2025-04-18 09:59:27
윤석열 대통령 탄핵 이후 조기 대선 정국의 막이 본격 오른 가운데 정치권에서 대선·개헌 동시 투표론이 급부상하고 있다. 우원식 국회의장은 6일 특별 담화에서 “이번 대통령 선거일에 개헌 국민투표를 동시에 시행할 것”을 제안했다. 우 의장은 개헌 방향과 관련 “승자 독식의 위험을 제거하고 국민 주권으로 가기 위해 권력을 분산하고, 협치와 협력을 실효적으로 제도화하는 것”을 제시했다.
여하튼 우 의장은 권력 분산형 대통령 중임제 등 권력 구조 개편에 초점을 맞추고 있다. 우 의장은 “대통령 임기 초에는 개헌이 국정의 블랙홀이 될까 주저하고, 임기 후반에는 레임덕으로 추진 동력이 사라진다”며 “이 악순환을 반복하지 않으려면 새 대통령의 임기가 시작되기 전에 물꼬를 터야 한다”고 했다.
국민의힘과 주요 대선 주자들은 우 의장의 개헌 제안에 찬성한다는 입장을 밝혔다. 권영세 국민의힘 비상대책위원장은 7일 “국민의 뜻을 제대로 반영하는 개헌안을 마련해 대통령 선거일에 함께 국민투표에 부치는 방안을 추진하겠다”고 밝혔다. 권 위원장은 “개헌은 대한민국 국가 시스템을 새롭게 짜는 일”이라며 “단지 권력 구조를 분산하는 데 그치지 않고 견제와 균형의 원리를 제대로 작동할 수 있도록 시스템을 정비해야 한다. 대통령 권한만큼이나 국회 권한도 균형 있게 조정해야 한다”고 했다.
민주당 비명계에선 개헌 찬성 입장이 이어졌다. 대선 출마를 선언한 김두관 전 의원은 “제7공화국을 여는 개헌 대통령이 되겠다”고 했다. 김동연 경기지사도 “우 의장의 ‘대선·개헌 동시 투표' 제안에 적극 동의한다”는 의견을 피력했고, 김부겸 전 총리도 “개헌과 내란 종식은 동전의 앞·뒷면”이라며 찬성 입장을 밝혔다.
여하튼 정치권에선 “‘제왕적’ 대통령 권력과 국회 과반 다수당 권력이 충돌해 빚어진 헌법 질서 위기를 계기로 권력 분산형 통치 구조 개헌에 나서야 한다는 주장이 대세다.
하지만 이재명 민주당 대표는 “개헌은 필요하지만 지금은 내란 종식이 먼저”라면서 대선·개헌 동시 투표에 사실상 반대 입장을 밝혔다. 그는 7일 민주당 최고위원회의에서 “민주주의를 발전시키는 것도 중요하지만, 지금 당장은 민주주의의 파괴를 막는 것이 훨씬 더 긴급하고 중요하다”며 “개헌에 대한 사항을 각 대선 후보들이 국민에게 약속하고, 대선이 끝난 후 최대한 신속하게 공약대로 하면 될 것”이라고 했다. ‘선집권, 후개헌’을 공식화한 것으로 해석된다.
다만 5·18 광주 정신을 헌법 전문에 수록하고 계엄 요건을 강화하는 내용에 한해서는 대선·개헌 동시 투표에 찬성한다고 했다. 비록 이 대표가 개헌에 사실상 반대 입장을 취하고 있지만 개헌 논의의 배경엔 대통령과 의회의 과도한 권한을 분산시켜야 한다는 공감대가 깔려 있다.
정치권에선 현행 5년 단임 대통령제에서 임기를 1년 줄이는 대신, 한 차례 연임이 가능하도록 하는 ‘대통령 4년 중임제’, 대통령과 총리가 각각 외치와 내치를 나눠 담당하는 분권형 ‘이원집정부제’, 의회 다수당이 행정부 구성권을 가지는 ‘의원내각제’ 등이 권력 구조 개편안으로 주로 거론된다.
각종 여론조사 결과, 일반 국민들은 내각책임제나 이원집정부제보다는 대통령제를 더 선호하는 것으로 나타났다. 중앙일보·엠브레인 조사(2024년 12월 29-30일)에 따르면, 권력구조 선호도에서 ‘4년 중임 대통령제’ 43%, ‘기존 5년 단임 대통령’ 33%, ‘내각책임제’ 10%, 이원집정제 2%로 나타났다.
최근의 흐름은 대통령제를 선호하면서 권력 분산을 요구하는 것이 감지되고 있다. 조선일보·케이스탯리서치 조사(1월21-22일)에서 ‘4년 중임제를 통한 권력 분산’을 선호한다는 비율이 47%로 가장 높았다. 22%는 지금처럼 5년 단임제를 유지하되 대통령 권력을 분산하는 방안을 선호했고, 의원내각제는 13%였다.
