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지주회사 방식이 도입되면 당장 민영화를 완료해야 한다는 압박감에서 벗어나기 때문에 초기에 실질적 정부재정확보가 어려울 수 있고 민영화의 의미가 퇴색할 수 있다는 단점도 있어 적실성이 있다.
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| ◇ 정성훈 아주대 경영학과 겸임교수 | Ⅰ. 싱가포르식 민영화의 개요
1. 싱가포르의 민영화 추진배경
싱가포르는 정부투자기관에 해당하는 지주회사 아래 공기업들을 자회사로 두는 최대 국영투자회사인 테마섹 홀딩스(Temasek Holdings)를 1974년에 설립하였다. 1980년대 싱가포르는 공기업 대국이었으며, 세계 정상을 자랑하는 싱가포르의 항만, 공항, 통신서비스 등 간선산업 뿐만 아니라 금융, 학교, 병원, 전자, 조선, 교통, 운송 등 거의 모든 주요 산업을 공기업으로 운영하였다.
지난 30년간의 고도 성장기간 중 싱가포르 경제를 받치고 있는 두 기둥은 공기업부문과 다국적기업부문이었다. 싱가포르 공기업경영은 미국의 IBM 등 선진국의 일류기업들과 합작경영을 과감하게 수용하고 있어 민간기업 경영기법이 공기업 내부에 체화되어 있었다. 그러나 1980년대 후반에 들어와서는 취약한 국내 민간기업 육성의 필요성, 공기업부문의 국내 금융 산업 독점폐해, 싱가포르 공무원에 대한 신뢰의 한계, 대중자본주의 도입의 정치적 필요성 등의 이유로 싱가포르 공기업 민영화 논의가 등장하였다.
1990년대 중반까지 진행된 완전 민영화는 극히 일부 기능의 민영화 또는 일부주식의 단순매각 수준에 그치고 있을 뿐 대부분의 싱가포르 공기업은 여전히 정부의 통제 아래에서 운영되었다. 싱가포르 공기업 관리정책은 첫째, 민영화시 주식매입자금을 중앙신탁기금(CPF)에서 차입하게 함으로서 자본시장에 대한 구축효과를 최소화시킨 점, 둘째, 공기업 내부에 민간경영 관리방식이 일체화될 수 있다면 공기업도 세계 일류기업이 될 수 있다는 점을 특징으로 들 수 있다.
2. 싱가포르의 민영화 추진과정 및 성과
싱가포르는 공기업 민영화위원회의 구성, 민영화 수준의 설정 및 민영화 대상공기업의 선정 등 민영화 정책추진을 위한 준비단계에서는 대단한 의욕을 보였다. 4인의 고위공직자와 2인의 민간은행가로 구성된 싱가포르 민영화위원회(PSDC)는 1년여의 작업 끝에 1987년 2월에 민영화 권고안을 정부에 제출하였다.
공공기관형 공기업으로서 당초 민영화계획에 포함된 기관으로는 싱가포르 민간항공(CAAS), 산업증권공사(CISCO), 쥬롱도시개발공사(JTC), 싱가포르 항만청(PSA), 공익위원회(PUB), 싱가포르 방송공사(SBC) 및 싱가포르 통신회사(TAS) 등 7개 기관이다. 이 외에 대중고속교통공사(MRTC)가 1986년에 민영화 대상에 포함되었으며, 지주회사 하에 일반상법상 기업형태를 갖춘 공기업으로서 당초 민영화 계획에 포함된 공기업의 수는 총 600여개 공기업 중 41개로 압축되었다.
41개 민영화대상 공기업 중 17개는 완전 민영화하고 나머지 24개는 부분 민영화되어야 할 것으로 권고되었다. 7개의 공공기관 형태 공기업의 민영화는 민영화 타당성분석 작업만이 일부 진행되었고, 실질적인 민영화는 일부 기능에 대해서 부분적으로 진행되었을 뿐 본격적인 민영화는 이루어지지 못하고 있는 실정이다.
