우리나라의 안전관리 현황 및 문제점
 
1. 개 념

  안전 관리 

안전이란 단어는 많은 곳에 쓰이고 있다. 미국 쇠고기 수입에 따라 국민들이 먹을거리 안전에 초미의 관심을 보이는 것처럼 안전이란 용어는 매우 광범위하게 쓰인다. 안전의 사전적 의미는 ‘위험이 생기거나 사고가 날 염려가 없음 또는 그런 상태’를 의미한다. 이러한 의미 속에서 위험에 대한 관리와 사고 방지라는 개념이 자연히 파생되어 나오는데, 여기에서는 우선 정부 부처에서 사용하는 개념위주로 설명하고자 한다. 사회의 현상 및 시설에는 어떠한 형태든 위험이 내포되어 있는데 이러한 위험이 표출되면 사고로 발전한다. 사고가 하나의 조직이나 기관이 대응할 수 있는 역량을 벗어난 대규모라면 이를 재난이라 할 수 있다. 위기란 개념은 이러한 위험-사고-재난의 발생 원인을 제거하거나 발생에 대비하는 총체적 노력을 의미한다 할 수 있다. 이러한 위험-사고-재난-위기 등이 발생하지 않도록 하거나 없는 상태를 안전이라 할 수 있다. 정부 내에서 안전이란 개념은 어디 분야에도 적용시킬 수 있는데 크게 산업안전, 교통안전, 식품안전 그리고 나머지 분야로 통칭해 쓴다. 이는 명쾌한 기준에 의해서라기보다는 담당부처, 접근방식의 상이, 결과의 영향 등에 의한 것이라 할 수 있다. 또한 그 해결 접근 방식도 분야마다 담당기관마다 다양하고 개별적이어서 일률적으로 말하기 어렵다. 재난 및 안전관리기본법에서도 ‘안전관리’란 개념을 ‘시설 및 물질 등으로부터 사람의 생명?신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 행하는 모든 활동’으로 규정하고 있듯이 너무 개념이 포괄적이다. 그래서 여기서는 안전관리란 용어대신에 안전관리의 실패는 사고에서 재난으로 발전됨에 따라 국가 전체적으로 어느 정도의 기준과 원칙을 가지고 접근할 수 있는 재난관리라는 개념위주로 위주로 그것도 학문적이 아닌 실제적으로 현행 법체계 속에서 설명하고자 한다. 재난 및 안전관리기본법에서는 ‘재난관리’를 ‘재난의 예방?대비?대응 및 복구를 위하여 행하는 모든 활동’을 의미한다.

 재난 관리

  재난이란 사전적 정의로 ‘뜻밖에 일어난 재앙과 고난’이지만 통상 일반적으로 이상적인 자연현상이나 인간의 행위가 원인이 되어 생활환경이 불합리한 방향으로 급작스럽게 변화하거나, 그 영향으로 인하여 인간의 생명과 재산에 단기간 동안 많은 피해를 주는 현상을 의미하며, 현행 법체계에서는 자연현상 또는 사고가 특정한 조직이나 기관이 대응하기 어려울 경우를 의미한다. 이러한 재난의 종류에는 크게 자연재난, 인적재난, 국가기반체계마비 재난으로 분류한다. 자연재난에는 홍수, 호우, 강풍, 해일, 대설, 가뭄,  황사, 적조 그 밖에 이에 준하는 자연 현상으로 인하여 발생하는 재해이며, 인적재난에는 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사고, 그밖에 이와 유사한 사고로 국가 또는 지방자치단체의 대처가 필요한 국민의 생명과 재산상 피해를 의미하며, 국가기반 마비 재난은 에너지, 통신, 교통, 금융, 의료, 수도 등 국가기반체계의 마비와 전염병 확산 등으로 인한 피해를 말한다.

