2026-07-30 10:52:41
6·3지방선거가 끝난 지 한 달 반이 지났다. 새로운 지방자치단체장·지방의원들이 임기를 시작했지만 선거를 둘러싼 논란은 현재진행형이다. 서울 송파구를 포함, 여러 투표소에서 발생한 투표지 부족 사태로 국민의 참정권이 침해됐다. 투표 결과 전산 입력 과정에서 오류가 발생하는 등 ‘선거 무결성’도 훼손됐다. 또한 중앙선거관리위원회(선관위)의 나태한 선거 관리 업무, 방만한 조직 운영이 다시 한번 도마에 올랐다. 독립 헌법기관이라는 이유로 그동안 관리 사각지대에 있었던 선관위의 민낯이 하나둘 드러났다. 총체적 선거관리 부실이 초래한 이번 사태는 결국 ‘부정선거’ 논란의 불쏘시개가 됐다.
1996년 총통 직선제 실시, 2번의 정권교체로 ‘민주주의 공고화’
끊임없이 제기되는 부정선거 논란 속에서 이웃 나라 대만의 선거관리 시스템을 본받아야 한다는 목소리도 계속 나오고 있다. 대만을 모델 삼아 ‘완전 수개표’를 실시해야 한다는 주장도 있다. 역사적 경험, 정치·경제·사회 발전 수준이 비슷해 비교 정치학자들이 ‘지구상에서 가장 유사한 두 나라 사례’로 꼽는 대만의 선거제도는 어떠할까. 대만은 어떻게 선거관리를 해서 부정선거 논란을 원천 차단하고 있을까.
제도적 이행도 뒤따랐다. 1994년 제3차 헌법개정을 통해 그동안 최고 헌법기구인 국민대회(國民大會)에서 선출하던 총통·부총통을 국민 직접선거로 뽑도록 바꾼 것이다. 이에 따라 1996년 리덩후이(李登輝)가 첫 직선 총통으로 선출되며 절차적 민주주의가 완성됐다. 이후 2000년에는 민주진보당 천수이볜(陳水扁) 총통 후보가 승리해 첫 수평적 정권교체를 이뤘고, 2008년에는 국민당 마잉주(馬英九) 후보가 총통에 당선되면서 새뮤얼 헌팅턴이 ‘민주주의 공고화’의 측정 지표로 제시한 ‘두 번의 정권교체(Two-turnover test)’까지 달성했다.
민주주의 이행의 결과는 오늘날 평가에서도 확인된다. 영국 이코노미스트 인텔리전스 유닛(EIU)의 2025년 민주주의 지수 평가에서 대만은 10점 만점에 8.78점을 기록해 완전한 민주주의(Full democracy) 국가로 분류됐다. 이는 세계 15위이자, 아시아 국가 중에서는 일본(세계 13위)에 이은 2위에 해당하는 성적이다.
이처럼 대만은 유혈 사태나 쿠데타로 인한 헌정 중단 없이 헌법개정이라는 제도 변혁을 통해 권위주의에서 민주주의로 평화롭게 전환했다. 그리고 오늘날 높은 정치적·사회적 자유도를 바탕으로 국제사회에서 ‘아시아 민주주의의 등대’로 찬사받고 있다. 오늘날 대만의 민주주의는 다름 아닌 ‘민주주의의 축제’라 불리는 선거를 통해 구현되고 있다.
사전·우편·부재자 투표 없는 ‘3무(無) 선거’
대만의 전국 단위 선거는 △총통·부총통 선거(대선) △입법원 선거(총선) △지방 공직 인원 선거(지선) 등 3가지로 나뉘며, 모든 선거는 4년 주기로 치러진다. 2012년부터는 대선과 총선을 같은 날 함께 치르고 있다.
대만 선거제도의 가장 큰 특징은 이른바 ‘3무(無) 선거’로 요약된다. 사전투표·우편투표·부재자투표가 없다. ‘총통·부총통 선거·파면법’ 제13조는 “선거인은 특별한 규정이 없는 한 본적지 투표소에서 투표해야 한다. 외국에서 귀국한 선거인은 외국 이주 전 본적지 투표소에서 투표해야 한다”고 규정하고 있다. 즉 해외에 거주하는 재외동포의 경우 투표권을 행사하고 싶다면 선거일에 맞춰 귀국해 본적지 투표소에서 투표해야 하는 셈이다.