공공기관 형태 공기업의 일부기능 민영화 사례로서는 싱가포르 항만청(PSA)의 소독서비스, 이동크레인서비스, 벙커서비스 및 두 개의 정박지 운영권을 민간부문에 이관한 것을 들 수 있다.
싱가포르통신(ST)은 1993년 총주식의 12%를 국민주방식으로 민영화하였으나 경영권의 변동은 없었다. 공익위원회(PUB)와 싱가포르방송공사(SBC)는 민영화 타당성 분석결과 당장은 민영화가 부적합한 것으로 잠정결론을 내렸다.
지주회사의 자회사 형태의 공기업 중 일부는 민영화되었으나 대부분의 자회사들은 민영화가 지지부진한 상태에 있는 것으로 보인다. 테마섹(Temasek) 지주회사의 자회사였던 싱가포르 자원개발공사(RDC), 싱가포르 국영인쇄청(SNP) 및 셈방조선소(SS)는 민영화되었다. 그러나 싱가포르 항공(SIA)은 1989년까지 36.9%의 주식이 매각되었고, 국제무역회사(Intraco)의 민영화 입찰은 1985년에 시도되었으나 유찰되었고 이후 민영화계획은 보류되고 있다.
국방사업관련 기술 및 산업부문회사를 거느리고 있는 샹리지주회사의 자회사 52개는 민영화대상에서 대부분 배제되었으나 싱가포르 항공산업(SA)과 싱가포르 조선기술(SSE) 및 싱가포르 전자기술공사(SEE) 등의 주식은 부분적으로 증시에 상장되어 매각되었다.
연례보고서(Investing in Value; Temasek Review 2004)에 따르면, 총자산과 투자자산은 각각 1,080억 달러와 537억 달러이며, 지난 30년간의 평균수익률과 지난해의 수익률은 각각 18%와 46%(44억 달러 규모)이다. 특히 최근 10여 년간의 연평균 수익률은 3%에 머무르고 있는데, 이는 동아시아 외환위기 발생, 세계경제의 둔화, 9․11 테러사태 발생, SARS 발생 등의 영향을 받았기 때문이며, 이와 동시에 싱가포르의 통신시장 자유화와 전력회사에 대한 부과금 등도 수익률을 낮추는데 일조하였다.
테마섹은 싱가포르의 주요 국책투자사업을 독점적으로 수행하면서 급성장하였으며, 현재 싱가포르 항공, DBS, 싱가포르 텔레콤, 싱가포르 테크놀로지 등 싱가포르 최대 기업들의 지주회사 역할을 하고 있다. 테마섹이 현재 보유하고 있는 외국회사 지분으로는 인도네시아 다나몬 은행(지분의 53%), 인터내셔널 인도네시아 은행(26%), 한국의 하나은행(10%), 인도의 ICICI 은행(10%), 텔레콤 말레이시아(5%), 한국의 우리은행(0.51%) 등이다.
2004년 최초로 공개된 테마섹의 실적에 대해 시장은 기대이하라는 반응을 보이고 있는 것으로 알려지고 있다(대외경제연구원, 2005). 2003년 회계연도의 실적이 눈에 띄게 좋아진 것은 투자운용에 따른 것이라기보다는 대형자산 매각에 따른 일회성 자금과 싱가포르텔레콤에 대한 투자수익(19억 싱가포르달러)에 기인하는 것이다. 또한 테마섹의 운용수익은 싱가포르 민간상장업체나 아시아 주요기업들이 지난 10년간 거둔 성과에도 미치지 못한다고 시장은 평가하고 있다.