이재명 대표는 2022년 대선 당시 대통령 4년 중임제를 골자로 하는 개헌을 공약으로 제시했었다. 하지만 이 대표는 최근 “4년 중임제와 대선 결선투표제 도입 등에 대해 “실제로 결과는 못 내면서 논쟁만 격화돼 국론 분열의 원인이 될 수 있다”고 했다.
과거 수 차례 개헌을 제안한 이재명 대표가 집권 가능성이 커지자 “다음에 하자”는 것은 비판받을 만하다. 한동훈 전 국민의힘 대표는 “개헌은 ‘나중에, 나중에’ 하고, 의회 독재에 제왕적 대통령의 권력까지 다 휘둘러 보려는 속셈”이라며 맹비난했다.
최근 정치권의 개헌 논의 핵심은 어느 때보다 권력 분산형 개헌에 집중되고 있다. 그렇다면 ‘권력 분산형 4년 중임 대통령제’로 바뀌면 제왕적 대통령이 사라지고 국정 운영의 효율성이 담보될 수 있을까? 대통령이 정치를 부정하면서 모든 것을 자신이 처리하는 ‘만기친람식’ 리더십을 보이거나, 국회와 야당을 무시한 채 극단과 배제의 정치에 앞장서며, 집권당을 대통령실 여의도 출장소 정도로 취급하는 한 아무리 권력구조를 바꾸어도 백약이 무효다.
대통령제가 효율적으로 운용되기 위한 대원칙은 견제와 균형이다. 개헌 논의가 대통령의 제왕적 권력을 어떻게 견제할 것인지에 대한 논의만 해서는 안 된다. 동시에 다수 의석을 갖고 있는 야당의 폭주를 어떻게 견제할 것인지에 대해서 심도 있게 논의해야 한다.
일각에서 개헌을 통해 의회에는 내각 불신임권, 정부에는 의회 해산권을 부여해 서로 견제할 수 있는 시스템을 만들자고 제안한 것도 같은 맥락이다. 여하튼 개헌의 핵심 목표는 대통령 권한은 줄이고 국회 권한도 균형 있게 조정해 극단적인 대결 정치를 끝내고 견제와 균형을 통해 사회 갈등과 분열을 치유하는 것이 돼야 한다. 그것이 국민의 명령이고 시대정신이다.
이를 위해 개헌은 헌법에 스며있는 정신과 역사와 함께 시대정신이 반영된 포괄적이고 미래지향적인 방향으로 논의되어야 한다. 87년 헌법 체제 이후 38년이 지난 지금 사회, 경제, 정치적 환경이 변화함에 따라 새로운 가치와 요구가 거세지고 있다. 생명과 환경 존중 등 국민 기본권에도 변화가 생겼다. 분권과 평등권에 대한 인식도 크게 바뀌었다.
프랑스의 경우 2000년 남녀 동수 법을 위해 헌법을 개정하기도 했다. 헌법에 ‘의원 선거와 선출직에 남녀의 평등한 진출’을 규정했다. 여하튼 정부 형태를 규정하는 새 헌법은 권력구조 변경만이 아니라 이러한 사회 변화를 반영해서 국민의 삶에 적합한 법적 기반을 제공해야 한다.
한편, 대선·개헌 동시 투표보다 더 중요한 것은 ‘헌법 민주주의(Constitutional democracy)’를 지키는 것이다. 헌법 민주주의는 헌법에 기반하여 국민의 권리와 자유를 보장하고 정부의 권력을 제한하는 민주주의 체제를 의미한다. 이는 단순히 다수결 원칙에 따라 통치하는 것이 아니라, 헌법이라는 최고 규범을 통해 소수자의 권리를 보호하고 권력 남용을 방지하는 것을 목표로 한다.
이런 헌법 민주주의가 중요한 이유는 권력 남용 방지, 소수자 보호, 정치적 안정, 국민 참여 확대 등에 순기능을 한다. 헌법과 법률에 따라 정부 권력을 제한함으로써 독재나 권력 남용을 방지하고 국민의 권리를 보호할 수 있다. 다수결 원칙만으로는 소수자의 권리가 침해될 수 있으므로, 헌법을 통해 소수자의 권리를 특별히 보호한다. 법치주의와 권력 분립을 통해 정치적 불안정을 해소하고 안정적인 사회를 유지하고, 국민의 정치 참여를 보장하고 다양한 의견을 수렴하여 민주적인 의사결정을 가능하게 한다.
