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지난 7월 21일 발표된 정부의 지역발전정책은 ‘선 지방육성, 후 수도권 규제합리화’를 표방하면서 참여정부 균형정책의 기본 기조를 유지하고 있다. 이는 수도권의 성장 둔화, 지방의 하향평준화, 국가 전체의 경쟁력하락 등의 가속화를 초래할 것으로 우려되고 있어 향후 정책방향에 대해 전문가들의 의견을 수렴하는 것이 필요하다.
이를 위해 경기개발연구원(원장 좌승희, www.gri.kr)은 한반도선진화재단과 공동으로 정책토론회를 개최했다. ‘이명박 정부의 지역발전정책, 문제 있다’는 주제로 7월 31일 국회 헌정기념관에서 열린 이번 토론회는 이명박 정부의 지역발전정책에 대해 평가하고 향후 개선 방향을 모색하는 자리였다. 신문명정책연구원 장기표 원장은 “이전정부에서는 국가균형발전이라는 명목 하에 수도분할이전, 수도권 규제 등 잘못된 정책들을 추진해 왔다” 며 “이명박 정부는 이러한 정책들이 우선적으로 해소되어야 한다.”며 기조연설을 통해 밝혔다
제1부는 이명박 정부의 지역발전정책에 대한 전문가들의 발표이다. 제1주제인 ‘선진경제도약을 위한 지역발전전략(부제: 대한민국 지역발전정책에 대한 한 경제학자의 항변)’을 발표한 경기개발연구원 좌승희 원장은 그동안 우리나라의 지역발전정책과 이명박 정부의 지역발전정책에 대해 경제학적 관점에서 평가했다. “잘못된 균형발전으로 수도권은 오히려 역차별을 받고 있으며 이러한 수도권 규제는 국가발전을 저해시킬 것”이라며 “대한민국이 선진일류국가로 도약하기 위해서는 새로운 국토정책 패러다임이 필요하다”는 것이 좌 원장의 제언이다.
좌 원장은 이명박 정부의 지역발전정책이 ‘균형’이라는 정치적 명분하에 경제발전이라는 국가적 대의를 경시한 지역이기주의에 편승하는 포퓰리즘 정책이라는 비판을 받고 있다고 평가했다. 발전은 특정지역과 경제주체에게 경제력을 집적·집중시켜 불균형을 만들어 가는 과정이기 때문에 모든 지역을 고르게 발전시키면서 경제성장을 극대화하는 것은 불가능하며 ‘지역균형발전’은 정치적 슬로건으로 대의명분은 있으나 현실적으로는 실현 불가능하고 국가 전체의 경제적 효율성을 저하시킨다는 것이 좌 원장의 평가이다.
따라서 좌승희 원장은 대한민국이 선진경제로 도약하기 위한 지역발전 핵심전략으로 ▲성장거점육성을 위한 차별화 전략 ▲지역경쟁력강화를 위해 시장경제원리에 근거한 광역경제권 추진 ▲수도권 규제개혁과 지방지원정책의 병행 추진 ▲지방의 자율과 책임에 근거한 실질적인 지방분권을 제안했다.
숙명여자대학교 신도철 교수는 제2주제로 ‘지방분권에 기초한 자율적 지역발전을 향하여’를 발표했다. 신 교수는 “지역발전정책의 요체는 지방정부가 자기책임 하에 스스로 살림을 살 수 있도록 제도적 장치를 마련하는 것”이라고 주장했다.
신 교수는 참여정부의 잘못 박힌 말뚝을 빼어낼 것으로 기대한 새 정부가 오히려 말뚝을 더 깊게 박으려 하고 있다고 비판했다. 행정도시·혁신도시 건설, 공공기관 지방이전, 수도권 규제 등 균형발전정책은 대규모 재정낭비와 국가경쟁력 훼손을 초래할 가능성이 크고 지역간 분열과 갈등을 조장한다는 것이 신 교수의 주장이다. 또한 지방이전 기업에 주는 각종 인센티브는 시장기능을 왜곡하고 비효율을 야기하며 수도권 규제정책은 국가경쟁력을 약화시킨다는 것이 신 교수의 평가이다.
따라서 신 교수는 지역발전 정책의 요체는 지방정부가 자기책임 하에 스스로 살림을 살 수 있도록 제도적 장치를 마련하는 것이며, 권한과 재정과 책임을 지방정부로 대폭 이양해 지방정부가 지역발전의 주도적 역할을 수행할 수 있도록 해야 한다고 주장했다. 또한 정치권은 지역의 이해관계에 볼모로 잡히지 말고 대승적으로 국가 전체의 관점에서 참여정부의 잘못된 정책은 바로잡으면서 세계적 추세인 지방분권 강화를 위해 앞장서야 한다는 것이 신 교수의 주장이다.
제2부 종합토론에서는 관련 전문가들의 토론을 통해 이명박 정부의 지역발전정책의 문제점을 분석하고 향후 개선 방향에 대해 제시했다.