2. 안전(재난)관리 현황

 재난관리 체계

  재난관리와 관련한 법령 체계는 기본법으로 자연 및 안전관리기본법이 있으며, 자연재난 분야는 자연재해대책법, 인적재난관련 분야는 각 부처?기관별로 법률을 가지고 있다. 국가기반체계 마비 재난도 개별적 법률체계를 가지고 있다 할 수 있다.
  재난및안전관리기본법은 자연재난과 인적재난을 달리 접근하는 데 재난관리 가구로 국무총리가 위원장인 중앙안전관리위원회에서 안전관리정책을 총괄 심의?조정한다. 재난발생 우려가 있거나 발생했을 때 대응하기 위해 중앙재난안전대책본부가 있으며, 시도/시군구에도 지역 위원회 및 지역대책본부가 설치된다. 인적재난이나 국가기반체계마비 재난일 경우는 소관 주무부처 장관이 중앙수습본부장이 된다. 재난발생시 구조구급을 위해 중앙 및 지역 긴급구조통제단이 설치되며 소방이 담당한다. 또 기본법에서는 재난관리의 개념, 안전관리 계획, 재난의 예방, 대비, 대응, 복구에 관한 원칙 및 절차, 응급대책, 긴급구조, 재난사태 선포 및 특별재난지역 등을 규정하고 있다. 태풍, 집중호우 등 풍수해에 관해서는 자연재해대책법에서 시설물 또는 불특정 다수가 이용하는 시설의 안전관리 등에 대해서는 시설물의 안전관리에 관한 특별법, 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 등이 있다. 또한 각 분야 부처?기관별로 소관 사항에 대하여 개별적인 법령체계를 가지고 있으며 이러한 안전관련 법률은 100여개 정도이다.
  법률체계와 유사하게 정부 조직도 재난관리 업무의 총괄?조정은 행정안전부에서 담당하며 자연재난은 소방방재청이, 인적재난, 국가기반체계 마비 재난은 각 소관 개별 부처 1차적으로 담당하며, 국무총리실은 사회위험과 갈등을 관리하며 범부처적 대책이 필요한 경우를 담당한다. 즉, 인적재난, 국가기반체계 마비 재난과 관련하여 식품안전은 보건복지부가, 교통사고는 국토해양부와 경찰청이, 산업안전은 노동부가, 도로, 항만, 댐, 공항 등의 시설물안전은 국토해양부 등이 담당한다. 이렇게 소관에 따라 안전문제를 담당하다 보니 그에 따른 법령체계도 달리 갖추게 되어 외부의 시각으로 볼 때는 복잡하고 비효율적이고 중복되는 것처럼 보일 때가 있다. 이는 다양한 재난의 환경적 특성상 어느 한 부처의 기능과 역량만으로 다루기 어렵기 때문에 다양한 수준과 차원에서 정부기관, 공공기관, 지방자치단체 등으로 분산?관리하게 될 수 밖에 없는 것이다.
  재난관리 관련 계획에는 5개년 계획인 국가안전관리기본계획이 있으며 이 기본계획에 따라서 중앙부처는 년도별로 집행계획을 수립, 시행하고 광역 및 기초 지자체, 공공기관 같은 재난관리책임기관도 안전관리계획을 수립, 시행하도록 되어있다.

재난관리 정책

  앞에서 살펴본 우리나라 재난관리 체계, 즉, 재난의 성격과 재난관리 행정체계의 특징을 살펴보면 우리는 몇 가지 정책적 고려사항을 도출할 수 있다. 재난관리 행정 체계의 특징인 ①관련 조직의 복잡성과 연계성 ②재난 발생전후의 대응조직의 유동적인 경계 ③최악에 대비해 관련 인력, 장비를 확보하지만 사용하지 않도록 하는 경계성과 소관업무가 중첩되어 재난대응에 실기하지 않는 가외성 등을 고려하여야 한다. 또한 현 법령체계인 규모별 대응체계(표   참조), 재난관리관련 계획, 매뉴얼 등 문서체계 등도 고려할 필요가 있다.  이러한 제반 특징 등을 감안할 때 정책적 고려사항은 분산 VS 통합, 시장원리의 적용, 재난 관리조직의 외연 확대 등을 우선적으로 꼽을 수 있다.

