지방정부의 선진화를 논하기 위해서는 우선 선진화가 무엇인지 개념화하는 과정이 필요하다. 얼핏 생각하기에는 선진화란 한국 지방정부의 제도와 관행을 선진국의 그것과 유사한 형태로 개조해나가는 것을 의미하는 듯 보인다. 이러한 개념의 실용성은 선진국 지방정부의 제도와 관행이 모두 동일하거나 유사한 형태를 취하고 있다는 것을 전제로 한다. 하지만, 지방자치 선진국으로 알려진 미국, 영국, 독일, 프랑스, 스웨덴, 일본은 지방정부 제도와 관행에 있어 각기 다른 형태를 취하고 있다. 그렇다면 어느 나라의 제도와 관행을 따라 모방하는 것이 선진화인가?

 

1980년대 이후 선진국의 많은 나라들은 국가의 구조를 재편하지 않으면 안 될 정도의 강한 위기에 봉착하였다. 위기의 구체적인 내용을 요약하면 탈산업화와 이로 인한 도시의 쇠퇴, 오일쇼크로 인한 경제불황 및 대량실업의 발생, 국가채무와 재정적자의 증대 등으로 요약할 수 있다. 조절주의자(regulationists)들은 이러한 위기의 본질을 전통적 자본주의 생산양식의 위기, 즉 포디즘의 위기(Fordism crisis)로 규정한다. 선진국들은 이러한 위기를 극복하기 위해 국가재구조화(state restructuring) 작업에 나섰다. 하지만 국가재구조화 작업의 구체적인 형태와 내용은 획일적이지는 않았다. 지방정부의 자율성을 대폭적으로 확대시킨 프랑스, 독일, 스웨덴을 위시한 대부분의 유럽의 국가들과는 달리 영국은 지방정부의 기능적, 재정적 자율성을 대폭 제약하는 조치들을 취하였다. 다시 말해, 분권을 국가재구조화 전략으로 삼은 대부분의 유럽 국가들과는 달리 영국은 집권을 국가재구조화 전략으로 채택하였다. 마찬가지로 국가재구조화 전략으로 중앙정부나 주정부(독일의 경우 Lander) 등 상위정부가 관할하여왔던 기능을 지방정부에 이관함으로써 선출직 공직자가 이끄는 지방정부의 기능과 정치적 위상을 대폭 확대시킨 경우(독일, 스웨덴)가 있는가 하면, 선출직 지방정부가 종전에 수행하여왔던 기능을 지방정부의 통제를 벗어난 콴고(quango) 혹은 특별구(special district)라고 불리는 비정부기구에 이양함으로써 지방정부의 기능적, 정치적 지위를 약화시킨 경우(미국, 영국 등 앵글로 섹슨 국가)도 있다.

 

이처럼 선진국들이 취한 국가재구조화의 전략과 방식이 각기 다른 경우 어떤 것을 따르는 것이 한국 지방정부를 선진화시키는 길인가? 독일이나 스웨덴이 취한 분권이 선진화의 길인가 아니면 영국이 취한 집권이 선진화의 길인가? 마찬가지로 독일, 스웨덴처럼 지방정부의 기능을 확대하여 종합정부로서의 성격을 강화하는 것이 선진화의 길인가 아니면 영국이나 미국처럼 민영화나 콴고나 특별구로의 기능이양을 통해 종합정부로서 지방정부의 성격을 위축시키는 것이 선진화의 길인가? 우리나라 지방행정 전문가는 마치 분권과 종합정부로서 지방정부의 성격을 강화하는 길만이 선진화의 길로 인식하는 경향이 강하다. 

