1. 대만 선거제도 개요

2. 3무(無) 선거와 토요일 투표

3. 5권 분립 헌법과 선거 관리

4. 소규모 조직으로 효율성 제고

5. 교사·공무원 중심 선거 관리

6. 부정선거 논란 방지하는 선거 절차

7. 전자장비 사용하지 않는 완전 수개표

8. 논란을 방지하는 제도

9. 대만 선거제도 시사점

1. 대만 선거제도 개요

대만 선거는 모두 4년 단위로 치러진다. 종류는 △총통·부총통 선거(대선) △입법원 선거(총선) △지방 공직 인원 선거(지선) 등 3종이다. 2012년부터 대선·총선은 같은 날 치른다. 구체적으로 총통·입법원 동시 선거는 4년 주기로 1월 2번째 주 토요일, 지방선거는 4년 주기로 11월 4번째 주 토요일 실시한다.

2. 3무(無) 선거와 토요일 투표

선거제도 특징은 ‘3무(無) 선거’로 요약할 수 있다. △사전투표 △우편투표 △부재자투표가 없다. 〈총통·부총통 선거·파면법〉 제13조는 “선거인은 특별한 규정이 없는 한 본적지 투표소에서 투표해야 한다. 외국에서 귀국한 선거인은 외국 이주 전 본적지 투표소에서 투표해야 한다”고 규정했다.

선거는 토요일에 치른다. 2016년 〈근로기준법〉 개정으로 주5일제 근무 실시 전 토요일을 ‘임시 공휴일’로 지정해 직장 업무에 지장 없이 타지 거주 유권자가 고향을 방문해 투표할 수 있게 했다. 이는 주5일제 실시 후에도 제도 변경 없이 이어지고 있다. 실질적으로 선거일이 공휴일이 아님에도 투표율은 70% 전후로 유지되고 있다. 총통·입법원 동시 선거 기준으로 2016년 66.3%, 2020년 74.9%, 2024년 71.9%를 기록했다.

3. 5권 분립 헌법과 선거 관리

대만(중화민국) 헌정 체제는 5권 분립제다. △행정 △사법 △입법 등 전통적인 3권 분립제에 더하여 △고시(考試, 공무원 선발) △감찰(監察, 공무원 비위 감독) 등 2권을 독립 헌법기관으로 규정했다. 총통·부총통과 △행정원 △입법원 △사법원 △고시원 △감찰원 등 5원(院)이 ‘주권자’인 국민으로부터 위임받은 ‘통치권’을 행사하는 체제다.

5권 분립제 하에서 ‘선거 관리’ 업무는 중앙선거위원회(中央選擧委員會) 고유 업무이다. 형식상 행정원에 속하지만 공평교역위원회(공정거래위원회), 국가통신전파위원회(방송미디어통신위원회)와 더불어 3대 독립 위원회로서 기관 운영 독립성이 보장된다.

중앙선거위원회는 9~11명의 위원으로 구성된다. 주임위원 1명, 부주임위원 1명을 제외한 나머지 위원은 전원 비상임·무급직이다. 주임위원·부주임위원·위원 임기는 4년으로 한 차례 연임할 수 있다. 전원 행정원장(국무총리)의 지명, 입법원(국회) 동의 절차를 거쳐 임명한다. 중앙선거위원이 되는데 있어 변호사 면허 소지 등 특별한 자격 제한은 없다. 〈중앙선거위원회조직법〉은 위원 자격 요건으로 ‘관련 법률 및 지식과 경험을 갖춘 공정한 인사’만을 규정했다. 다만 같은 법에는 “중앙선거위원회는 독립적으로 권한을 행사하고 위원은 정당에 소속될 수 없으며 임기 동안 정당 활동에 참여해서는 안된다”고도 규정해 정치적 중립을 의무화했다.

4. 소규모 조직으로 효율성 제고

중앙선거위원회 실무는 사무총장에 해당하는 주임비서가 총괄한다. 사무조직은 △종합기획처(綜合規劃處) △선거사무처(選務處) △법률·행정처(法政處) 등 3처의 업무 조직, △비서실 △인사실 △통계실(主計室) △감사실(政風室) 등 4실의 보좌 조직으로 구성된다. 법정 정원 60명의 미니 부처다.

광역지방자치단체 별로 지방선거위원회도 설치했다. 수도 타이베이(臺北)시를 포함한 6개 행정원직할시, 13개 현, 3개 시 등 22개 광역지방자치단체 선거 사무를 주관하는 지방선거위원회도 슬림 조직이다.

선거위원 정원은 광역도시권인 행정원직할시 9~13명이며 기타 현·시는 5~11명이다. 임기는 4년으로 한 차례 연임할 수 있으며 전원 해당 지방선거위원회 추천으로 중앙선거위원회가 임명한다.

