Hansun Brief 통권416호 

허명환 한국재정투자평가원 원장

 < 목 차>

1. 1. 회피되는 대통령의 자동화 지시

2. 철저히 비공개로 추계되는 수입액

3. 추계오차 정산의 복마전

4. 상식에 반하는 수요액 산정

5. 고양이 목에 방울 달기

민선 9기가 시작되면서 지방재정의 어려움이 또 다시 이슈가 되고 있다. 새롭게 선출된 자치단체장들은 왕성한 의욕을 갖고 공약사업을 실현하고 싶어 할 것이다. 그러나 막상 자치단체의 재정상황을 직접 들여다보면 단체장 재량사업비를 염출해내기가 만만치 않음을 절감하게 된다. 지방세수라도 증가하면 좋겠지만 그렇지도 못하다. 자연스럽게 행정안전부가 배분하는 보통교부세에 눈을 돌리게 마련이다.

보통교부세는 국세 수입의 19.24%를 조건 없이 전 자치단체에 나누어주는 자금으로서 자치단체장이 가장 선호한다. 규모도 큰 데다 사용 용도에 제한이 없고, 정산하지 않으며, 지방비 부담도 없다. 1억 원이라도 더 받으면 받을수록 좋은 돈이다. 2026년에는 61.7조 원을 나누어 주었는데 가장 많이 받은 자치단체는 1조 9천억 원을 받았고, 못 받은 곳은 0원이다. 그래서 보통교부세 배분은 투명성과 객관성이 생명이다. 사전에 정한 산식에 객관적인 통계를 대입하여 각 자치단체별로 재정수요와 수입을 산정하고 재정부족액이 있는 자치단체에게, 전 자치단체의 재정부족액 합계와 보통교부세 재원의 비율, 즉 조정률을 곱한 금액을 일괄 교부하게 되어 있다.

1. 회피되는 대통령의 자동화 지시

그러나 전면에 내세우는 객관성과는 달리 보통교부세는 행정안전부가 불투명한 상태에서 자의적으로 배분하고 있어 문제가 심각하다. 보통교부세 배정의 전문성과 복잡성을 명분으로 수십 년간 행정관료들에 의해 배타적으로 운영되어 오는 사이에, 여러 가지 문제점이 지난 2022년 감사원 감사에서 지적되었다. 이에 이재명 대통령은 지난 2월 10일 국무회의에서 보통교부세 배정 자동화를 통해 투명성과 객관성을 높이라고 공개 지시하였다. 그러나 행정안전부는 보통교부세 배정 과정은 엑셀을 이용하여 이미 전산 자동화되었다고 허위보고를 하면서 대통령 지시를 회피하고 있다.

현행 보통교부세 배정은 엑셀을 이용한 수작업 방식이다. 수요액과 수입액을 개별 항목별로 엑셀을 이용하여 산식을 만든 후 자치단체별 통계를 입력하여 산정하고, 이들을 종합 연동하여 재정부족액을 계산한다. 매년 전년도 엑셀 시트를 사용하여 변동사항을 수작업으로 수정하여 산정하는 비자동화 방식이다. 국세청의 홈택스처럼 기본 통계만 입력하면 모든 계산을 자동으로 해주는 시스템이 아니다. 수작업 방식이기에 복잡한 입력 과정에서 통계 누락, 착오 등 엑셀 서식 관리에 실수가 있었다고 2022년 감사원 감사에서 행정안전부 스스로 자백하였다. 감사원 지적 이후에도 자동화를 하지 않아 2023년 전 자치단체의 경상세외수입 확충 수요액을 산정하면서 전년 서식을 그대로 사용하는 바람에 2020년 통계를 송두리째 누락하는 있을 수 없는 실수를 또다시 반복했다. 그럼에도 전산자동화되었다고 강변하는 것이다.

행정안전부는 보통교부세 산정에 투입되는 결산통계 수집 과정은 33억 원을 투입하여 자동화하였음에도 정작 배정 자동화는 왜 이렇게 허위 보고를 하면서까지 집요하게 거부하는 것일까? 그것은 현행 엑셀을 이용한 수작업 방식이 개별 자치단체별로 수백억 원에서 수천억 원까지 자의적 조정을 가능하게 하기 때문이다. 특별교부세 5억 원 배정으로 생색내는 것은 가소로운 수준이다. 은밀하게 행사되는 막강한 권한인 것이다.