 

이 글에서 필자는 분권만을 선진화의 전략으로 간주하지는 않는다. 마찬가지로 종합정부로서의 지방정부의 위상을 강화하는 것만이 선진화의 전략으로 인식하지 않는다. 필자는 선진화를 “변화하는 환경에 적응하여 생존, 진보하려는 시도”로 개념화하여, 한국이 직면하고 있는 환경변화에 잘 적응해나갈 수 있도록 한국 지방정부의 체제를 변화시켜 나가는 것을 지방정부의 선진화 전략으로 간주한다. 이처럼 선진화를 체제의 생존을 유지하려는 노력으로 정의하면 분권뿐 아니라 집권 또한 선진화의 전략으로 수용될 수 있으며, 종합정부로서의 지방정부의 지위를 확대시키는 것뿐 아니라 축소시키는 것 또한 선진화의 전략으로 수용될 수 있다. 1980년대 이후 영국정부가 그랬던 것처럼 지방정부의 자율성을 제약하고 종합정부로서 지방정부의 위상을 약화시킨 것도 변화하는 환경에 국가와 지방정부가 효과적으로 대응해 나가도록 하기 위한 조치로 간주될 수 있기 때문이다.

 

한국 지방정부의 선진화의 구체적인 방향과 전략을 논하기 위해서는 선진국의 지방정부들이 변화하는 환경에 효과적으로 대응하기 위해 지방정부 체제를 어떻게 변화시켜 왔는지를 먼저 알아보는 것이 필요하다. 경제위기, 탈산업화, 경제위기, 재정적자, 실업의 발생, 세계화, 유럽통합 등 선진국이 80년대 직면하였던 환경변화는 그들에게만 해당하는 것이 아니라 우리가 현재 혹은 가까운 미래에 당면할 환경변화로 볼 때, 선진국이 이러한 환경변화에 대응하여 지방정부의 체제를 어떻게 변화시켜나갔는지를 알아보면 그로부터 한국 지방정부의 선진화 방안의 단서를 찾을 수 있다고 인식하기 때문이다.

 

1980년대 이후 지난 수십 년간에 걸쳐 선진국의 지방정부는 체질(혹은 거버넌스 양식)의 획기적인 변화를 경험하였다. 지방정부가 경험한 체질변화의 구체적인 내용을 데이비드 하비(D. Harvey) 교수의 말을 빌려 표현하면, 관리주의(managerialism)로부터 기업주의(entrepreneurialism)로의 전환이다. 양자 간의 차이를 설명하면, 관리주의 체제하의 지방정부는 시민(특히 중산층 및 저소득층)의 복지향상을 중요하게 여기며, 이를 위해 시민들에게 서비스, 공공시설 및 편익을 제공하는 것을 지방정부의 핵심 역할로 간주한다. 이에 반해 기업주의 체제는  지방정부의 핵심적 역할을 지역경제를 활성화시키는 데 있다고 보고, 자본을 역내로 유치하기 위해 기업의 이윤추구 및 자본축적 활동에 우호적인 환경을 조성하는 데 관심을 집중한다. 관리주의 지방정부는 복지 및 분배 정책의 확대를 통한 시민들의 소비능력을 강화시키는 데 주안점을 둔다는 점에서 소비지향적인(혹은 분배중심적인) 체제로 규정할 수 있다. 이에 반해, 기업주의 지방정부는 시민의 소비능력 향상보다는 개발 및 성장정책을 통한 지역의 부가가치 창출능력을 높이는 데 주력한다는 점에서 생산지향적(혹은 성장중심적)인 체제로 규정할 수 있다. 하비 교수는 서구의 많은 지방정부가 정치적 신조 및 이념, 부여된 권한의 크기와 상관없이 분배보다는 성장을, 소비보다는 생산을 중요시하는 기업주의 거버넌스 체제로 변화되고 있다고 주장한다. 사실 1980년 이후 유럽의 많은 나라에서 채택하고 있는 기업주의 체제는 이미 미국에서는 보편화된 거버넌스 양식이다. 픽밴스와 프리테실(Pickvance & Preteceille)은 유럽의 지방정부들이 미국식의 생산중심적이고 성장중심적인 거버넌스를 채택하고 있는 것을 두고 “도시정책의 수렴” 혹은 “도시정치의 미국화”현상으로 규정한다.

