다분히 남기고 있다. 도급계약 관리범위 내의 행위에 대하여 사용자성의 판단기준인 ‘근로조건에 대한 구조적 통제’(핵심 지표)나 ‘조직적 사업 편입 및 경제적 종속성’(보완적 지표)의 예시로 제시된 사례들을 읽다 보면, 자칫 계약 해지 자체를 노동쟁의 대상으로 확장 해석하게 만들 수 있기 때문이다. 공허한 형식으로 전락하지 말고 맞닥뜨릴 위기에 대응한 능력을 갖추어야 한다. 이에 이러한 오해를 미연에 억제할 필요에 따라 해석 지침에 ‘도급계약 해지’ 그 자체는 ‘근로조건에 영향을 미치는 사업경영상의 결정에 해당하지 않는다는 점’을 명시해야 한다.

4. 노란봉투법 해석 지침의 향후 대응 방안

(1) 개정 노란봉투법은 산업현장에서의 부작용을 무시한 채 이미 되돌릴 수 없는 과잉처방으로 변질된 제도가 되었다. 산업현장에서 현실적 대안이 전무한 상황에서 이제는 노란봉투법을 어떻게 시행할 것인지가 남은 과제이다. 법의 취지를 제대로 살리고 하청노동자의 실질적인 교섭권, 모든 노동자의 노동권을 보장해야 하지만, 노사 간 선명성 경쟁 속에서 구체적 타당성에 대한 공론화, 법체계 논의는 여전히 부족한 부분이 있다. 정부는 규제의 신뢰가 일관성과 예측 가능성에서 시작한다는 점을 인식해야 한다. 아울러 기업도 예측가능한 제도적 환경에서 협력적으로 문제를 해결하는 구조가 필요하고, 경영의 확실성을 높이며 제도 자체를 신뢰하게 된다.

이를 위한 노란봉투법의 해석 지침은 법의 의미를 확장하는 문서가 아니라, 산업현장의 노사분쟁을 최소화하고 예측가능성을 높이는 운영 기준이 되어야 한다. 산업현장에서는 현실에 부합하지 않는 해석 지침의 문장과 예시 하나하나가 사실상의 강제적 기준으로 작동한다는 점을 간과해서는 안된다. 해석 지침의 표현이 다소 모호하게 남아 있을 경우에는 그 여지는 곧바로 분쟁과 갈등의 출발점이 될 수 있기 때문이다. 이제는 민생의 ‘진짜 성장’을 위해서는 해석 지침에 대한 최종적인 확정하기 전까지 명확한 판단기준을 마련해 불확실성을 제거해야 한다.

(2) 산업현장에서는 개정 노란봉투법에 대하여 한창 대비하고 있지만, 노사 간에 험난한 길이 예고되어 있다. 노란봉투법 시행으로 논란이 많은 만큼 노사 간 상호 협력적 관점에서 사회적 합의를 통해 실효성 있고 보편적인 규제로 기능할 필요가 있다. 지금 필요한 대응 대책은 새로운 해석의 경쟁이 아니라 최대한 운용의 묘를 살려서 닻이 될 제도적 프레임워크를 구축해야 한다.

현재 직면해 있는 전례 없는 위기를 통해 실용 정책을 추진하고 구체적인 성과를 일궈내는 것이 매우 중요하다. 다가올 현실 속에서 노란봉투법이 본격적으로 시행된 이후에 산업현장의 혼란을 최소화하고 노사 상생의 토대를 마련하기 위해 마지막 정제된 작업이 필요한 시점이다. 우리는 언제나 그랬듯이 대안을 찾을 것이다. 현실에 맞는 정교한 새로운 해석 지침을 통해 성장 동력을 살리는 조화로운 노동정책을 구현해야 한다. 이를 위해 어느 때보다 노사정 모두의 현안에 대해 냉정하게 성찰하는 지혜가 필요하다.

※ 본고는 한반도선진화재단의 견해와 다를 수 있습니다.

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