지방선거위원들은 당적(黨籍)을 보유할 수 있으며, 최소한 1명은 무당적자여야만 한다. 특정 정당 당원이 전체의 2/3를 넘을 수 없다. 주임위원은 현직 광역자치단체장, 부단체장, 비서장(기획조정실장)이 겸직한다.

인구 400만 명으로 인구 기준 최대 지방자치단체 신베이시 선거위원회도 소규모 조직으로 운영된다. 〈신베이시선거위원회 편제표〉에 의하면 일반 공무원 법정 정원은 17명이다. 사무국장 역할을 하는 총간사 1명, 부총간사 2명 예하에 팀장(組長) 1명, 팀원 3명, 사무원 7명으로 구성된다. 그중 인사실·통계실·감사실 등 3개 실(室) 책임자는 신베이시 정부(시청) 관련 부서 책임자가 겸직한다.

5. 교사·공무원 중심 선거 관리

소규모 상설 조직만으로 방대한 선거 관리 업무를 수행할 수 있는 바탕에는 광범위한 위탁 제도가 자리한다. 중앙·지방선거위원회는 전반적인 선거 기획·관리 업무만 전담하고 선거 실무는 위탁한다.

각종 선거 관리 업무 중추는 ‘공교인원’이라고 통칭하는 교사·공무원이다. 이를 〈공직인원선거·파면법〉 등 관련 법령에 명시하여 법적 근거를 명확히 했다. 관련 법에 “선거사무원은 현직 공무원 또는 교원으로 하고 1/3 이상은 각급 행정기관, 각급 학교의 추천에 따라 선거관리위원회가 선발하여 파견하는 현직 공무원 또는 교원으로 하며 선발된 공무원이나 교원은 임명을 거부할 수 없다”고 명시했다.

선거 업무의 최전선 일선 투·개표소는 10명의 선거사무원으로 구성된다. 선거사무원은 선거일 기준 만 18세 이상 중화민국(대만) 국적자로서 △지역 주민 △신주민(新住民·새로 대만 국적을 취득한 외국인) △대학·전문대학 재학생 등이 자격 요건이다.

관리책임자(主任管理員) 1명은 반드시 현직 국·공립학교 교사여야 하며 감독책임자(主任監察員) 1명은 72세 이하의 전·현직 교사·공무원이어야 한다. 선거사무원 8명 중에서도 최소 3명은 전·현직 교사·공무원이어야 한다. 이외 경찰관·소방관이 상주하며 사건·사고 발생에 대비한다.

선거사무 인원은 사전 선발하고 직무 교육을 실시한다. 〈공직인원 선거 투·개표소 근무직원 훈련·비축 방안〉에 의거해 각 공소(公所, 시군구청)는 핵심 선거 사무 인력을 사전에 확보하고 교육을 실시해야 한다. 선거사무원은 선거일 6개월 전 모집을 시작해 2개월 전 모집 마감하는 것이 일반적이다. 선거사무원을 대상으로 사전 교육을 실시한다. 교육 시 수당과 교통비가 지급되며, 현직 교사·공무원은 대체 근무로 인정된다.

선거사무원에게는 수당이 지급되며 1일의 특별 유급 휴가가 보장된다. 현직 교사·공무원은 특별 표창도 가능하게 해 인사 고과에 반영할 수 있다. 2026년 기준 수당은 관리책임자 3,700 신대만달러(19만 원), 일반 사무원 2,400 신대만달러(12만 원)이다.

6. 부정선거 논란 방지하는 선거 절차

대만 선거는 오전 8시부터 오후 4시까지 8시간 진행된다. 투표 과정은 다음 프로세스로 진행된다. 투표 개시 전 선거사무원은 투표지 수량을 점검하고 선거인 명부를 확인한다. 오전 8시 투표 시작 시 관리책임자는 감독책임자와 공동으로 투표 대기 중인 첫 번째 유권자에게 ‘투표함이 비어 있음’을 공개적으로 확인 시킨 후 공개 장소에서 투표함을 봉인하고 봉인 스티커를 부착한다.

투표가 시작되면 다음 과정을 거쳐 투표과정에서 부정행위나 오류를 방지한다. △신원 확인 및 선거인 명부 대조: 선거사무원이 신분증과 투표통지표를 대조하여 본인 확인, 선거인 명부에 투표인의 서명 혹은 도장·지장 날인 △투표지 교부 및 기표: 명부 날인 후 투표지를 교부하며 투표인은 사방이 가려진 기표소에 들어가 기표 △투표함 투입: 선거사무원이 투표함으로 안내하며 투입 과정에서 기표지를 외부 반출하거나 타인에게 보여주는 행위, 투표함에 이물질을 넣는 행위를 방지한다. 오후 4시 정각 관리책임자는 “투표 종료”를 선언하고 대기 인원의 투표를 중단시킨다. 이후 투표소는 개표소로 즉시 전환된다.