구체적으로 총통 및 입법원 선거는 동시에 4년 주기로 1월 둘째 주 토요일에 시행되며, 지방선거는 별도로 4년 주기 11월 넷째 주 토요일에 실시된다. 대만은 2016년 ‘근로기준법’ 개정으로 주5일제 근무가 도입되기 전, 선거일인 토요일을 임시공휴일로 지정해 직장 업무에 지장 없이 타지 거주 유권자들이 고향을 방문하거나 투표할 수 있도록 했다. 주5일제가 본격 시행된 뒤에도 이 제도는 그대로 이어지고 있다. 선거일인 토요일이 더는 임시공휴일이 아님에도 투표율은 70% 전후로 꾸준히 유지되고 있다. 실제로 총통·입법원 선거 기준 투표율은 2016년 66.3%, 2020년 74.9%, 2024년 71.9%를 기록했다.
한편 대만은 세계에서 유일하게 5권 분립제를 채택하고 있어, 총통·부총통과 함께 △행정원 △입법원 △사법원 △고시원 △감찰원 등 5원(院)이 국민으로부터 위임받은 통치권을 나눠 행사한다. 단, 선거 업무는 중앙선거위원회의 고유 업무다. 중앙선거위원회는 형식상 행정원에 속해 있지만, 공평교역위원회(공정거래위원회)·국가통신전파위원회(방송미디어통신위원회)와 더불어 3대 독립 위원회로 꼽히며 기관 운영의 독립성을 보장받는다.
중앙선거위원회는 9~11명의 위원으로 구성되는데, 주임위원 1명과 부주임위원 1명을 제외한 나머지 위원은 전원 비상임·무급직이다. ‘중앙선거위원회조직법’은 “주임위원 1명은 특임(特任·장관급 이상 정무직)이며, 부주임위원 1명은 간임(簡任·고위공무원단~차관) 14등급 직위를 가진다”고 규정한다. 주임위원·부주임위원·위원의 임기는 4년이며 한 차례 연임할 수 있고, 전원 행정원장(국무총리)이 지명한 뒤 입법원(국회)의 동의를 거쳐 임명된다. 위원 자격 요건으로 ‘관련 법률 및 지식과 경험을 갖춘 공정한 인사’만 규정할 뿐 별도의 자격 제한을 두지 않는 대신, “중앙선거위원회는 독립적으로 권한을 행사하고 위원은 정당에 소속될 수 없으며 임기 동안 정당 활동에 참여해서는 안된다”고 명시해 정치적 중립을 의무화하고 있다.
이 같은 제도는 한국과 비교하면 차이가 뚜렷하다. 특히 사전투표가 없다는 점은 우리에게 시사점을 준다. 한국은 2013년 재외국민투표 확대를 계기로 2014년 지방선거부터 전국 단위 사전투표제를 도입해 운영 중이지만, 대만은 1996년 첫 직선 총통 선거 이래 지금까지 단 한 번도 일반 유권자 대상 사전투표를 도입한 적이 없다. 한국은 2020년 4월 국회의원 선거에서 사전투표율 26.69%, 2022년 대통령선거에서는 36.93%로 최고치를 기록했다. 그러나 사전투표소가 늘어날수록 관리해야 할 부분도 늘어난다는 점은 최근 불거진 투표용지 부족·관리 부실 논란의 구조적 배경으로 지목되는 대목이다.
정원 60명의 미니 부처, 업무의 중추는 교사·공무원
그렇다면 선거위원회 구성은 어떻게 될까. 위원회를 뒷받침하는 사무조직은 한국 고위공무원단 가급에 해당하는 주임비서가 지휘하며, △기획조정처(綜合規劃處) △선거사무처(選務處) △법률·행정처(法政處) 등 3처의 업무 조직과 △비서실 △인사실 △통계실(主計室) △감사실(政風室) 등 4실의 보좌 조직으로 이루어진 법정 정원 60명의 미니 부처다.