3. 싱가포르 공기업 민영화의 한계 및 시사점
싱가포르 공기업 민영화 추진실적이 당초 의욕에 비해 부진한데는 두가지 이유가 있다. 싱가포르 공기업을 인수할 민간부문이 매우 취약하였기 때문에 결국 국민주방식으로 추진될 수밖에 없는 상황이었다. 그리고 싱가포르 공기업 민영화는 처음부터 효율성 제고 측면에서 추진되지 않았을 뿐만 아니라 싱가포르 공기업 경영수준은 세계 일류수준에 도달해 있기 때문에 다른 나라와 비교하여 민영화 추진이 절실하지 않았다는 점이다.
싱가포르 공기업 민영화정책이 우리에게 주는 시사점은 크지 않으며, 기존 공기업의 정부지분방식이 일부 매각되었지만 공기업부문의 상대적 비중이 축소되지는 않은 것으로 평가되고 있다. 이는 소위 연동적 민영화(Rolling Privatization)전략으로 매각수입을 싱가포르통신(ST)의 텔레뷰(Teleview) 사업진출과 같이 새로운 신규 첨단사업에 계속 재투자했기 때문이다.
싱가포르 공기업 민영화가 우리나라에 주는 시사점은 다음과 같다.
공기업 민영화가 증권시장에 미치는 영향을 최소화하기 위한 싱가포르의 조치는 참고가 될 수 있다. 우리나라의 대형공기업의 민영화시 경영권확보에 필요한 최소한의 지분을 제외하고, 나머지부분을 국민주지분매각 방식의 민간자본시장 파급효과를 최소화하는 싱가포르CPF기본차입 허용방식을 활용해 볼 수 있다.
Ⅱ. 지주공기업의 적실성 검토
1. 지주회사의 성격
지주공기업은 다른 1개 내지 여러 개 회사의 주식을 일부 소유함으로써 그들 회사를 지배하는 공기업을 말한다. 지주공기업은 산하에 여러 개의 공기업을 거느리고 있는 회사인데, 산하의 회사들만을 통제할 뿐 자체 생산 활동이 없을 수도 있고 산하기업의 통제에도 독자적인 생산 활동에 종사하고 있는 지주공기업도 있다.
우리나라의 정부투자기관 중 법률에 의하여 국가지주회사로서의 성격을 지니고 있는 회사로는 한국산업은행, 한국종합화학공업주식회사, 농수산물유통공사 등이 있다. 산하의 회사들만 통제한다는 말은 주식을 소유하여 기업을 지배하는 것이 유일한 목적인 순수한 형태의 지주회사를 말하며 자체의 고유사업이 없이 기업만을 소유하는 기업이다.
2. 지주회사의 기능
지주회사의 다양한 기능을 갖고 있다. 우선 고도성장에 기여하며 광범위한 제조업 및 서비스업에 진출하여 민(民)과 경쟁할 수 있다. 국적기업에 대해 선점 공모인수방법으로 다국적기업에도 대항할 수 있다. 독과점 규제정책의 수단으로 공기업을 통함으로써 원가 가격결정형태 조사가 용이하고 투자행태에 영향을 주며 불공정거래행위 경쟁제한 행위 금지에 용이하다. 효율적인 기획의 도구로 활용할 수 있다. 높은 수익의 부분을 가지고, 낮은 분야에 투자해서 국제수지개선을 위한 수단으로 적용할 수 있다. 선진기술의 도입 및 사기업의 도산구제 기능이 가능하다.
3. 지주회사의 역할
지주회사는 두개이상의 회사를 집권화된 통제 하에, 또한 일원화된 재무구조 하에 결합시키기 위해서 필요하다. 다시 말하면, 지주회사의 주식을 자회사의 주식에 증권대위 시킴으로서 하나 이상의 기업의 재 자본을 꾀하기 위해서이고, 최소의 투자로 지주회사가 피라미드식을 통해 자회사를 지배할 수 있게 하기위해서이다.