7. 전자장비 사용하지 않는 완전 수개표

개표소 운영 시에는 출입문과 창문을 개방하여야 하며 일반 대중을 위한 참관석을 설치하여 현장 감독·녹화를 허용해야 한다. 개표 사무는 표준 개표 절차에 따라 △검표(檢票) △창표(唱票) △기표(記票) △정표(整票) 등 4가지 분업 체계로 진행된다.

검표 단계에서 검표원은 투표함에서 투표지를 꺼내 이물질이 아님을 확인한다. 창표 단계에서 창표원은 투표지를 머리 위로 들어 감독책임자와 대중에게 보여주며 “기호 ○번 ○○○ 한 표” 식으로 큰 소리로 외친다. 기표 단계에서 기표원(기록원)은 칠판이나 기록지에 숫자 5를 의미하는 ‘바를 정(正)’자를 써 가며 결과를 표기한다. 정표 단계에서 계표원은 개표가 끝난 투표지를 100장씩 묶어 분류한 후 다시 한번 수량을 확인한다. 개표가 완료되면 실제 개표된 투표지 수와 사전 교부된 투표지 수가 일치하는지 대조한다.

개표 해당 과정은 전체 수작업으로 진행되며 투표지 분류기, 계수기를 비롯한 전자장비를 사용하지 않는다. 이를 통해 기계 작동 오류, 외부 세력 개입에 의한 부정 논란을 방지한다. ‘이상 없음’ 확인 후 투·개표 보고서를 작성하고 관리책임자와 감독책임자가 서명한다. 보고서 한 부는 즉시 개표소 외부 게시판에 게시하여 대중이 확인할 수 있도록 하고 다른 한 부는 광역지방자치단체 선거 운영센터로 송부한다. 이후 중앙선거위원회가 취합하여 전산 입력을 한다.

투·개표 종료 후 관리책임자는 감독책임자와 공동으로 투표지를 △잔여 투표지 △ 유효 투표지 △무효 투표지 등 3종으로 분류하여 봉함하고 선거인명부와 함께 봉함부에 날인 한 후 지방선거위원회로 이송하여 보관해야 한다. 〈총통·부총통 선거·파면법〉에는 “투표지는 검찰 혹은 법원의 법령에 따른 직무를 수행하기 위한 경우를 제외하고는 봉인을 개봉할 수 없다”라고 규정했다. 잔여 투표지는 1개월, 유효·무효 투표지와 선거인 명부는 6개월간 보관하도록 법에 명시하여 재검표나 법적 소송에 대비한다.

8. 논란을 방지하는 제도

대만 중앙선거위원회는 △다자 간 상호 견제 △물리적 부정 방지 대책 시행 △투·개표 현장 완전 공개 등 3가지가 대만 선거가 높은 공신력을 확보할 수 있는 원인이라고 설명한다.

구체적으로 다음을 시행한다. 이른바 ‘부정선거 카르텔’ 형성 방지를 위해 상호 미(未)인지·이해 충돌 회피 원칙을 준수한다. 인적 구성에서 동일 투·개표소 선거사무원은 다른 학교·공공기관 출신으로 구성해 집단적인 선거 부정 모의를 방지한다. 관련 법령에 따라 부부 혹은 3촌 이내 친인척 관계의 교사·공무원은 동일 투·개표소 관리책임자와 감독책임자를 맡을 수 없다. 정당이나 후보자는 감시원을 투·개표소에 파견할 수 있으며 투표지 교부, 투·개표 행위를 직접 감독하여 견제한다.

물리적·절차적 통제도 실시하고 있다. ‘이중 투표’ 방지를 위해 선거사무원이 근무지 투표를 하기 위해서는 주민등록지와 근무지가 동일 선거구여야 한다. 선거인 명부 비고란에 “근무지 투표”라는 기재하고 관리책임자의 직인을 찍어 주민등록지와 근무지의 이중 투표를 방지한다. 투·개표장 폐쇄회로(CCTV) 차단 조치도 실시한다. CCTV는 철거하거나 카메라 렌즈를 가려야 하며 거울 역시 가려서 철저한 비밀투표를 보장한다.

개표 과정에서는 ‘선(先) 정표 후(候) 창표’를 금지하여 반드시 투표지를 한 장씩 소리 내 읽으며 공개하는 창표(唱票) 절차를 먼저 진행해야 하며 투표지를 사전 분류 후 일괄적으로 합산하여 발표하는 행위를 엄격히 금지한다.