지방 차원에서는 6개 행정원직할시, 13개 현, 3개 시 등 22개 광역지방자치단체마다 지방선거위원회가 설치돼 있는데, 이 역시 소규모 조직으로 운영된다. 위원 정원은 행정원직할시가 9~13명, 현·시는 5~11명이며, 임기 4년에 한 차례 연임이 가능하고 전원 해당 지방선거위원회의 추천을 받아 중앙선거위원회가 임명한다. 중앙위원과 달리 당적(黨籍) 보유는 허용되지만, 최소 1명은 무당적자여야 하며 특정 정당 당원이 전체의 3분의 2를 넘을 수 없다. 주임위원은 현직 광역자치단체장, 부단체장, 비서장(기획조정실장)이 겸직한다.
한국의 경기도에 해당하는 인구 400만 명의 최대 광역지자체 신베이(新北)시의 경우, 선거위원회 위원 11명 중 국민당 2명, 민주진보당 1명, 대만민중당 2명, 무당적 7명으로 구성돼 있으며, 무당적인 현직 신베이시 비서장이 주임위원을 맡고 있다. 실무를 담당하는 일반 공무원 법정 정원은 17명에 불과하다.
이처럼 대만이 소규모 상설 조직만으로 방대한 선거 업무를 소화할 수 있는 비결은 광범위한 위탁 제도에 있다. 중앙·지방선거위원회는 기획·관리 업무만 전담하고, 실무는 ‘공교인원(公?人員)’이라 통칭하는 교사·공무원에게 위탁한다. ‘공직인원 선거·파면법’은 이를 법적 의무로 못 박았다. 관련 법에 “선거사무원은 현직 공무원 또는 교원으로 하고 3분의 1 이상은 각급 행정기관, 각급 학교의 추천에 따라 중앙선거위원회가 선발해 파견하는 현직 공무원 또는 교원으로 하며, 선발된 공무원이나 교원은 임명을 거부할 수 없다”고 명시돼 있다.
일선 투·개표소는 10명의 선거사무원으로 구성된다. 관리책임자(主任管理員) 1명은 반드시 현직 국·공립학교 교사여야 하고, 감독책임자(主任監察員) 1명은 72세 이하의 전·현직 교사·공무원이어야 하며, 나머지 사무원 8명 중에서도 최소 3명은 전·현직 교사·공무원이어야 한다. 이들에게는 하루 특별 유급휴가와 인사 가점이 주어지는 대신, 추천을 거부할 권리는 없다. 지난 2024년 총통·입법원 동시 선거에는 전국 1만7795개 투표소에 대만 전체 국민의 1%에 해당하는 24만1741명이 선거관리 인력으로 투입됐다. 2026년 기준 수당은 관리책임자 3700대만달러(19만 원), 일반 사무원 2400대만달러(12만 원)다.
대만의 이런 구조는 두 지점에서 한국과 갈린다. 하나는 인력 조달 방식이다. 대만은 교사·공무원에게 선거 실무를 법적으로 위탁해 책임 소재가 분명한 반면, 한국은 상설 조직 자체는 크지만 선거일마다 임기제·계약직 인력에 의존한다. 다른 하나는 위원회 구성이다. 대만 중앙선거위원회는 행정원장 지명과 입법원 동의로 임명되고 위원의 정당 활동이 전면 금지되는 반면, 한국 중앙선관위는 대통령 임명 3인·국회 선출 3인·대법원장 지명 3인 등 9인으로 구성된다(헌법 제114조). 이번 6·3지방선거를 관리한 중앙선관위원 9명 중 6명이 판사·법조인 출신이었고, 위원장도 관례적으로 대법관이 맡아왔다. 순수 행정관료·교원 중심인 대만과 법조인 편중이 뚜렷한 한국, 어느 쪽이 더 효율적이고 책임 있게 작동하는지는 따져볼 문제다.
개표 시 투표지를 머리 위로 들어 큰 소리로 외쳐
대만의 투표 과정은 시간 순으로 다음과 같은 프로세스로 진행된다. 투표 개시 전, 선거사무원은 투표지 수량을 점검하고 선거인 명부를 확인한다. 오전 8시 투표 시작 시 관리책임자는 감독책임자와 공동으로 투표 대기 중인 첫 번째 유권자에게 ‘투표함이 비어 있음’을 공개적으로 확인시킨 후 공개 장소에서 투표함을 봉인하고 봉인 스티커를 부착한다.