4. 지주회사의 기대효과
지주회사의 기대효과로는 다방면의 새로운 투자기회를 제공하고 대규모적 기술상 핵심부문마련과 같은 그룹 내 상호보완기능이 가능하다는 것을 들 수 있다.
고용 및 투자의 안정성 도모 및 기술혁신, 경영관리 합리화(거대한 자본규모로 인함)와 비밀성, 자율성 유지 및 수직적 결합에 유리하며 피라미드식 방식에 의해 공기업 전반에 걸친 일원화된 통제가 가능하다. 분리의 용이, 유한책임성, 법적 면에서 유리하고 정부의 정책수행기구로서 효율적인 활동이 가능하다. 적정규모를 유지함으로서 생산비 절감 등으로 국제경쟁력을 강화할 수 있다. 피라미드식 지배방식에 의해 정부의 재정적 부담을 감소시키고 수익적 부문의 수익으로 비수익성의 공공부문을 보충할 수 있다.
5. 지주회사의 문제점
사기업과 경쟁하는 공기업의 설립 존속 필요성의 문제 및 국민의 조세부담이 증가한다. 또한, 사업 팽창으로 운영의 신축성이 결여되고 관료주의 성향과 정부권력이 지나치게 개입되어 조직에서 자율성의 파괴가 우려된다. 채권자, 소액주주에 의한 장애 및 재정구조상의 문제와 조직의 설립과 유지상의 문제로 산하기업들이 독립성이 유지되어야 하므로 시설관리 면에서 중복을 피할 수 없다.
아울러, 경영상의 곤란성 및 해체의 위험성도 있다. 또한, 지주공기업의 기능 중에 “고도성장에 기여” 및 “물가안정의 유지”는 포함되지만, “소득재분배 기능”은 거리가 멀다고 할 수 있다.
지주공기업은 상법의 절차에 따라 자본참여가 가능하기 때문에 여러 분야에서 공기업이 사기업과 공존하며 경쟁을 할 수 있다는 장점이 있지만, 사기업 분야에 국가 개입을 쉽게 하여 사기업 영역을 제약시키게 된다는 단점도 발생한다.
또한, 조직재편에 따른 효율성과 기존조직을 재편하는데 소요되는 비용도 비교하여야 하며, 제도적 문제점도 야기될 것으로 판단된다.
Ⅲ. 국내 지주공기업 현황 및 정책제언
1. 국내 지주공기업의 현황
1) 국내 지주공기업 현황
□ 농수산물유통공사(87.1개칭 : 전 농어촌개발공사)
◦ 1967년 발족: 22개 자회사
◦ 최근까지 순수지주회사였으나 경북농산 양식가공을 직영화
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| ◇ 국내 지주공기업의 예 |
□ 한국전력공사
◦ 1961년 설립, 1971년 에너지분야 지주회사
◦ 에너지 부분: 한국전력기술(주), 한국전력보수(주), 한국핵연료(주), 대호
◦ 원동기, 전기기기: 한구중공업(주)
◦ 개술 개발: 한국종합기술개발
2) 우리나라 지주회사의 특징
대부분 정부투자기관이 국가지주회사 성격을 가진다. 복수산업지배 보다는 특정산업지배가 대부분이다. 종속회사를 거느린 지주회사가 적고, 순수지주회사라기 보다는 사업지주회사이다. 동일한 회사에 서로 다른 지주회사가 중복되어 있는 경우가 있다(예: 한국중공업, 종합기술개발공사, 대한중석(주), 건설진흥공단 등 4개회사가 2개 이상출자).
3) 향후 지주공기업의 형태
현재 담당 부처들이 공기업들을 관리하고 있지만 지주회사 방식이 도입되면 각 부처가 아닌 지주회사가 최소한의 범위에서 공기업들을 관리하게 된다.
현재는 국토해양부, 지식경제부 등 주무 부처가 직접 공기업을 관리하고 있다. 특히 공기업의 사장으로는 해당 부처의 간부들이 임명되는 경우가 많아 공기업이 부처의 한 부서로 인식되는 측면이 있다.