  분산과 통합의 문제는 일률적으로 말하기 어려운 문제이지만 현대사회의 복잡성과 기술의 발달 등으로 안전(재난)문제는 복합적이고 기술적인 성격을 갖기 때문에 어느 한 부처?기관에서 다루기 곤란하기 때문에 많은 담당기관이 존재하더라도 기능적으로 전문성을 보유한 기관에서 관리해야한다는 논리이며 재난관리 활동상 예방, 대비 단계에서 유용하게 적용될 수 있다. 여기에서 평시와 비상시가 구분되어야 한다는 문제가 나오며, 재난 발생시에 분산되어 있던 각 전문 기능을 어떻게 재난대응이라는 하나의 목표 속에서 활동할 수 있게 하느냐의 문제가 나온다. 이는 재난 대응조직의 구성 문제, 복잡한 기능의 조정(Coordination) 그리고 현장지휘체계 등의 문제가 파생되며, 관련하여 정보공유, 커뮤니케이션, 로지스틱스까지도 연결된다 볼 수 있다. 다른 한편 통합의 문제는 재난의 유형으로 볼 때 비교적 단기간에 재난이 집중되며 어느 정도의 발생을 예상할 수 있는 경우 이에 대한 예방, 대비, 대응, 복구 등 재난관리 전과정을 주관하는 부처를 중심으로 움직이는 것이 바람직할 것이다.
  시장원리의 적용은 재난관리의 자기책임적 성격을 강화하여 최근 우리나라에서 도입되고 있는 풍수해 보험과 같이 재난 피해를 정부가 아닌 보험회사가 보상해주는 것이다. 정당한 피해보상을 받기 위해서는 개개인이 자기책임을 다해야하며 이러한 개인의 노력은 국가 전체적으로 상당한 재난관리의 부분을 담당할 것이다. 인적재난분야에서는 개별적 법률에 의해 이루어지고 있는데 재난관리 전반에 확대 적용할 필요가 있다.
  재난관리 조직의 외연확대는 더 이상 재난관리가 정부만이 할 수 있는 일이 아니며 많은 부분을 사회 각 부문과 연계, 관리해나가야 한다는 필요성에 의한 것이다. 이명박 정부는 저부의 조직을 간소화하고 공무원 전원을 동결하거나 감축하는 작은 정부를 지향하고 있다. 정부의 능력만으로는 재난관리에 한계가 존재한다. 허베이 스프리트 유류오염사고에서 보듯이 220여만 명의 자원봉사자 참여가 없었다면 오염된 해안의 방제 작업은 참으로 요원했을 것이다. 앞으로도 재난은 그 성격상 복합적이고 대규모로 발생할 가능성이 크고 이에 대응하기 위한 정부의 인력과 장비 등의 자원은 한정되기 때문에 NGO, NPO, 기업체, 자원봉사자 등이 참여하는 재난관리 거버넌스의 구축과 활용이 필요하다.
  아래의 소방방재청 업무 계획에서 보듯이 우리의 재난관리 정책은 이러한 필요성을 인식하고 그동안 지속적으로 정책을 수립, 시행해왔다. 예방중심의 재난관리, 최첨단 IT의 활용, 민간자원의 적극적 활용, 통합지휘체계의 발전, 지방조직의 강화 등 필요한 과제들이 계획되고 1년동안 열심히 실행될 것 이다. 하지만 이러한 노력들이 국가 전체적으로 효율적으로 종합되어 추진되어야만 필요한 기능들이 원하는 수준에 이르고 재난발생시 효과를 발휘할 수 있을 것이다.

 3. 지금까지의 안전(재난)관리 문제점

 장기적이고 종합적 재난관리 정책의 추진 미흡 

 지금까지 정부의 정책은 경제성장이 최우선순위가 되다보니 일상적으로 발생하지 않는 재난관리 부문은 자연히 정부 정책의 우선순위에서 밀리게 되었고, 정부 내에서도 우수한 인력과 관련예산의 획득이 어려운 분야로 되어온 것이 어느 정도 사실이다. 이러한 현상은 지난 정부에서 소방방재청을 설치할 때까지 오랫동안 지속되었다. 하지만 사회적으로 큰 충격을 주는 대형재난이 한번 발생하면 전사회의 무차별적인 관심 속에 필요한 제도와 대책이 마련되고 그리고 예산이 투입되는 일이 반복되었다. 이렇게 필요한 제도와 대책이 재난의 뒤를 ?아가며 마련되니 우선적으로 수습 위주의 대책과 제도가 만들어져 현재와 같은 재난관리 틀이 만들어졌다 할 수 있다. 이로 인해 재난관리 각 부문 간의 불균형이 나타나고 장기적이고 종합적인  안목과 계획 없이 필요한 새로운 제도를 마련되는 과정이 반복되었다.