 

선진국의 많은 지방정부가 이처럼 기업주의 노선으로 전향하게 된 배경에는 여러 가지 이유가 작용하고 있다. 첫째, 1980년대에 들어와 재정위기가 발생하면서 중앙정부가 지방정부의 부모 역할을 더 이상 적극적으로 수행할 수 없게 되었다는 것이다. 경기가 호황이었던 1970년대 까지만 하더라도 국가(중앙정부)는 막대한 재정수입을 바탕으로 형편이 넉넉하지 못한 지방정부를 도와줄 수 있었다. 국가는 균형발전주의와 완전고용주의에 입각하여 낙후된 지역을 적극 지원함으로써 지역 간의 재정격차를 줄이고 완전고용의 이상을 실현하려 노력하였고 이를 위해 막대한 이전재원(혹은 재정형평화보조금)을 조성하였다. 하지만 1980년대 들어와 경기가 불황의 늪에 빠져들면서 국가의 재정수입이 줄어들자 이전처럼 이전재원의 조성을 통해 후견인 역할을 자임하는 데에서는 한계가 발생하였다. 중앙정부로부터 재정지원이 줄어들고 국가가 완전고용 정책을 사실상 포기하게 되자 지방정부는 부족한 재원을 스스로 조달하도록 강제되는 동시에 지역경제 활성화를 통한 고용증대에 관심을 갖게 되었다. 쓰는 데에만 몰두하는 소비지향적이고 분배지향적인 관리주의로부터 버는 데에 관심을 갖는 생산지향적이고 성장중심적인 기업주의 체제로 전환하지 않을 수 없게 된 것이다.

 

 기업의 공간적 이동을 제약하는 장벽의 저하는 기업주의 체제로의 전환을 유발한 추가적인 요인으로 작용한다. 산업화 시대의 생산양식(포디즘)의 특징은 기업이 대도시 인근에 생산기지를 두고 표준화된 상품을 자동적으로 속도를 조절하는 기계식 생산방식을 통해 대량생산하는 것이었다. 기업이 대도시 주변에 자리를 잡게 된 이유는 인구가 집중된 대도시는 기업이 생산한 물품을 쉽게 내다 파는 소비시장으로 기능하는 동시에 기업이 필요로 하는 노동과 원자재를 풍부하게 제공할 수 있었기 때문이다. 하지만, 무역장벽의 완화와 교통수단의 발달로 재화와 용역의 운송비용이 줄어들게 되면서 기업은 대도시 주변에 자리를 잡고 생산체제를 가동할 필요가 줄어들었다. 아울러, 로봇공학과 컴퓨터자동화 기술의 발전과 하청에 의한 네트워크 생산방식의 발달로 인해 다국적 기업은 소비자 기호의 변화에 대응하여 신속하게 생산기지를 바꾸고 생산체제를 변모시키는 유연한 생산방식이 가능하게 되었다. 쉽게 접을 수 없는 고정설비를 갖추어 놓고 시설의 투자비용을 회수할 때까지 한 곳에 머무르며 생산을 지속할 필요가 없게 된 것이다. 이러한 요인들로 인해 기업의 공간적 이동능력은 획기적으로 신장되었다. 기업의 공간적 이동능력이 획기적으로 개선되면서 기업은 생산기지를 선택할 수 있는 재량을 더욱 많이 갖게 되었고, 특정 도시정부에 결부되어 있는 노동시장의 조건, 정부규제나 과세, 인프라나 자원의 제공 등에서 약간의 차이에도 민감하게 반응하였다. 발빠르게 움직이는 기업과 자본에 대응하여 도시정부는 이들을 역내로 유인하는 데 필요한 우호적인 기업환경을 갖추는 데 더욱 경쟁적으로 나서게 되었다. 다양한 형태의 공사 파트너쉽(public-private partnership) 프로그램을 개발하여 기업의 투자위험을 최소화시키고 우호적인 투자환경을 조성하려 노력하였다. 