국정 운영 최고 책임자의 헌법 민주주의에 대해 무지와 무시가 결국 대통령 탄핵과 같은 불행한 사태를 가져왔다고 해도 과언이 아니다. 6월 3일 대선에서 유권자의 선택 기준으로 누가 개헌을 찬성하고 반대하느냐보다 더 중요한 것이 있다. 누가 헌법 민주주의를 이해하고 준수하며 그 가치를 실현할 자격을 갖추었는지에 더 큰 비중을 두어야 한다.
여하튼 우 의장은 권력 분산형 대통령 중임제 등 권력 구조 개편에 초점을 맞추고 있다. 우 의장은 “대통령 임기 초에는 개헌이 국정의 블랙홀이 될까 주저하고, 임기 후반에는 레임덕으로 추진 동력이 사라진다”며 “이 악순환을 반복하지 않으려면 새 대통령의 임기가 시작되기 전에 물꼬를 터야 한다”고 했다.
국민의힘과 주요 대선 주자들은 우 의장의 개헌 제안에 찬성한다는 입장을 밝혔다. 권영세 국민의힘 비상대책위원장은 7일 “국민의 뜻을 제대로 반영하는 개헌안을 마련해 대통령 선거일에 함께 국민투표에 부치는 방안을 추진하겠다”고 밝혔다. 권 위원장은 “개헌은 대한민국 국가 시스템을 새롭게 짜는 일”이라며 “단지 권력 구조를 분산하는 데 그치지 않고 견제와 균형의 원리를 제대로 작동할 수 있도록 시스템을 정비해야 한다. 대통령 권한만큼이나 국회 권한도 균형 있게 조정해야 한다”고 했다.
민주당 비명계에선 개헌 찬성 입장이 이어졌다. 대선 출마를 선언한 김두관 전 의원은 “제7공화국을 여는 개헌 대통령이 되겠다”고 했다. 김동연 경기지사도 “우 의장의 ‘대선·개헌 동시 투표' 제안에 적극 동의한다”는 의견을 피력했고, 김부겸 전 총리도 “개헌과 내란 종식은 동전의 앞·뒷면”이라며 찬성 입장을 밝혔다.
여하튼 정치권에선 “‘제왕적’ 대통령 권력과 국회 과반 다수당 권력이 충돌해 빚어진 헌법 질서 위기를 계기로 권력 분산형 통치 구조 개헌에 나서야 한다는 주장이 대세다.
하지만 이재명 민주당 대표는 “개헌은 필요하지만 지금은 내란 종식이 먼저”라면서 대선·개헌 동시 투표에 사실상 반대 입장을 밝혔다. 그는 7일 민주당 최고위원회의에서 “민주주의를 발전시키는 것도 중요하지만, 지금 당장은 민주주의의 파괴를 막는 것이 훨씬 더 긴급하고 중요하다”며 “개헌에 대한 사항을 각 대선 후보들이 국민에게 약속하고, 대선이 끝난 후 최대한 신속하게 공약대로 하면 될 것”이라고 했다. ‘선집권, 후개헌’을 공식화한 것으로 해석된다.
다만 5·18 광주 정신을 헌법 전문에 수록하고 계엄 요건을 강화하는 내용에 한해서는 대선·개헌 동시 투표에 찬성한다고 했다. 비록 이 대표가 개헌에 사실상 반대 입장을 취하고 있지만 개헌 논의의 배경엔 대통령과 의회의 과도한 권한을 분산시켜야 한다는 공감대가 깔려 있다.
정치권에선 현행 5년 단임 대통령제에서 임기를 1년 줄이는 대신, 한 차례 연임이 가능하도록 하는 ‘대통령 4년 중임제’, 대통령과 총리가 각각 외치와 내치를 나눠 담당하는 분권형 ‘이원집정부제’, 의회 다수당이 행정부 구성권을 가지는 ‘의원내각제’ 등이 권력 구조 개편안으로 주로 거론된다.
각종 여론조사 결과, 일반 국민들은 내각책임제나 이원집정부제보다는 대통령제를 더 선호하는 것으로 나타났다. 중앙일보·엠브레인 조사(2024년 12월 29-30일)에 따르면, 권력구조 선호도에서 ‘4년 중임 대통령제’ 43%, ‘기존 5년 단임 대통령’ 33%, ‘내각책임제’ 10%, 이원집정제 2%로 나타났다.
최근의 흐름은 대통령제를 선호하면서 권력 분산을 요구하는 것이 감지되고 있다. 조선일보·케이스탯리서치 조사(1월21-22일)에서 ‘4년 중임제를 통한 권력 분산’을 선호한다는 비율이 47%로 가장 높았다. 22%는 지금처럼 5년 단임제를 유지하되 대통령 권력을 분산하는 방안을 선호했고, 의원내각제는 13%였다.
