Ⅰ. 문제제기

 

새 정부의 살림을 꾸려 나갈 하드웨어 청사진! 17대 대통령 당선자 인수위원회(이하 인수위)가 지난 1월 16일 대한민국 선진화의 비전을 달성하기 위해 현행 2원 18부 4처 18청 4실에서 작지만 강한 정부(강소정부) 2원 13부 2처 17청 5위원회 4실의 중앙정부조직 개편안을 제안하였다. 인수위 정부혁신․규제개혁 팀장이 인수위 개편안을 A-라 평가하면서 “국민을 위해 더 좋은 개편안을 제시할 수 있었는데…”하며 저항에 부딪힌 고뇌를 토로하기도 하였다.

국민을 위한 개편안이라면 A-에 머물러서는 안 된다. 이명박 대통령 당선인은 정부조직을 OECD 국가들처럼 10여개의 중앙부처로 조직을 슬림화하여 강소정부로 국민에게 최고의 서비스를 제공하겠다고 공약함으로써 지난 대선에서 유권자들은 500만 표 이상 압도적 차이로 이 당선자를 지지하였다. 국민이 바라는 대한민국 선진화를 향한 경제 살리기의 최우선 과제를 수행하기 위해서 정부가 솔선수범하여 작지만 일 잘하는 강한 정부를 위한 정부조직개편이었기 때문이다.

새 정부의 국민에 대한 정부신뢰의 첫 단추는 인수위 정부조직개편안에 대한 성공적인 국회 통과와 노무현 대통령의 재가이다. 이를 위해 철의 삼각형의 구성원인 국회, 정부, 이익단체의 협조전략이 필요하다.

최근 청와대, 통폐합대상 부처, 통합신당, 통폐합대상 부처 관련 이익단체들이 인수위 안에 대해 재검토를 요구하고 있다. 물론 정부조직 개편안에 대해 다양성의 차원에서 인수위안의 A 더 나아가서 A+를 향한 개선안을 주장하는 것은 당연하다.

그러나 주장의 내용과 논리가 대한민국 선진화의 비전 달성의 취지를 벗어나고 있다. 이와 같은 비협조적 전략을 선택할 경우 결국 국민들 입장에서 보는 보상함수 ‘작지만 최고서비스를 제공하는 신뢰받는 강한 정부’의 비전은 달성할 수 없다. 자칫 대한민국 선진화와 경제 살리기가 물거품이 될 수도 있는 불안한 정부조직을 갖고 출발하게 되는 공유재의 비극을 초래할 것이다.

각자의 입장에서 취한 비협조적․이기주의적인 전략은 결국 선진화와 경제 살리기란 국가전체차원의 목표인 국민을 위한 정부의 최고 공공서비스란 해답(Nash 균형점)을 제공할 수 없다고 본다.

이제 냉정히 인수위안의 A와 A+를 향해 무엇을 더 보완할지를 논해야 한다. 그리고 미흡하지만 새 정부가 정상적으로 출범할 수 있도록 철의 삼각형 구성 주체들은 협조전략을 취해 지난 10년간의 공과 과를 판단해 과를 보완하여 공무원들이 신바람 나게 일하고 국민들로부터 존경과 신뢰받는 국정운영의 정부조직 기제를 만들어 나가야 할 것이다.

Ⅱ. 인수위 중앙정부조직 개편안의 A+를 향해 무엇을 보완해야 하나

인수위의 정부조직개편은 기능 위주의 재설계를 천명하였다. 기능만이 조직개편의 최상의 원리는 아니다. 대한민국 선진화란 국가 비전을 달성하기 위한 정부개혁은 대부처주의하에 국가전략기능, 인적자원의 통합기능, 경제정책조정 기능, 과학기술 및 산업정책의 통합기능, 복지기능, 자원 및 국토․환경 기능을 구축하는 방향으로 추진되어야 한다. 인수위 정부조직개편안은 이러한 기능들을 구현하려고 노력한 점은 매우 긍정적이다.

그러나 정부조직 개편은 근시안적인 완전무결한 일회적인 개임이 아닌 미래지향적인 반복게임으로 미래가치 즉 국민을 위한 최고서비스를 제공하는 신뢰받는 정부의 구현을 위함에 있다. 이번에 인수위가 채택하지 못한 기능으로서 진정으로 국민을 위한 정부조직 개편안 몇 가지를 검토한다.