 

앞서 지적한 것처럼, 선진국들의 지방정부 체제를 기업주의로 전환하게 만들었던 환경변화들은 그들만의 얘기가 아니라 점차 우리나라에도 현실화되고 있다. 한국의 경제는 이미 저성장의 단계로 진입하고 있으며, 이로 인해 실업은 만성화되고 있고, 지방도시의 공동화는 점차 심화되고 있으며, 정부의 재정적자는 늘어나고 있다. 재정격차를 포함한 도시간의 여러 형의 격차가 점차 심화되고 있지만 이를 해결하는 데 필요한 중앙정부의 재정적 여력이 점차 줄어들고 있으며, 중앙정부가 지방정부의 큰형님 노릇을 수행할 능력이 점차 약화되고 있다. 균형발전과 완전고용의 이상을 실현하기 위해 지방경제에 개입할 힘을 점차 상실하고 있는 것이다. 1980년 이후 선진국이 그랬던 것과 같이 지방정부에 대한 중앙정부의 후견인 노릇을 중지하고 지방정부가 스스로의 힘으로 살아가도록 하는 불개입(disengagement) 혹은 홀로서기(let them go alone) 정책을 채택할 수밖에 없는 환경이 도래하고 있는 것이다.

 

지방정부가 기업주의 체제로 전환해야 되는 당위성은 세계화의 압력이 강해질수록 더욱 높아지고 있다. 세계화 시대에는 중앙정부의 경쟁력이 아니라 도시의 경쟁력이 국가경쟁력을 결정하는 데 보다 중요한 변수가 되기 때문이다. 유럽의 통합으로 유럽 도시들 간의 경쟁이 심화되면서 기업주의로의 전환이 유럽 도시에서 촉진되었듯이, 급속한 경제의 세계화로 이웃나라의 도시들과의 경쟁이 치열하게 되면서 우리의 도시들도 기업주의 체제로의 전향이 절실히 요구되고 있다.

 

기업주의 체제로 전환되어야 한다고 해서 기업주의의 한계를 부정하는 것은 결코 아니다. 기업주의의 채택으로 도시가 생산의 전초기지로 전환되면 도시는 시민들이 공동의 문제를 머리를 맞대고 해결하는 민주적 공동체가 아니라 다국적 기업들이 필요에 따라 쓰다 버리는 상품으로 쉽게 전락할 수 있다. 더 나아가, 도시정부의 정치구조가 자본과 기업이익을 중요시하는 체제로 재편되면서 지방정부는 자본의 노예로 전락될 수 있다. 요컨대, 기업주의로의 전환으로 인해 정당화(legitimation)보다는 자본축적(accumulation)이, 분배보다는 성장이, 형평보다는 능률이, 정치논리보다는 경제논리가 강조되면서 지방민주주의(local democracy)가 고통을 받을 수 있다. 기업주의가 갖는 이러한 한계들에도 불구하고 전향이 필요한 이유는 관리주의 체제로는 21세기 무한경쟁의 시대에서 지방정부의 경쟁력과 자생능력을 키우고 국부를 늘리기 어렵기 때문이다.

 

기업주의 체제로의 전환의 불가피성은 최근에 일본에서 진행되고 있는 일련의 개혁을 추적해보면 더욱 명확해진다. 2000년대 들어와 일본은 삼위일체라는 이름하에 재정개혁을 강력히 추구하여왔다. 삼위일체 개혁의 구체적인 내용은 지방교부세의 삭감, 국세의 지방이양, 국고보조금의 축소로 요약된다. 이러한 개혁을 촉발시킨 원동력은 중앙정부와 지방정부가 안고 있는 막대한 재정적자에 기인한다. 엄밀하게 보면, 중앙정부의 재정지출의 상당부분은 지방교부세 등의 이전재원 형태로 지방정부에 제공되기 때문에 중앙정부의 재정적자는 지방정부를 재정적으로 부양하는 과정에서 유발된 것이라 볼 수 있다. 중앙정부의 재정적자를 유발하는 과정에서 일등공신의 역할을 한 이전재원은 장기간에 걸쳐 눈떵이처럼 불어났다. 중앙정부가 재정적자를 감수해가면서 이전재원을 확대한 배경에는 지방정부의 맏형 노릇을 자임하는 중앙정부의 후견인 역할과 일본의 특수한 정치형태인 나눠먹기 정치(pork-barrel politics)가 크게 작용하였다. 국회의원들이 지역구에 보다 많은 예산을 가져오려고 치열하게 경쟁하는 가운데 이전재원은 급격히 늘어나게 되었고 이것이 중앙정부 재정적자의 빌미가 된 것이다.