이재명 대표는 2022년 대선 당시 대통령 4년 중임제를 골자로 하는 개헌을 공약으로 제시했었다. 하지만 이 대표는 최근 “4년 중임제와 대선 결선투표제 도입 등에 대해 “실제로 결과는 못 내면서 논쟁만 격화돼 국론 분열의 원인이 될 수 있다”고 했다.
과거 수 차례 개헌을 제안한 이재명 대표가 집권 가능성이 커지자 “다음에 하자”는 것은 비판받을 만하다. 한동훈 전 국민의힘 대표는 “개헌은 ‘나중에, 나중에’ 하고, 의회 독재에 제왕적 대통령의 권력까지 다 휘둘러 보려는 속셈”이라며 맹비난했다.
최근 정치권의 개헌 논의 핵심은 어느 때보다 권력 분산형 개헌에 집중되고 있다. 그렇다면 ‘권력 분산형 4년 중임 대통령제’로 바뀌면 제왕적 대통령이 사라지고 국정 운영의 효율성이 담보될 수 있을까? 대통령이 정치를 부정하면서 모든 것을 자신이 처리하는 ‘만기친람식’ 리더십을 보이거나, 국회와 야당을 무시한 채 극단과 배제의 정치에 앞장서며, 집권당을 대통령실 여의도 출장소 정도로 취급하는 한 아무리 권력구조를 바꾸어도 백약이 무효다.
대통령제가 효율적으로 운용되기 위한 대원칙은 견제와 균형이다. 개헌 논의가 대통령의 제왕적 권력을 어떻게 견제할 것인지에 대한 논의만 해서는 안 된다. 동시에 다수 의석을 갖고 있는 야당의 폭주를 어떻게 견제할 것인지에 대해서 심도 있게 논의해야 한다.
일각에서 개헌을 통해 의회에는 내각 불신임권, 정부에는 의회 해산권을 부여해 서로 견제할 수 있는 시스템을 만들자고 제안한 것도 같은 맥락이다. 여하튼 개헌의 핵심 목표는 대통령 권한은 줄이고 국회 권한도 균형 있게 조정해 극단적인 대결 정치를 끝내고 견제와 균형을 통해 사회 갈등과 분열을 치유하는 것이 돼야 한다. 그것이 국민의 명령이고 시대정신이다.
이를 위해 개헌은 헌법에 스며있는 정신과 역사와 함께 시대정신이 반영된 포괄적이고 미래지향적인 방향으로 논의되어야 한다. 87년 헌법 체제 이후 38년이 지난 지금 사회, 경제, 정치적 환경이 변화함에 따라 새로운 가치와 요구가 거세지고 있다. 생명과 환경 존중 등 국민 기본권에도 변화가 생겼다. 분권과 평등권에 대한 인식도 크게 바뀌었다.
프랑스의 경우 2000년 남녀 동수 법을 위해 헌법을 개정하기도 했다. 헌법에 ‘의원 선거와 선출직에 남녀의 평등한 진출’을 규정했다. 여하튼 정부 형태를 규정하는 새 헌법은 권력구조 변경만이 아니라 이러한 사회 변화를 반영해서 국민의 삶에 적합한 법적 기반을 제공해야 한다.
한편, 대선·개헌 동시 투표보다 더 중요한 것은 ‘헌법 민주주의(Constitutional democracy)’를 지키는 것이다. 헌법 민주주의는 헌법에 기반하여 국민의 권리와 자유를 보장하고 정부의 권력을 제한하는 민주주의 체제를 의미한다. 이는 단순히 다수결 원칙에 따라 통치하는 것이 아니라, 헌법이라는 최고 규범을 통해 소수자의 권리를 보호하고 권력 남용을 방지하는 것을 목표로 한다.
이런 헌법 민주주의가 중요한 이유는 권력 남용 방지, 소수자 보호, 정치적 안정, 국민 참여 확대 등에 순기능을 한다. 헌법과 법률에 따라 정부 권력을 제한함으로써 독재나 권력 남용을 방지하고 국민의 권리를 보호할 수 있다. 다수결 원칙만으로는 소수자의 권리가 침해될 수 있으므로, 헌법을 통해 소수자의 권리를 특별히 보호한다. 법치주의와 권력 분립을 통해 정치적 불안정을 해소하고 안정적인 사회를 유지하고, 국민의 정치 참여를 보장하고 다양한 의견을 수렴하여 민주적인 의사결정을 가능하게 한다.
국정 운영 최고 책임자의 헌법 민주주의에 대해 무지와 무시가 결국 대통령 탄핵과 같은 불행한 사태를 가져왔다고 해도 과언이 아니다. 6월 3일 대선에서 유권자의 선택 기준으로 누가 개헌을 찬성하고 반대하느냐보다 더 중요한 것이 있다. 누가 헌법 민주주의를 이해하고 준수하며 그 가치를 실현할 자격을 갖추었는지에 더 큰 비중을 두어야 한다.
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