투표가 시작되면 다음 과정을 거쳐 투표 과정에서 부정행위나 오류를 방지한다. △신원 확인 및 선거인명부 대조: 선거사무원이 신분증과 투표통지표를 대조해 본인 확인, 선거인 명부에 투표인의 서명 혹은 도장·지장 날인 △투표지 교부 및 기표: 명부 날인 후 투표지를 교부하며, 투표인은 사방이 가려진 기표소에 들어가 기표 △투표함 투입: 선거사무원이 투표함으로 안내하며, 투입 과정에서 기표지를 외부 반출하거나 타인에게 보여주는 행위, 투표함에 이물질을 넣는 행위를 방지한다.
오후 4시 정각, 관리책임자는 “투표 종료”를 선언하고 대기 인원의 투표를 중단한다. 이후 투표소는 개표소로 즉시 전환된다. 개표소 운영 시에는 출입문과 창문을 개방해야 하며 일반 대중을 위한 참관석을 설치해 현장 감독·녹화를 허용해야 한다.
개표 사무는 ‘표준 개표 절차’에 따라 △검표(檢票) △창표(唱票) △기표(記票) △정표(整票) 등 4가지 분업 체계로 진행된다. 검표 단계에서 검표원은 투표함에서 투표지를 꺼내 이물질이 아님을 확인한다. 우리나라와는 달리 ‘창표’ 단계를 거치는 점이 특기할 만하다. 창표원은 투표지를 머리 위로 들어 감독책임자와 대중에게 보여주며 “기호 ○번 ○○○ 한 표” 식으로 큰 소리로 외친다. 기표 단계에서 기표원(기록원)은 칠판이나 기록지에 숫자 5를 의미하는 ‘바를 정(正)’자를 써가며 결과를 표기한다. 마치 초등학교 회장 선거의 개표 방식을 연상케 하는 대목이다. 이후 정표 단계에서 계표원은 개표가 끝난 투표지를 100장씩 묶어 분류한 후 다시 한번 수량을 확인한다. 개표가 완료되면 실제 개표된 투표지 수와 사전 교부된 투표지 수가 일치하는지 대조한다.
개표 해당 과정은 전체 수작업으로 진행되며 투표지 분류기, 계수기를 비롯한 전자장비를 사용하지 않는다. ‘이상 없음’ 확인 후 투·개표 보고서를 작성하고 관리책임자와 감독책임자가 서명한다. 보고서 한 부는 즉시 개표소 외부 게시판에 게시해 대중이 확인할 수 있도록 하고, 다른 한 부는 광역지방자치단체 선거 운영센터로 송부한다. 이후 중앙선거위원회가 취합해 전산 입력을 한다.
투·개표 종료 후 관리책임자는 감독책임자와 공동으로 투표지를 △잔여 투표지 △유효투표지 △무효투표지 등 3종으로 분류해 봉함한다. 이후 선거인명부와 함께 봉함부에 날인한 후 지방선거위원회로 이송해 보관해야 한다. ‘총통·부총통 선거·파면법’에는 “투표지는 검찰 혹은 법원의 법령에 따른 직무를 수행하기 위한 경우를 제외하고는 봉인을 개봉할 수 없다”라고 규정돼 있다. 잔여 투표지는 1개월, 유효·무효 투표지와 선거인명부는 6개월간 보관하도록 법에 명시해 재검표나 법적 소송에 대비하고 있다.
대만의 개표 방식은 신뢰성을 높인다는 점에서 주목할 만하다. 대만은 투표소별로 투표 종료 직후 그 자리에서 전량 수개표하고, 결과를 즉시 게시한다. 반면 한국은 투표함을 별도의 집중개표소로 옮겨 투표지분류기로 1차 분류한 뒤 개표사무원이 육안으로 확인하는 방식을 쓴다. 또한 기계를 사용한다는 점에서 “결과가 조작될 수 있다”는 의혹이 제기될 여지가 대만보다 구조적으로 크다는 지적도 계속되고 있다.