 재난관리의 총괄?조정기능 미흡

  재난의 성격에 따라 전문성이 필요한 분야는 각각 분산하여 수행할 수 밖에 없다. 하지만 이러한 경우에도 안전(재난)관리와 관련한 사항은 국가 전체적인 기준과 틀 속에서 이루어져야한다. 예방활동과 같이 각 기능별 소관부처별로 안전관리가 이루어지더라도 안전관리 기준과 틀 속에서 이루어지고 또한 이러한 비상시에는 통합되어 실행될 수 있도록 조정할 수 있는 시스템을 갖추어야 한다. 재난의 성격에 따른 현상이지만 시설안전, 산업안전, 교통안전과 같은 안전 분야와 긴급구조 분야 등 재난 관련 법령은 100여개로 분산되어 있어 법령 간 유사?중복되는 점검?규제?계획 등으로 인한 비효율성도 나타나고 있으므로 각 분야의 전문성은 최대한 존중하되 필요한 부분은 정비할 필요가 있다. 또한 17개 유형의 재난안전관련 기본계획, 집행계획 등은 각 부처에서 개별법에 따라 수립?추진되고 있는데, 계획 간 연계성 확보나 집행과정에서의 평가 기능은 미비하므로 이러한 기능에 대한 총괄적인 조정과 정비가 필요하다.

 현장대응 능력의 미흡과 초기조치의 실패 

재난이 발생하였을 때 가징 빨리 접근할 수 있는 기관은 기초지방자치단체이다. 재난대응과 관련한 각 기능이 종합되어 신속하고 효율적인 대처가 이루어 져야한다. 하지만 아직까지는 필요한 기능들이 분산되어있고 또한 각 기관간의 협력체계도 긴밀하지 않은 경우가 있어 현장에서 손발이 안 맞을 때가 종종 있다. 기초지자체와 소방 및 경찰기관의 불일치, 재난관련 정보의 공유 미흡, 일부 지역의 기관간 알력 등은 재난현장에서의 효율적인 대처를 어렵게 한다. 또한 재난관리 자원의 중앙관리, 일선지자체 공무원의 재난관리 역량 부족 등으로 인한 요인도 신속한 현장대응을 어렵게 한다. 이러한 현장대응 능력의 부족은 재난발생시 신속한 초동대응과 적절한 대처를 어렵게 한다. 재난발생시 적절한 초기조치의 실패는 인도 보팔시의 가스누출사고처럼 재난 피해를 대규모로 키울 가능성이 있다.

 예방투자의 미흡

  1970년대 이후 꾸준한 방재사업 추진으로 인명피해는 어느 정도 감소하였으나, 연평균 재산피해액은 매 10년마다 약 3.2배씩 증가하고 있다. 또한 태풍과 호우로 인한 침수면적은 줄어든 반면, 침수지역 단위면적당 피해액은 1970~1980년대에 비해 약 7배 정도 급격히 증가하는 등 재해로 인한 피해규모가 증가하고 있다. 이에 따라 최근 5년(2002~2006)년 복구비에 22조 9,900억원이 소요되었다. 반면 같은 기간의 예방사업투자액은 복구비의 절반을 조금 넘는 15조 1,634억원에 불과했다. 일본의 국가예산대비 예방투자비가 2.89%인데 비해 우리나라는 1.58%정도이다. 전체 방재예산 대비 예방투자비 비중도 일본이 80%에 육박하는데 비해 우리나라는 40%를 간신히 넘는 수준이다. 예방차원의 투자가 원활히 이루어지지 못함으로써 재난이 반복적으로 발생하고, 천문학적인 피해복구비가 반복적으로 투입되는 등 비효율적인 악순환이 발생하고 있는 것이다.