선진경제도약을 위한 지역발전전략
대한민국 지역발전정책에 대한 한 경제학자의 항변 좌승희(경기개발연구원 원장)
지난 40여 년간의 수도권규제를 통한 지역균형발전정책은 수도권의 성장 둔화, 지방의 하향평준화, 국가 전체의 경쟁력하락 등을 초래하였다. 참여정부를 포함한 그동안의 국가균형발전정책은 경제발전의 원리에 따라 발생하는 자연스러운 지역격차 문제를 정치쟁점화하고, 인위적인 균형을 만들어 내기 위해 노력한 결과, 수도권과 지방의 정치적·사회적·경제적 갈등이 야기되어 사회적 통합이 훼손되고, 경제적 비효율이 심화되었다.
이제 한국경제가 "선진일류국가"로 도약하기 위해서는 새로운 국토발전전략과 정책이 요구되고 있다. 그러나 지난 7월 21일 새 정부가 발표한 "지역발전정책 추진전략"은 ‘균형’이라는 정치적 명분하에 지방의 ‘눈치 보기’ 정책으로서 경제발전이라는 국가적 대의를 경시한 지역이기주의에 편승하는 포퓰리즘 정책이라는 비판을 받고 있다. 발전은 특정지역과 경제주체에게 경제력을 집적·집중시켜 불균형을 만들어 가는 과정이다. 따라서 모든 지역을 고르게 발전시키면서 경제성장을 극대화하는 것은 불가능하며 ‘지역균형발전’은 정치적 슬로건으로는 대의명분이 있으나 현실적으로는 실현 불가능하고 국가 전체의 경제적 효율성을 저하시킨다. 각 개인의 역량과 발전 가능성이 다르듯이 모든 지역이 동일하게 발전하는 것은 시장경제, 심지어 계획경제에서도 불가능하다.
또한 경제권의 형성은 인적 자원과 물적 자원의 교류 속에서 자연스럽게 이루어지는 것이므로, 인위적인 ‘5+2 광역경제권’ 추진은 계획경제 발상과 유사한 전략이다. 특히 새 정부의 지역발전정책은 ‘선 지방육성, 후 수도권 규제완화’라는 참여정부의 정책 기조를 유지하고 있다. 이는 수도권, 특히 경기도의 희생을 강요하는 정책으로 장기간이 소요되고 성과도 불확실한 지방육성정책을 우선시하고 점진적으로 수도권 규제를 합리화한다는 것이며, 결국 수도권 규제개혁의 의지가 없다는 것을 의미한다.
지방이 아직 성장하지 못하고 있는 것은 수도권이 발전해서가 아니라 수도권이 아직 충분히 발전하지 못하고 있기 때문이다. 수도권 규제가 지속되면 기업은 투자를 포기하거나 해외로 이전함에 따라 일자리 창출도 어렵고 경기침체로 세원을 확보하기도 어려워지면서 결국 지방도 침체하게 되어 수도권과 지방의 동반자살이 된다. 더욱이 ‘혁신·행정중심복합도시 등의 발전적 보완’이라는 새 ㅊ括?정책은 포퓰리즘 정책의 연속이다. 정책의 실효성이 불투명하고 국고 손실 및 혈세 낭비만 초래할 것으로 예상되는 행복도시, 기업도시, 혁신도시를 파급효과 및 문제점에 대한 평가 없이 지방의 반발을 우려해 참여정부의 정책을 그대로 답습하고 있는 것이다.
과거의 실패한 정책을 청산하고 대한민국이 선진경제로 도약하기 위해서는 다음과 같이 4가지 전략을 견지하는 지역발전정책이 필요하다. 첫째, 성장거점육성을 위한 차별화 전략이 필요하다. 실효성 없는 ‘균형’을 표방하면서 지역의 잠재력이나 파급효과의 고려 없이 형평성을 위한 나눠 주기식이 아니라 ‘선택과 집중’의 원리에 따라 성장거점을 선택하고 이를 집중적으로 지원하는 것이 필요하다. 둘째, 지역경쟁력강화를 위해 시장경제원리에 근거한 광역경제권이 추진되어야 한다. 광역경제권정책은 지역균형발전정책이 아니라 지역간 경쟁을 통한 지역경쟁력 강화를 위한 차별적 정책으로 추진되어야 성공할 수 있으며, 인위적인 광역경제권 설정이 아니라 시장의 필요에 따라 발생하는 광역적 개발 사업을 뒷받침하는 전략이 필요하다. 셋째, 수도권 규제개혁과 지방지원정책의 병행 추진이 수도권-지방 상생전략이다. 수도권과 지방간 갈등을 완화하고 국가통합력 제고를 통한 국민화합을 위해 수도권과 비수도권의 구분을 폐지하여 글로벌 스탠더드에 맞는 대도시권 정책 프레임워크를 정립해야 하며, 수도권 규제 개혁을 통해 수도권 집중억제정책에서 수도권 집적 활용정책으로 전환해야 한다. 넷째, 지방의 자율과 책임에 근거한 실질적인 지방분권이다. 지역경제발전 및 지역개발전략에 있어서 지방의 권한을 강화하고 특별행정기관 및 각종 정책 관련 규제 권한을 지방으로 이양하여 중앙정부와 지방자치단체간의 수평적이고 협력적인 관계를 제도화해야 한다.