2. 철저히 비공개로 추계되는 수입액

행정안전부는 자치단체별로 산정된 수요액을 보고 수입액을 자의적으로 채택함으로써 보통교부세 규모를 결정하고 있다. 각 자치단체별 수입액은 추계과정을 일체 비공개로 발표한다. 개별 자치단체 입장에서는 말 그대로 하늘에서 뚝 떨어진 수입액이다. 2026년 평택시의 경우 지방세를 1조 119억 원으로 추계하여 산출된 재정 부족액을 기준으로 895억 원을 교부하였다. 그러나 1조 119억 원이 어떤 데이터를, 몇 개년 자료를, 어떤 모델로 추계했는지를 밝히지 않고 있다. 만약 최근 5년간 평택시의 지방세 결산액을 이용한 선형추계 방식으로 추계한다면 2026년 평택시 지방세는 8,743억 원으로 추계된다. 선형 추계액을 채택했다면 행정안전부 추계보다 지방세수를 비관적으로 보기에 1,101억 원의 재정 부족액을 증가시키고, 조정률 70%를 적용하면 770억 원 정도 보통교부세를 더 받을 수 있었다는 것이다. 어느 쪽이든 좋다. 그러나 문제의 핵심은 왜 추계내용을 일체 비공개하느냐는 점이다.

행정안전부는 추계란 오차가 발생할 수밖에 없다고 답변한다. 하지만 국세와 대비했을 때 행정안전부의 추계는 오차율이 상상 이상으로 높음을 확인할 수 있다. 2023년 지방세의 경우 부산은 5조 4,910억 원에 1조 2,769억 원 오차를 보여 29.1%, 경기도는 11조 3,751억 원에 2조 9,677억 원 오차를 보여 32.6%, 성남시는 1조 5,054억 원에 5,274억 원 오차를 보여 43.8% 등 엄청난 오차율을 구현하였다. 서울은 24조 원 지방세를 30조 원으로 추계하여 24.9%나 오차를 냈다. 한국재정투자평가원이 샘플 시·군을 대상으로 2005년부터 오차율을 평균한 절대평균추계오차율을 산정해본 결과 오차율이 30~40%를 보이고 있어 눈감고 추계한다고 해도 이보다 나을 지경이다. 자의적인 추계라는 말이다.

3. 추계오차 정산의 복마전

그러나 행정안전부는 추계오차는 정산하기에 문제가 없다고 한다. 하지만 오차정산을 2020년부터 3년 분할정산하다 2024년부터 5년 분할정산으로 재량권을 대폭 늘림으로써 자의적 배분권한 행사가 심각한 수준이다.

2022년 수원시가 보통교부세 불교부단체에서 교부단체로 전환된 것도 오차정산분 반영이 결정적이었다. 2019년 과소 추계했던 지방세 855억 원을 정산해야 하는데 100% 반영했다면 수원시는 재정잉여 단체가 되어 불(不)교부가 되었을 것이다. 그러나 행정안전부는 자의적으로 855억 원 중 5%만 반영하여 재정부족액 421억 원이 발생하는 것으로 만들어 보통교부세를 311억 원 교부하였다. 절대적 기준이 없다. 311억 원을 주느냐 마느냐는 행정안전부 마음이다. 100%, 50%, 10%, 5%, 1%, 0.1% 등 어느 비율로 정산하느냐는 무소불위의 권한이다.

이러한 자의적 정산에 대해 2022년 감사원의 지적 이후 행정안전부는 2023년부터 오차정산 기준을 공개하게 된다. 그러나 공개한 기준을 보면 오히려 매년 자의적으로 정산하고 있음을 역으로 증명하고 있다. 오차정산 기준이 매년 바뀌고 있어 일관성이 없다. 행정안전부의 자의적 배정을 뒷받침하는 형식적인 기준인 것이다. 사후에, 매번, 바뀌는 기준이 기준인가?