4. 향후 개선 방향

 중장기 계획과 로드맵에 의한 재난관리의 발전 추진 

지난 정부의 안전(재난)관리는 나름대로의 체계와 성과를 거두었지만 국가 전체적으로 일관된 방향과 기준 하에 관련기관의 기능 및 업무를 고려하여 종합적이고 체계적으로 추진되지 못한 부분이 있다. 현재 재난관리는 지난 정부의 NSC를 증심으로 한 국가위기관리 분야의 체계와 소방방재청 중심의 재난관리 체계가 통합적으로 이루어졌다할 수 없다. 업무 매뉴얼만 보더라도 위기관리 매뉴얼과 재난업무 표준행동매뉴얼 비슷한 내용의 매뉴얼이 함께 만들어지는 문제도 있었다. 국가 전체적적으로 종합적이고 체계적인 작업이 이루어졌다면 모든 유형의 재난에 적용시킬 수 있는 표준절차(예, NIMS)와 같은 기준을 개발 발전시켰다면 매뉴얼 작성, 관련 훈련 등의 많은 행정소요를 줄일 수 있었을 것이다. 이러한 지난정부에서의 아쉬움을 반복하지 않으려면 행정안전부가 지금 추진하고 있는 통합적 재난관리체계 구축 작업을 단기적 성과에 구애받지 말고 중장기적이고 체계적인 계획 하에서 추진되어야 한다. 재난관리업무는 한 정권에서 마무리 지어지는 업무가 아니다. 당장 급하다고 해서 정상적인 절차와 근거를 갖추지 못한다면 관련 문서들은 어느 사이엔가 휴지통에 들어가 있을 것이다. 통합적 재난관리체계 구축과제로 재난관리시스템 분야 등 3개 분야에 총 61개 과제가 추진되고 있으며 그 내용을 보면 재난관리체계를 전면 정비하는 과제도 다수 포함하고 있으므로 과제의 수직적 수평적 관계 등을 충분히 고려하고 최소 5년간의 로드맵을 통해 차근차근 추진해나가야 할 것이다. 또한 이에 관련되는 25개의 법령도 국회에서 통과될 때까지 지속적으로 관리해나가야 할 필요가 있다. 현재 국가안전관리기본계획이 5개년계획이지만 10~20년 정도의 장기적 목표와 로드맵을 가지고 우리의 재난관리가 선진국 수준으로 도달할 수 있도록 시도할 필요가 있다.

 지방자치단체의 재난 대응역량 강화

  재난 발생시 신속한 초동조치는 제2의 피해를 방지하는 중요한 기능이다. 이러한 기능은 재난현장에 최단시간 내에 접근할 수 있는 재난 발생지역을 관할하는 지방자치단체에서 이루어져야 한다. 적절한 초기조치가 이루어지기 위해서는 우선 평시에 재난발생을 모니터링할 수 있는 상황관리 체계가 구축되어야 하며, 이어서 재난관련 기관간에 재난정보를 공유할 수 있어야하며, 재난상황정보에 따라 재난현장에 필요한 기능을 신속히 투입, 실행시킬 수 있는 의사결정시스템이 구축되어있어야만 한다. 1차적으로 재난에 책임을 지는 지방자치단체가 이러한 기능을 수행할 수 있도록 법적, 제도적 방안을 마련해야하며, 필요한 인적 물적 체계가 구축될 수 있도록 해야 한다. 중앙부터의 모든 기능이 재난현장에 구현될 수 있어야 하기에 이를 실행하는 지자체의 공무원의 재난대응 능력을 향상시켜야 할 뿐 아니라 주민 생활과 밀접한 시설물?산업안전 등에 대한 점검?검사?승인 등 집행적 성격의 안전관리 업무를 과감하게 지방자치단체로 이양하여 책임과 권한을 일치시키는 노력이 필요하다. 또한 장기적으로 자치소방, 자치경찰 제도를 통한 현장지휘체계의 일원화 문제를 해결할 필요가 있다.

 예방투자의 확대를 통한 예방안전관리의 강화

  기존 재난관리의 패러다임은 사회복구와 신속한 현장 대응 중심이었다. 그러나 이러한 재난관리 형태로는 재난 피해 발생 후 천문학적인 비용이 투입되는 비효율적인 결과가 반복적으로 발생할 수밖에 없다. 사후복구에서 사전예방으로 재난관리의 패러다임을 전환할 필요가 있는 것이다. 부처별로 산재되어 있는 예방사업을 국가 전체 체계 속으로 정비하는 한편, 지방자치단체 관리시설 및 재해취약 분야를 국가차원에서 중점 관리할 수 있도록 제도화 하는 노력이 필요하다. 필요시 부처별로 산재된 예방 예산을 국가적 관점에서 우선순위를 통해 적재적소에 투입할 수 있도록 조정 기능을 강화하고, 과학기술을 적극 활용하여 재난 발생의 원인 규명과 예측, 재해위험을 평가와 관리를 체계화하고, 방재산업육성, 지자체별 재해지도 등 재해관리 인프라 구축, R&D 등 중장기적 노력도 병행해 나가야 할 것이다.