투명성 제고를 위한 조치도 시행 중이다. 전체 개표 과정에서 참관석의 일반 대중은 △통제선을 넘지 않고 △카메라 플래시를 사용하지 않으며 △선거사무를 방해하지 않는 범위 내에서 자유롭게 사진이나 동영상을 촬영을 허용한다.

마지막으로 개표 종료 후 외부 게시판에 부착되는 종이 개표 결과 보고서는 추후 전산 시스템 수치 조작을 방지하는 강력한 방어기제로 작용한다. 일반 대중이나 각 정당 참관인은 사진 촬영 등으로 증거 보전을 실시한 후 추후 중앙선거위원회 웹사이트에 등록·공개되는 전산 데이터와 교차 대조를 실시하여 선거 결과 조작을 원천 방지할 수 있다.

9. 대만 선거제도 시사점

대만은 △당일 현장 투표 실시 △투·개표 과정에서 전자장비 일체 배제 △교사·공무원 중심 선거 관리 등을 통해 외부 선거 개입과 부정 선거 가능성을 제거하여 높은 신뢰도를 확보했다. 판사 등 법조인이 책임자가 되는 한국과 달리 선거관리 업무는 중앙·지방 공무원 위주로 이뤄진다. 이를 바탕으로 ‘대만의 선거제도는 무결하다’는 국내외의 신뢰를 얻었다.

지난 2024년 총통·입법원 동시 선거에서는 대만 전역에 1만 7,795개의 투표소가 설치됐고 전체 국민의 1%를 상회하는 24만 1,741명이 선거 관리 인력으로 투입됐다. 매 투표소 마다 평균 13명 정도다. 인구 2,340만 명의 대만과 5,168만 명의 한국 인구 비는 약 1대2.2이다. 이를 기준으로 지난 2024년 대만 선거에 대입하면 한국에는 선거 시 3만 9,149개의 투표소가 설치돼야 한다. 대만 기준으로 매 투표소마다 13명의 선거 관리 인력을 투입할 경우 50만 8,937명의 선거 관리 인력이 필요하다는 계산식이 도출된다. 선거 사무에 교사·공무원 동원을 법적으로 강제할 근거가 없고 각종 공무원 노조를 중심으로 선거 사무 거부가 확산하는 상황 속에서 관련 법령 개정 없이 대만식 선거제도를 도입할 수 있을지 우려된다.

아울러 사전투표, 부재자 투표 등을 폐지하고 대만식으로 토요일 선거를 치르며 투표 시간도 8시간으로 단축했을 경우 투표율 저하가 예상된다. 여권 일각에서 사전 투표제 폐지 법안이 발의되는 등 선거제도 개선을 도모하고 있는데, 고려해야 할 사안이다.

개표 방식 문제다. 한국은 투표 종료 후 투표함을 광역 개표장으로 이송하여 개표 절차를 시작한다. 사전투표지 보관 문제도 있다. 개표 과정에서 투표지 분류기, 계수기 등 전자 장비를 사용한다. 이 속에서 ‘개표가 조작될 수 있다’는 의심이 끼어들 소지가 있다. 반면 일체 전자장비를 사용하지 않는 대만은 수작업에 의존함으로서 생기는 오류도 발생할 수 있다. 대만식 전면 수개표 도입을 주장하기 전에 생각해야 할 문제이다.

중앙선거관리위원회 개혁이다. 2026년 기준 본부 385명, 시·도 선거관리위원회 641명, 일선 구·시·군 선거관리위원회: 2,008명 등 총 정원 3,000명이 규모의 독립헌법기관이다. 방대한 조직을 운영하고 적지 않은 예산을 사용함에도 각종 채용 비리, 부정으로 지탄받고 있다. 결정적으로 선거 결과 전산 입력 오류, 투표지 부족 등으로 국민의 참정권, ‘선거 무결성’을 훼손했다.

반면 본부 60명, 직할시·현·시 374명 등 정원 430명 규모의 대만 선거관리위원회는 행정부 소속 독립위원회지만 효율적이고 탄력적인 조직 운영을 통해 인력·예산 낭비 요소를 최소화했다. 광범위한 참관 제도 허용으로 투명성을 제고했다.

TSMC, UMC 등을 보유한 첨단 IT국가 대만은 민주주의 축제 선거의 공정성을 지키기 위해 효율성, 편리성, 신속성을 일정 부분 희생했다. 부실 선거 관리가 진원이 된 부정선거 논란이 끊이지 않는 한국이 생각해야 할 대목이다.

※ 본고는 한반도선진화재단의 견해와 다를 수 있습니다.

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