대만 모델, 한국에 그대로 옮길 수 있을까
대만은 부정선거 논란을 원천 차단하기 위한 장치도 촘촘하다. 중앙선거위원회는 다자간 상호 견제, 물리적 부정 방지, 투·개표 현장 완전 공개 등 3가지를 대만 선거의 공신력을 뒷받침하는 바탕으로 꼽는다. 먼저 ‘부정선거 카르텔’ 형성 자체를 막는 데 주력한다. 동일 투·개표소 선거사무원은 서로 다른 학교·기관 출신으로 섞어 배치해 집단 담합을 방지하고, 부부나 3촌 이내 친인척은 같은 투·개표소의 관리책임자·감독책임자를 동시에 맡을 수 없다. 정당·후보자가 파견한 감시원은 투표지 교부부터 개표까지 전 과정을 직접 감독한다.
물리적 통제 장치도 있다. 근무지 투표 시에는 주민등록지와 근무지가 같은 선거구여야 하며, 명부에 별도 표기와 날인을 남겨 이중 투표를 막는다. 투·개표장의 CCTV와 거울은 모두 가려 비밀투표를 보장한다. 무엇보다 눈에 띄는 것은 ‘선(先)정표 후(後)창표’를 금지한 대목이다. 투표지를 미리 분류해 한꺼번에 합산·발표하는 방식은 원천 금지되며, 반드시 한 장씩 소리 내 읽어 공개하는 ‘창표 절차’가 먼저다. 개표 종료 후 게시판에 붙는 종이 결과 보고서는 훗날 전산 수치 조작 여부를 대조할 수 있는 물증으로 남는다. 이런 장치가 쌓여, 당일 현장투표·수개표·교사공무원 중심 선거관리라는 세 축이 대만 선거를 ‘무결하다’는 국내외 신뢰로 이끌었다.
대만식 모델이 새삼 주목받는 것은 우연이 아니다. 6월 3일 지방선거 당일 서울 송파구 등 일부 투표소에서 투표용지가 동나는 사태가 벌어졌고, 이는 선관위 개혁 논의에 불을 붙였다. 여야는 나란히 국정조사에 나섰고, 각기 대만 사례를 참고한 법안을 내놓고 있다.
나경원 국민의힘 의원은 선관위 해체와 새 거버넌스 구축, 투·개표 실무의 타 기관 위임, 당일 현장 수개표 원칙 도입을 골자로 한 공직선거법 개정안을 발의했다. 박대출 의원 대표 발의로 한동훈 무소속 의원 등 25명이 참여한 개정안은 사전투표를 폐지하는 대신 본투표일을 이틀로 늘리고, 사전 신고자에 한해 부재자투표를 재도입하는 내용을 담았다. 더불어민주당도 개혁 태스크포스를 꾸리고 6월 17일 전문가 토론회를 열었다. 정태호 경희대 법학전문대학원 명예교수는 이번 사태의 본질을 “선거관리 역량 부족, 정확히는 선거관리와 위기 대응 체계의 결함”이라 짚었다. 다만 감사원의 선관위 직무감찰 담당 여부 등 구체적 방안을 두고 전문가들 사이에 이견이 있었다.
학계는 좀 더 신중하다. 2년 전 ‘대만과 한국의 투개표 방식 비교연구’ 논문을 발표한 이준한 인천대 교수는 대만식 100% 수작업 개표의 전면 도입은 현실적으로 어렵다고 보고, 기존 투표지분류기 개표에 보완적 수검표를 더하는 절충안을 대안으로 제시하기도 했다. 선거 실무를 교사·공무원에게 법으로 위탁하는 방안도, 공휴일 근무 보상 문제를 둘러싼 노동계 반발을 넘어서야 한다는 지적이 나온다.
결국 선거제 개혁의 쟁점은 ‘대만을 모델로 하느냐 아니냐’가 아니라 어느 요소를 어떤 방식으로 들여올 것인지로 좁혀진다. 무엇보다 대만이 ‘아시아 민주주의의 등대’로 불리는 이유는 특정 기술이 아니라, 불편함을 감수하고서라도 신뢰를 지키겠다는 사회적 합의에 있었다는 점을 기억해야 할 것이다.
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