언론보도에 의하면 한국정부는 미국정부에게 2015년 12월 1일로 예정된 전시 작전통제권(이하 전작권)의 전환을 재연기할 것을 제안하였다고 한다. 현재 양국 정부는 이 문제를 검토 및 협의하고 있고, 오는 10월 열릴 한미연례안보협의회의(SCM)에서 결론이 내려질 수도 있다고 한다.

북한이 핵미사일 개발에 성공한 것으로 판단되는 상황에서 자주성만을 강조할 수 없다는 판단에서 도출된 고육지책(苦肉之策)이라고 판단된다.

현재 상황에서 북한의 핵미사일 위협은 미국의 핵전력을 활용하여 억제할 수밖에 없고, 이를 위하여 가장 효과적인 방법은 현재의 한미연합사령부(CFC)를 유지하는 것이며, 그렇게 하려면 전작권 전환을 재연기할 수밖에 없다. 전작권이 전환되면 지휘권이 없어지는 한미연합사는 해체되기 때문이다.

실제로 북한은 지난 2013년 2월 12일에 제3차 핵실험을 실시한 후 '경량화·소형화'에 성공하였다고 발표하였고, 그 발표대로라면 북한은 핵미사일로 언제든지 한국을 공격할 수 있다. 한미연합전구사령부 형태로 존속시키면서 한국군 대장이 사령관을 담당한다는 방안도 제기되었지만, 이 경우 한국군 사령관이 미 핵억제력(핵폭격기나 핵잠수함 등)의 출동을 요청할 때 미 정부가 자군 대장이 건의할 때처럼 적극적으로 지원할 것으로 기대하기는 어렵다.

북한 핵미사일 위협 시 미 확장억제에 의존할 수밖에 없다

현재 상태에서 북한이 핵미사일로 한국의 어느 도시를 공격하겠다고 위협할 경우 한국군은 어떤 대응책을 보유하고 있는가?

한국군은 북한이 핵미사일로 공격할 경우 응징보복하겠다고 위협할 수는 있지만, 비핵(非核)무기에 의한 응징보복 위협이 북한의 핵미사일 공격을 억제하도록 만들기는 어렵다. 또한 정승조 합참의장이 언급한 것처럼 한국군은 북한의 핵무기 공격에 대한 ‘명백한 징후’가 있을 경우 선제타격(preemptive strike)하겠다고 공언할 수는 있지만, 이동식 발사대까지 보유하고 있는 북한의 핵미사일 위치를 정확하게 파악하여 모두 파괴하는 것은 현실적으로 어렵다.

마지막으로 남은 방책은 발사된 핵미사일을 공중에서 요격하는 미사일 방어인데, 한국의 경우 북한과 지리적으로 너무나 근접하여 요격을 위한 시간이 제한되고, 한국군은 현재 직격파괴(直擊破壞, hit-to-kill: 공격해오는 미사일의 몸체를 직접 타격하여 파괴시키는 상태) 능력을 갖춘 요격미사일을 구비하지 못한 상태라서 성공을 해도 부분적인 타격에 그칠 뿐이다.

그렇기 때문에 북한의 핵미사일 공격 위협으로부터 국민들의 생명과 재산을 보호하고자 한다면 당장은 한미연합사를 유지할 수밖에 없다. 한미연합사의 사령관으로서 한반도 전쟁억제와 승리라는 책임을 부여받은 미군 대장은 북한이 핵미사일로 한국을 공격하겠다고 위협할 경우 본국의 핵억제 전력을 즉각적이면서 적극적으로 요청할 것이고, 미국 정부도 이에 부응할 것이며, 북한도 이를 인식하여 함부로 도발하지 않을 것이기 때문이다.

