[2009 한국, 어디로 가야 하나] 광역 시(市)·도(道) 과감한 대통합 고려를

바람직한 지방행정체제 개편 방향은

정치권을 중심으로 지방행정체제 개편 논의가 진행되고 있다. 지방행정체제 개편은 중앙정부와 지방정부 간 역할, 지방정부 계층구조, 행정구역 등을 바꾸는 것인 만큼 국가권력 전체의 근간에 대한 개편을 의미한다. 헌법 개정이나 남북통일 문제도 고려하며 신중히 논의해야 하는 중대한 과제다. 국회는 지방행정체제개편 특별위원회를 구성해 본격 논의를 하려 한다. 국가 근간에 해당하는 지방행정체제 개편 문제를 정치적 이해관계에 민감한 국회의원이 중심이 돼 논의하는 것 자체가 심각한 문제를 유발할 수 있다.

현재 국회의원이 중심이 돼 논의되고 있는 지방행정체제 개편안들은 지방정부의 기능과 역할에 대한 깊은 고려 없이 진행되고 있다는 데 우려를 금할 수 없다. 국가 전체의 시스템을 짜면서 국가 경쟁력을 좌우할 지방정부 간 역할에 관한 청사진이 없다는 점에서 정치권의 지방행정체제 개편론은 미래가 없다고 할 수 있다.

오늘날 세계화는 지역 간 경쟁을 가속화하고 있다. 국경에 갇힌 국내 지역 간 경쟁을 넘어 국경 건너 지역 간의 경쟁이 전개되고 있다. 이제는 지역이 직접 지역 특성에 맞는 경제정책, 산업정책을 결정하고 그 결과에 대해 책임을 질 것을 요구한다. 지역산업과 경제에 대한 정책을 입법화하는 것도 지방정부 몫이 되고 있다. 많은 국가기능을 지방정부로 이양할 것을 요구하고 있다. 또 지방정부는 이를 감당할 만한 규모와 역량을 구비해야 한다. 이를 위해 각국에서는 지역정부 내지 지방국가로 지방행정체제를 개편해 나가고 있다. 프랑스·스페인·일본·독일 등의 행정체제 개편 논의가 이에 속한다.

대한민국의 광역지방자치단체인 시·도가 이런 시대적 요구를 담을 수 있는 그릇이 될 수 있는지에 대한 진지한 검토가 있어야 한다. 경기도와 서울을 제외한 나머지 시·도는 이런 지역적 과제를 수행하기에 역량이 부족하다. 다른 나라에서 지역단위를 인구 500만~1000만명 정도 규모로 재편해 이런 시대적 요구에 부응하고 있는 만큼, 우리도 지역 간 경쟁을 위한 광역지방행정체제를 정비할 때다. 다만 행정구역이 단순한 땅 나누기가 아니라 지역공동체 형성이라는 점에서 역사·문화·사회적 정체성을 가능한 한 유지하도록 해야 한다.

그러려면 정치적 이유로 분리된 광역시를 다시 도에 통합해 지역공동체와 지역경제단위가 양립하게 함으로써 지역정치단위를 형성할 필요가 있다. 우선 광주·전남, 대구·경북, 부산·울산·경남, 대전·충남 간 통합을 생각할 수 있다. 인천·경기, 인천·서울의 결합도 진지하게 검토할 필요가 있다. 이런 통합을 해도 규모가 열세인 전남·전북, 충남·충북의 대통합도 생각할 수 있을 것이다. 또 가능하다면 부산·울산·경남과 대구·경북을 통합해 원래의 경상도 지역으로 재편하는 대통합도 생각해 볼 수 있다.

이렇게 되면 경기도에 대응하는 지역단위가 국내적으로 형성될 수 있으며 국제적 지역 간 경쟁에서도 상당히 유리한 조건을 회복할 수 있을 것이다. 이러한 시대적 요구에도 불구하고 정치권에서는 16개 광역 시·도를 쪼개 40~70개의 통합광역시로 만들어 지역을 무력화시키려 하고 있다. 시대적 요구를 무시한 역주행이라 하지 않을 수 없다.

오늘날 세계화로 인한 지역 간 경쟁은 경제단위로서 광역적 지방정부를 필요로 하지만 동시에 일상적 생활문제를 다루는 기초지방정부도 있어야 한다. 생활의 변화로 행정구역과 생활구역이 불일치하게 된 지역에 대해서는 기초지방정부의 구역 재조정이 요구된다. 통합이 필요한 곳도 있지만 성남과 분당같이 분할이 필요한 곳도 있고, 행정구역 경계를 조정할 필요가 있는 곳도 있다.

이기우 인하대 법학전문대학원 교수