 보험 등을 활용한 시장원리의 적용

  현재 우리나라의 재난분야의 보험은 인적 재난분야에서 자동차, 유류오염 등 10여개, 자연재난 분야에서 농업재해보험 외에 풍수해보험이 실시되고 있다. 국민 부담이라는 문제가 있기는 하지만 재난분야에서 보험제도를 확대하면 자율적으로 재난을 예방하고 대비하는 노력이 많아 질 것이다. 우리나라에 진출한 다국적 기업의 경우 재난발생으로 인한 업무 불능시의 대책 등에 대한 노력이 보험요율에 반영되기 때문에 스스로 BCP(Business Continuity Planning) 훈련을 실시한다.(아니 어쩌면 보험회사가 나서서 훈련을 시킬 수도 있다. 기업의 업무 불능에 따른 보험금 지급은 보험회사에 막대한 손해를 끼치기 때문이다) 미국의 경우 기업의 97%, 일본의 경우 기업의 49%가 사업연속성계획(BCP)을 수립하고 있다. 기업체의 예에서 보았듯이 개인의 경제적 동기와 맥을 같이하는 보험과 같은 제도를 통해 안전을 위한 국민들의 자율적인 행동은 국가 전체적으로 재난관리에 보다 긍정적인 요인으로 작용할 것이다. 예를 들어 주택화재보험이 의무적이라 가정했을 때 집안의 소화기 비치여부가 보험료 산출에 크게 작용한다면 누구나가 소화기를 갖출 것이다. 그렇다면 주택에서 화재가 발생했을 때 신속한 초기조치가 가능해져 현재 연 31,000여건에 이르는 상당량의 화재발생 건수를 감소시킬 수 있는 가능성이 있다. 이렇게 보험제도의 도입은 국민들의 일상생활 속에서 자연스럽게 자율적인 재난관리가 이루어 질 수 있는 수단이 될 수 있을 것이다.

재난관리 거버넌스 체계 구축, 활용

  정부부문 주도의 재난관리로부터 전 국민의 참여를 통한 재난관리 체계 구축이 필요하다. 민간 NGO와 시민의 참여를 통한 재난관리 거버넌스 시스템이 이루어질 때 비로소 재난관리 체계가 완비되었다고 할 수 있다. 이는 지역사회 주민의 안전한 생황을 위하여 중앙행정기관, 주민, NGO, 지방자치단체 등의 다양한 행위주체들이 의사결정권을 공유한 채 상호조정과 협력의 네트워크를 구성하여 재난관리 기능을 수행하는 것이라 할 수 있다. 재난관리시스템을 재난관리와 관련된 각 중앙부처, 유관기관, 광역 및 기초자치단체, 민간 기업, NGO, 주민 등과의 업무 조정 및 협조, 지시 등이 원활하게 이루어질 수 있도록 설계되어지고 적용되어야 한다. 오늘 날과 같은 위험사회에서는 국가뿐만 아니라 시민사회 조직에서 그리고 개인으로서 지구촌 사회의 다른 구성원들과 함께 한다는 인식을 갖는 것이 요구된다. 우리나라의 재난관리에 있어서 민간부문의 기업이나 비정부조직, 자원봉사 조직의 활용이나 참여가 체계적으로 이루어지지 못하고 있기 때문에 재난관리 거버넌스 구축을 통하여 공공부문, 비정부/비영리 부문, 기업 등 민간영역 사이의 협력과 공동의 활동이 이루어질 수 있도록 해야 한다.

  바람직한 재난관리 조직의 정립, 활용

  재난관리 조직은 재난의 환경적 특성상 어느 한 부처의 기능과 역량만으로 다루기 어렵기 때문에 다양한 수준과 차원에서 정부기관, 지방자치단체. 시민단체 등과의 조직적, 기관적 연계활동이 모색되어야 한다. 위기(재난)관리조직은 ‘임시통합된 조직’, ‘수평적 조정을 중심으로 임시적으로 상호관련된 기관들 끼리 협조와 상호조정을 통하여 문제를 해결하려는 임시적인 조직’이다. 이러한 조직을 효율적으로 관리하려면 수평적 협력체계를 유지할 수 있는 통합된 조정 기능이 있어야하며 이를 위해 정보의 공유, 협력네트워크의 구축, 내부 의사소통의 원활화, 상황중심적 대응력 등을 보유해야 한다. 따라서 평시에는 전문성과 합리성에 바탕을 두고 기능의 분산 수행이 이루어지더라도, 재난발생시에는 각 기관의 다양한 기능이 연계?통합되는 조직으로 탈바꿈되어야하며 수많은 외부 기관과 Net-Work를 통해 재난관리 거버넌스를 이루어야 한다. 이러한 유연하고 탄력있는 조직을 구성?운영해내는 능력이 아직까지는 미흡하다할지라도 통합적 재난대응표준시스템(NIMS) 구축, 효율적 자원관리를 위한 로지스틱스 등 부대 기능의 개선과 지속적인 연습과 훈련을 통해 재난에 효과적으로 대응할 수 있는 우리나라 실정에 적합한 재난관리 조직상을 정립할 필요가 있다. 이 또한 통합적 재난안전관리 체계 구축에 포함되어 있는 과제로서 집중적인 검토와 발전 노력이 필요하다.