▲ 김관진 국방장관이 최근 척 헤이글 미국 국방장관과 회담에서 오는 2015년 말로 예정된 전시작전통제권(전작권)을 한국으로 전환하는 시기를 연기할 것을 제안한 것으로 확인됐다. 미국 국방부 고위 당국자는 16일(현지시간) 연합뉴스에 "한국 정부가 전작권 전환 재연기를 최근 제안한 것으로 알고 있다"면서 이에 따라 "양국 정부가 이 문제에 관해 협의하고 있다"고 밝혔다.ⓒ연합뉴스

전작권 전환을 위한 참여정부의 전제는 틀렸다

그 이전부터 일부 국민들이 요구해오기도 했지만, 전작권 전환은 2003년 참여정부가 들어서면서 적극적으로 추진되었다. 참여정부는 미군 대장이 한국군을 지휘하는 것을 군사주권의 침해로 인식하여 이의 시정을 주장하였다. 따라서 참여정부는 2005년부터 이 문제를 미국과 협의하기 시작하였고, 2007년 2월 김장수 국방장관과 로버트 게이츠 미 국방장관이 워싱턴에서 만나 2012년 4월 17일에 전환하는 데 합의하게 되었다.

참여정부의 전작권 전환은 김대중 정부 때부터 추진해온 화해협력의 성과로 인하여 앞으로 남북관계가 진전되면서 북한의 위협이 점차 감소될 것이라는 가정 하에서 추진되었다. 실제로 화해협력이 추진되던 기간에는 남북한 간 군사적 충돌이 매우 감소되었고, 통일준비 차원에서도 전작권 전환이 필요하다고 인식하였다.

또한 참여정부는 전작권 전환으로 우려되는 전쟁억제력의 감소는 국방개혁을 추진하여 보완할 수 있다고 판단하였다. 따라서 노무현 대통령은 2020년까지 한국군의 역량을 대폭적으로 강화하겠다는 ‘국방개혁 2020’을 추진하였고, 법률로 만들어서까지 지속적인 실천을 보장하고자 하였다.

그러나 2010년 3월 천안함 폭침으로 북한의 위협은 전혀 감소되지 않았음이 입증되었고, 따라서 한미 양국은 전작권 전환을 2015년 12월 1일로 4년 가까이 연기하게 되었다. 또한 ‘국방개혁 2020’도 기대한 만큼의 성과는 달성하지 못하여 여전히 한국군은 주도적인 방위역량을 구비하지 못한 상태에 머물고 있다.

작전통제권은 군사주권의 침해가 아니다

전작권과 관련해서는 국민들이 작전통제권(Operational Control Authority)이 무엇이냐부터 정확하게 이해할 필요가 있다. 이것은 주권침해라기보다는 군사적인 편의에 의한 보편적인 지휘관계의 형태이기 때문이다.

작전통제권은 한국식으로 표현할 경우 양병(養兵)에 관한 사항을 제외하고 용병(用兵) 중에서도 당시 부여된 임무에 관한 권한만을 통제하는 제한적인 권한이다. 이것은 모든 부대들의 노력이 하나의 방향을 지향하도록 지휘를 단일화(unity of command)하기 위한 편의에 불과하다. 당연히 작전통제권은 주권에 해당되는 인사, 군수, 행정, 군기, 편성, 훈련 등에 관한 사항은 통제하지 않는다.

작전통제권은 한국군과 미군 간에만 존재하는 특이한 관계가 아니다. 제2차 세계대전, 한국전쟁, 베트남과 이라크 전쟁 등에서 보편적으로 적용되었고, 지금도 연합작전에서 일상적으로 적용되고 있다. 서부유럽의 북대서양조약기구(NATO)도 유사시 미군 유럽사령관이 유럽 ‘최고동맹사령관’이 되어 회원국에서 제공하는 모든 부대들을 작전통제하여 군사작전을 준비하거나 수행하도록 되어 있다.

현재의 한미연합사 자체가 북대서양조약기구를 참고하여 만든 것이다. 그리고 한미연합사령관은 한미 양국 합참의장에 의한 공동지휘를 받도록 되어 있어 미군의 입장에서만 한미 양국 군사력을 운영할 수 없다.