 

경기가 호황기에 있을 때에는 이전재원의 확대가 큰 문제가 되지 않았지만 경기가 불황기에 접어들면서 늘어나는 이전재원의 확대는 중앙정부에 감당하기 어려운 재정적자를 안겨주었다. 더 이상 재정적자를 감당할 수 없을 정도의 막다른 골목에 이른 중앙정부는 지방정부의 맏형 노릇을 포기할 수밖에 없는 상황에 이르렀고, 후견인 역할의 포기선언은 삼위일체 개혁의 골자인 지방교부세, 국고보조금 축소, 세원 이양의 형태로 구체화되었다. 이렇게 볼 때 삼위일체 개혁은 중앙정부의 재정지원을 줄이는 대신 세원을 지방으로 넘겨줄 테니 지방은 스스로의 노력에 의해 자급자족하라는 중앙정부 불개입 및 지방정부 홀로서기 정책의 선언과 다를 바가 없다. 아주 최근에는 삼위일체 개혁의 실효성을 의심하여 이보다 한 단계 높은 수준의 지방정부 홀로서기 정책이 사실상 연방제에 해당하는 도주제의 이름으로 제안되고 있다. 삼위일체와 도주제가 의도한 대로 실현되면 일본의 지방정부는 지방정부의 소비지향성을 강화하는 관리주의를 포기하고 생산지향성을 강화하는 기업주의로 전향하지 않을 수 없게 된다. 중앙정부의 지원이 줄거나 끊어진 상황에서 혼자 힘으로 살아가려면 소비보다는 생산에, 분배보다는 성장에 당연히 관심을 더 가질 수밖에 없기 때문이다.

 

유럽과 일본의 지방정부가 관리주의를 포기하고 기업주의를 채택하게 된 과정에서 작용한 변수, 즉 재정적자의 확대, 도시간의 격차를 완화하고 완전고용을 실현시킬 중앙정부의 능력약화, 세계화로 인한 도시간의 국제적 경쟁의 강화 등이 우리의 경우에도 점차 현실화되고 있다. 원하던 원하지 않던 기업주의로의 전향을 재촉하는 환경변화가 우리에게 시급히 다가오고 있는 것이다. 유럽이 20세기 말 환경변화에 직면하여 생존을 구가하기 위해 미국식 기업주의로 전향하였듯이, 그리고 그 뒤를 이어 일본이 최근에 기업주의로의 전환을 모색하고 있듯이, 우리도 기업주의로 전환하지 않으면 생존의 험난한 길에서 헤맬 수밖에 없는 상황이 벌어지고 있다. 앞서 필자는 선진화를 변화하는 환경에 대응하여 생존을 구가하는 능력이라 규정하였다. 이러한 관점에서 본다면 기업주의로의 전향이야 말로 잠재된 다양한 한계에도 불구하고 한국과 지방정부가 생존을 위해 피할 수 없는 선진화 전략이라 볼 수 있다. 서구와 일본에서 기업주의 채택을 강요하는 유사한 형태의 환경변화가 우리에게도 급속히 다가오고 있기 때문이다.       

 

 

 

♤ 이 글은 유재원 교수님께서 재단으로 보내주신 기고문입니다.