5. 맺음말

  지금까지 우리가 수행하고 있는 안전(재난)관리 체계와 정책에 대해서 살펴보았으며 안전(재난)관리 정책 수립 시 분산과 통합의 원칙, 시장원리의 도입, 안전관리의 외연 확장 등을 고려해야 할 것이다. 2008년도 소방방재청의 업무계획에서 보듯이 필요한 기능과 과제에 대한 것은 이미 인식하고 있다. 관련부처간의 이해득실을 떠나 보다 더 효율적인 재난관리 체계를 짜고 정책을 수립, 시행하는 노력이 필요할 것이다. 종합적으로 추진할 여유가 없었던 현실도 있었고 조정기능의 미약으로 각 부처기관이 서로의 입장만을 지키며 국가 전체적으로 통합되지 않기도 하며, 사후약방문식의 재난관리가 반복되고, 현장에서 재난관리 기능들이 제대로 구현되지 않았던 문제도 있지만은 앞으로 장기적이고 체계적인 추진, 사후보다는 예방위주, 민간부문과의 공동 협력, 시장원리의 도입, 신축적이고 효율적인 재난관리 조직상의 정립을 통해 향후 한 차원 높아진 재난관리로 발전될 수 있을 것이다.
  지난 3월에 단행된 이명박 정부의 재난관리 조직의 개편은 또 하나의 기회라 할 수 있다. 지금까지 추진된 재난관리 업무의 경험을 바탕으로 선진적인 재난관리 체계를 구축해야하는 중요한 시점에 와있다. 이러한 재난관리의 키워드는 통합적 접근방식(Comprehensive Emergency Management)과 분산과 통합적 요소를 하나의 목표 하에 신축적으로 유도할 수 있도록 하는 조정(Coordination)이랄 수 있다. 조급함을 버리고 10~20년 후에는 확실히 재난관리 선진국이 될 수 있는 계획과 로드맵을 가지고 움직여야한다. 또한 바람직한 재난관리 조직은 C. Perrow는 정상사건이론에서 보듯이 현대사회의 기술적, 조직적 시스템의 복잡하고 꽉 짜여져 있는 특성 때문에 요소간의 불확실성, 밀접성으로 인해 조그만 사건에 의해서도 걷잡을 수 없는 재난으로 확대된다는 주장하며 재난 발생의 필연성을 강조하고 있는 것에 대처해 나갈 수 있다고 생각한다. 현재 시점은 우리가 안전(재난)관리의 선진화와 함께 안전의식을 획기적으로 바꾸지 않으면 선진국으로 진입할 수 없다고 말해도 과언이 아니라 생각한다. 우리가 가진 물질만능주의와 인명경시 성향은 안전 선진국이 되는데 가장 큰 장애요소라 할 수 있다. 경제적 이득 뿐만 아니라 인간의 생명을 최우선으로 여기는 안전 선진국이 될 수 있도록 모둔 사회부문이 노력해야 한다. 그러한 인식이 우리사회에 보편적으로 자리 잡을 때 우리는 비로서 명실상부한 선진국이라 말할 수 있을 것이다. 다만, 아무리 완벽한 재난관리 시스템을 구축하고 재난대응 역량을 구비한다 하더라도 100% 재난을 방지할 수 는 없다. 특히 자연재난의 경우 인간의 무분별한 개발과 그 경제적 이득에 대한 욕망이 상상할 수 없는 인명과 재산피해를 내는 것을 우리는 2005년 허리케인 카트리나로 인한 미 뉴올리언즈의 피해를 보면서 배울 수 있다. 급격한 산비탈, 하천의 저지대 개발의 포기 등 자연에 순응하는 재난관리를 생각해 볼 때이다.