게다가 기준대로 정산하지 않은 위법한 배정을 하고, 이를 복잡한 산식에 은닉시켰음이 드러났다. 2023년은 보통교부세 재원이 전년 대비 21.2%로 대폭 증가하였으나 전국에서 유일하게 평택시만 7.9% 감소하였다. 오차 정산분을 50%만 반영한다고 기준을 발표했으나 평택시만 명백한 이유를 공개하지 않은 채, 100% 반영하여 수입액을 늘려 재정 부족액을 감소시킴으로써 7.9% 감소하게 만든 것이다. 2024년은 창원시, 김해시, 달성군의 경우 비슷한 감소율을 보인 서산시(-6.2%), 구미시(-10.9%), 기장군(-11.4%)과는 달리 기준에 위배되게 적용하여 380억 원 ~ 770억 원 정도 보통교부세를 자의적으로 감액시켰고, 이 역시 산정 내역에 명확하게 공개하지 않고 은폐하였다.

오차 정산분을 5년 이내 자의적으로 조정할 수 있기에 2027년도 보통교부세 산정 때, 만약 야당 단체장이 선출된 곳은 감액 정산분만 반영하고, 여당 단체장이 선출된 곳은 증액 정산분만 반영하며, 2028년 총선 결과를 보고 그 후에 적절하게 조정해도 아무런 문제가 없다. 경기도가 1천억 원 정도 받는 교부단체가 되는 것도 정치적으로 결정할 수 있다. 정치적으로 악용될 가능성이 농후하다는 말이다. 
사정이 이렇게 돌아가니 자치단체가 비효율적인 세출수요를 억제하고, 세입증대노력을 기울이면 보통교부세를 더 받을 수 있게 한 자체노력 항목은 자치단체장의 관심 영역에서 멀어지고 있다. 행사 축제 예산은 펑펑 쓰고, 반면에 지방세 체납단속 활동을 강화해서 표 떨어질 일 안 해도 보통교부세를 많이 받아올 수 있는 것이다.

4. 상식에 반하는 수요액 산정

재정수요액 산정에도 문제점이 있다. 전체 수요액의 77%를 차지하는 기초수요는 회귀분석을 이용하여 기울기와 절편을 구한 후 각 자치단체의 통계값을 대입하여 수요액을 산정하는데, 회귀 통계의 검증값을 공개하는 것이 기본원칙임에도 행정안전부는 일체 공개하지 않고 있다. 통계적으로 채택할 수 없는 회귀계수를 사용하기 때문에 시비거리를 아예 차단하기 위해서다. 2025년도 환경보호비의 경우, 행정구역 면적은 변화가 없이 옹진군은 인구가 감소했음에도 전년대비 10억 원 증가하고, 춘천시는 인구가 증가했음에도 89억 원 감액되는 비상식적인 수요액이 산정되었다. 수요액의 77%가 이런 방식으로 산정되고 있어 문제의 심각성이 간단치 않다.

쉽게 말하자면, 21세기 AI시대에 행정안전부는 20세기 수작업을 고집하고 있는 것이다. AI를 활용한 자동화시스템을 갖출 경우, 투명하게 추계오차율을 낮추며 수입액을 산정할 수 있고, 회귀분석도 타당한 모델을 도출할 수 있다. 서식 오류로 인한 실수는 있을 수 없고, 보통교부세를 지방재정의 혁신적인 정책수단으로 활용할 수 있다. 그럼에도 행정안전부가 지난 세기 방식을 고집하는 이유는 그동안 누려왔던 관료이익의 포기를 거부하기 때문이다. 그 결과 전국의 자치단체는 보통교부세를 잘 받기 위해 행정안전부에 로비를 하거나 밉보이지 않으려고 불만과 이의 사항이 있어도 참고 있어, 보통교부세는 점점 더 자의적으로 배분되는 악순환에 빠져 있다.

5. 고양이 목에 방울 달기

보통교부세 배정을 자동화하라는 대통령의 지시를 환영하는 것이 정상이다. 그러나 대통령 지시까지 무시한다는 것은 뭔가 상당히 비정상적으로 교부되고 있다는 결정적 반증일 뿐이다. 감사원이든 국회 예산정책처든, 최근 수년간 보통교부세 배정 과정을 전수 조사할 필요가 있다. 누군가는 고양이 목에 방울을 달아야 할 때이다. 
이재명 정부는 민선 9기 전 자치단체가 말없이 예의주시하고 있는 보통교부세 배정 자동화를 행정안전부의 관료논리를 극복하고 실현할 수 있을지 귀추가 주목된다.

※ 본고는 한반도선진화재단의 견해와 다를 수 있습니다.

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