지방분권에 기초한 자율적 지역발전을 향하여
신도철(숙명여대 경제학부교수, 한반도선진화재단 법치교육연구소장)
국민들이 이명박 정부에 건 중요한 기대 중 하나가 지난 참여정부의 잘못된 균형발전정책을 바로잡아 새로운 성장 동력을 만들어내는 것이었다. 그러나 그 기대는 여지없이 무너져 내리고 있다. 잘못 박힌 말뚝을 빼어낼 것으로 기대한 새 정부가 오히려 말뚝을 더 깊게 박으려 하고 있다. 정치 공학적 성격을 다분히 지닌 지난 참여정부의 행정도시·혁신도시 건설, 공공기관 지방이전, 수도권 규제 등 균형발전정책은 대규모 재정낭비와 국가경쟁력 훼손을 초래할 가능성이 큰 것이었다. 게다가 지역 간의 분열과 갈등을 조장하는 것이었다.
그런데 새 정부는 그 계획을 그대로 실행하겠다고 한다. 행정도시·혁신도시의 건설과 정부부처·공공기관의 지방이전은 막대한 재정비용을 투입하고도 얻는 바는 업무 비효율, 국민과 기업의 불편뿐일 것이 너무나 명백한데도 말이다. 혁신도시로의 이전 대상이었던 공기업에 대해 지방이전을 전제로 민영화를 추진하기로 한 것은 민영화 자체를 어렵게 할 뿐만 아니라, 기업의 비효율적인 입지를 ㅊ寬?조장·강제하는 셈이다.
지방이전 기업에 각종 인센티브를 주는 것도 시장기능을 왜곡하고 비효율을 야기할 뿐이다. 예컨대 어떤 기업이 인력·원료·자금이나 판로의 확보 등의 측면에서 상대적으로 적절하지 않은 지역이지만 정부 보조금을 감안해 그 지역에 입지한다면, 국가 전체의 관점에서 볼 때 더 적절한 지역에 입지한 것에 비해 부가가치의 증가는 더 적은 것으로 된다. 수도권의 국제경쟁력 향상이 국가와 지방의 발전을 이끈다는 점을 모르지 않을 법 한데, 수도권 규제 정책을 유지하겠다고 한다. 한때 수도권 집중을 억제하는 정책을 폈던 일본 프랑스 영국 등도 이제는 세계화 정보화 시대에 대도시의 경쟁력이 국가발전의 원동력임을 직시, 정책기조를 전환한 바 있다. 그런데 왜 그러한 외국의 경험도 애써 외면하고 있는지 궁금하다.
무엇이 새 정부로 하여금 허구에 가득 찬 참여정부의 균형발전정책을 이어받도록 하는가? 아마도 그것은 정략적 고려인 듯하다. 비전과 원칙을 잃은 실용정부의 굴욕적인 정책선택인 것 같아 새 정부에 기대를 걸었던 국민의 한 사람으로서 참담한 마음 금할 길 없다.
국가전체의 관점에서 보아 더 큰 파이를 생산하는 A정책과 훨씬 더 작은 파이밖에 생산하지 못하는 B정책이 있다면 정부는 마땅히 전자를 택해야 한다. B정책 대신 A정책을 채택했을 때 손해를 보는 지역이 일부 있더라도 적절한 지역 간 이익 배분정책을 마련한다면, A정책을 채택함으로써 모든 지역이 이익을 볼 수 있다. 이익배분의 문제로 발목이 잡혀 B정책을 채택한다면 정부는 제 역할을 제대로 하는 것이 아니다.
지역발전 정책의 요체는 지방정부가 자기책임 하에 스스로 살림을 살 수 있도록 제도적 장치를 마련하는 것이다. 권한과 재정과 책임을 지방정부로 대폭 이양해 지방정부가 지역발전의 주도적 역할을 수행할 수 있도록 해야 한다. 중앙집권적 국가운영의 경우 지방정부는 가능한 한 많은 것을 중앙으로부터 얻어내기 위해 소모적인 경쟁을 벌이게 된다.
지방은 지역발전을 위해 별로 도움도 되지 않으면서 국가에 큰 부담을 안기는 행정도시·혁신도시의 건설 내지 정부부처·공공기관 지방이전을 고집하지 말고, 그 동안 쌓인 역량을 바탕으로 스스로 지역발전을 위해 뛸 수 있도록 교육 관광 계획 개발 규제 등의 권한과 자족적인 재원을 넘겨줄 것을 요구해야 한다. 정치권은 지역의 소승적 이해관계에 볼모로 잡히지 말고 대승적으로 국가전체의 관점에서 참여정부의 잘못된 정책은 바로잡으면서 세계적 추세인 지방분권 강화를 위해 앞장서야 한다.
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