한미연합사 해체와 북한 핵위협의 연계가 불가피하다

전작권 전환이 추진되었던 참여정부 초기에는 북한이 핵실험을 하지 않은 상황이었다. 북한이 2006년에 1차 핵실험을 실시하기는 하였지만 한미가 전작권 전환 일정에 합의한 2007년까지는 북한의 핵개발 여부와 능력에 관하여 반신반의하는 분위기가 적지 않았다. 그러나 이제 북한은 상당한 성능의 핵무기를 보유하게 되었고, 이를 소형화하는 데까지 성공하였을 가능성이 높은 상황이다.

현재와 같이 북한의 핵미사일 위협이 심각해진 상황이라면 한미 양국군은 별도의 사령부를 유지하다가도 하나의 사령부로 통합하여 효과적인 대응을 보장해야할 것이다. 하물며 이미 설치되어 있는 단일의 사령부를 해체할 상황은 아니다. 한번 연기한 것을 또다시 번복해야하는 난처함이 없는 것은 아니지만 그러한 것은 국가안보의 위태로움에 비하면 아무 것도 아니다.

한국의 제안을 미국이 긍정적으로 받아들이고 있다는 언론보도도 있었지만, 미국도 한미연합사의 존속을 바랄 가능성이 높다. 지난 해 6월에는 현 연합사령관인 서먼(James D. Thurman)이 한미연합사 존속을 요구하였다고 언론에 보도된 바도 있다. 현재의 상황에서 한미연합사를 해체할 경우 6?25이전에 ‘애치슨 선’을 발표하여 김일성을 오판하게 만든 상황이 초래될 수 있기 때문이다.

특히 전작권 전환을 재연기할 경우 특정한 날짜로 설정하기 보다는 ‘북한 핵문제가 해결될 때까지’라는 식으로 어떤 조건을 설정하고, 그 때까지 현재의 체제를 유지하겠다고 하여 북한 핵문제와 직접 연계시킬 필요가 있다

한국군의 자주성 강화 노력은 지속되어야 한다

전작권 전환이 다시 한번 연기된다고 하더라도 한국군의 자주국방 노력은 지속되어야 한다. 한국군은 북한 핵미사일 위협에 대한 자체적인 억제와 방어에 진력할 필요가 있다. 북한의 핵위협을 둘러싼 다양한 각본을 생각해보고, 모든 각본에서 국가를 보호할 수 있는 태세를 구비하고자 노력해야 나가야할 것이다. ‘을지-프리덤 가디언’(UFG)과 같은 연습도 한국군 주도로 계속 실시해야 나가야할 것이다.

특히 합참에서 발표한 바와 같이 킬 체인(kill chain)을 조속히 완성하거나 30분 이내로 단축시켜 북한의 핵미사일 위협 시 선제타격할 수 있는 능력을 구비하고, 극단적인 상황에서 북한의 핵미사일 공격 시 이를 공중에서 격추할 수 있는 미사일 방어능력을 확충해 나가야 한다.

또한 한국군은 자주적인 군사이론 발전과 전력증강에 지속적으로 노력함으로써 한국군의 자주성 강화라는 국민적 여망을 구현할 수 있어야 할 것이다.

핵위협으로부터의 안정이 급선무

북한의 핵미사일 위협은 국가안보의 패러다임 전환을 요구하는 중차대한 상황이다. 우리는 북한의 핵미사일을 머리에 이고 있는 상황이고, 이에 대하여 마땅한 방어책을 구비하지 못한 상태이다. 자칫 잘못하면 한반도가 핵전장으로 변모하여 수많은 국민들이 핵폭발의 피해를 입거나 민족의 터전이 결정적으로 훼손될 수 있다.

현 상황은 자주성이라는 감정에 치중하기에는 너무나 위중하다. 현 한국군의 능력으로 미흡하다면 미국의 힘이라도 빌려야 한다.

정부의 전작권 전환 또는 한미연합사 해체 재연기 요청을 환영하면서 냉엄한 현실에 대한 국민들의 이해를 촉구하고자 한다.

글/박휘락 국민대학교 정치대학원 교수


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