지주회사 방식이 도입되면 이런 문제가 어느 정도 해결될 것으로 기대된다. 부처들이 공기업 운영에 개입할 권한과 명분이 사라지기 때문이다. 지주공기업의 지주회사의 경영권을 민영화하는 방식이며, 한국의 지주회사 방식은 싱가포르와는 달리 과도기적 형태가 될 것이다.
2. 정책제언
작은 도시국가인 싱가포르는 대표기업들을 공기업 형태로 유지하는 등 오히려 사회주의적 성격이 강하여, 자본주의 성격을 추가하는 우리나라와는 입장이 다르다. 또한, 테마섹의 연간 운용수익은 싱가포르 민간 상장업체나 아시아 주요 기업들이 지난 10년간 거둔 성과에도 미치지 못한다고 시장은 평가하고 있다. 2003년 회계연도의 실적이 눈에 띄게 좋아진 것은 투자운용에 따른 것 이라기보다는 대형자산 매각에 따른 일회성 자금과 싱가포르 텔레콤에 대한 투자수익(19억 싱가포르 달러)에 기인한 것이다. 그렇다면 지주회사 형태의 테마섹 조직 개편으로의 지주공기업은 과연 필요성이 있는가?
지주공기업의 필요성은 공기업 민영화 계획을 수립하더라도 지분을 실제로 매각하는 데는 적지 않은 시간이 걸리고 큰 공기업의 원매자를 찾는 것도 쉽지 않기 때문에 민영화 완료 이전에는 지주회사가 공기업들을 관리하는 방안이 필요할 것으로 생각된다. 그러나 지주회사를 관리하는 부처에게 권한이 집중되는 문제가 생길 수 있다. 이러한 문제점은 지주회사의 이사회에 각계 전문가들이 참여하도록 함으로서 정부의 개입 여지를 최소화 한다면 이런 문제는 어느 정도 해결될 수도 있다. 또한, 지주공기업 설립 시 다음과 같은 문제점을 극복해야 지주공기업으로 효율성을 극대화 할 수 있다
첫째, 진흥(예 : 관광공사, KOTRA는 해외지사 등 중복업무가 많음)관련 공기업은 지주회사가 필요한가? 라는 문제다. 진흥공사 같은 경우, 수조원의 국민세금으로 예산을 배정받는다. 이런 진흥공사들은 예산을 더 책정 받으려고 매년 말쯤에는 과다하게 예산을 집행하는 사례를 종종 볼 수 있다. 그러나 예산사용 내용을 들여다보면, 예산낭비라는 느낌을 지울 수 없기 때문에, 이런 진흥공기업은 통폐합 후 지주회사설립이 의미가 있지, 통폐합 없는 구조조정 후 지주회사는 의미가 없다고 판단된다.
둘째, 아울러 지주회사 방식이 도입되면 당장 민영화를 완료해야 한다는 압박감에서 벗어나기 때문에 초기에 실질적 정부재정확보가 어려울 수 있어 민영화의 의미가 퇴색될 수 있다.
지주공기업을 통하여 다소 여유롭게 원매자를 찾아내 제값에 매각하는 점은 도움이 될 수 있겠지만, 이러한 경우 공기업 민영화가 늦춰질 수 있다는 문제가 있다. 왜냐하면 시간적 화폐가치를 생각한다면, 제값을 못 받아도 조기에 매각하는 것이 나을 수도 있기 때문이다. 만약 민영화 대상을 찾지 못한다면 국민주매각방식의 적극도입을 검토해야 할 것이다. 물론 공기업지주회사도 일부 효율성을 높이는데 도움이 되겠지만, 실질적 정부지분의 매각이 없는 지주회사는 지배구조개선에 도움이 안 되고, 국가경영발전에도 도움이 안 될 것이다.
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