1. 국가전략기능 + 경제정책조정기능 통합의 부총리급 ‘국가전략기획원’

부총리 직급으로 현행 재정경제부의 경제정책 및 조정 기능과 기획예산처의 기획 및 예산 편성․집행가능을 통합하여 새로운 기구 ‘국가전략기획원’을 신설하는 안이다. 인수위안인 ‘기획재정부’도 이와 비슷한 기능을 갖고 있지만 부총리급이 아닌 부로 설계하였다. 국가전략기획원은 중앙정부 전 부처의 기능을 국가전략 차원에 기획하고 조정할 수 있는 조직으로 탄생되며 특히 경제정책 조정기능과 예산의 통합으로 실질적인 국가전략기획을 수행해 나갈 수 있다.

선진화를 향한 미래정부는 전략 기획성에 초점을 두어야 한다. 선진화 정부의 비전인 ‘작지만 세계최고 서비스를 제공하는 강한 정부’를 달성하기 위해 종합적이고 장기적인 전략의 수립과 실행이 필요하다. 정부 전략의 핵심은 규칙정립 및 부처 간(정책참여자)의 이견조율이다.

‘국가전략기획원’은 과거 경제기획원의 경제기능 보다 확대된 국가 전 부처 기능에 대한 조정과 함께 기획예산처의 예산기능까지 포함된 역량 있는 강한 추진력을 갖추게 된다. 공룡부처의 기능을 갖는 것이 아니다. 산업화 시대, 개발시대의 기획이란 개념이 아니다. 새로운 차원의 전략을 기획하는 것이다.

‘국가전략기획원’의 역할은 국가 중·장기 발전계획 수립 및 각 부처 간 이견 조율, 청와대와 부처 간의 정책추진에 대한 유연한 조율, 예산관리, 전자정부의 효과적인 구현, 중앙정부와 지방자치단체 간에 실질적인 권한 이양 점검, 규제개혁에 대한 성과 점검, 정부의 입법계획의 총괄·조정 및 모든 법령안과 조약안 심사, 법령해석제도의 운영 등을 담당한다. 요약하면 ‘국가전략기획원’은 미국의 OMB(Office of Management and Budget, 관리예산처)의 기능을 모델로 한 것이다.

대한민국 헌법은 대통령제와 내각책임제의 요소를 갖고 있기 때문에 국무총리의 역할과 조율하여 국가전략기획원을 부총리급으로 두자는 것이다. 인수위안은 경제정책 및 조정기능을 위해 기획재정부와 청와대에 이러한 기능을 계획하고 있다. 새 정부 출범이후 인수위안인 기획재정부와 청와대 이원화 체제가 실험에 들어가겠지만 순기능 보다 역기능이 많을 경우 국가전략기획원의 도입을 재검토해야 할 것이다.

2. 인적자원 통합기능의 ‘미래인적자원부’

4개 부처 즉 교육인적자원부, 과학기술부, 노동부, 문화관광부의 기능들을 통합하여 ‘미래인적자원부’를 신설하는 안이다. 구체적으로 설명하면 미래인적자원부는 교육부의 기획 기능, 과학기술부의 R&D 인적자원 기능, 노동부의 고용 기능, 그리고 문화관광부의 문화재, 학예, 종교 관련 기능을 통합하여 미래 선진한국의 경쟁력을 키우는 인적자원을 개발하고 양성하는 기능을 수행한다.

인수위안은 당초 ‘인재과학부’에서 ‘교육과학부‘ 로 변경하였으며 노동부는 존치하고 문화관광부는 국정홍보처의 기능을 포함해 문화부로 명칭변경을 하였다. 그러나 인재는 교육부에 국한한 것이 아니며 교육, 과학 기술, 노동, 문화에 공통된 사항이다.

이러한 차원에서 인적자원 기능은 통합되어야 하며 통합된 기능은 지방정부로 이양할 것은 이양하고 중앙정부가 담당할 기능만을 갖고 있어야 한다.

교육인적자원부, 문화관광부, 노동부가 여기에 해당된다. 과학기술부에서는 R&D 인적자원 기능을 분리한다. 문화관광부는 체육 등 다양한 기능들의 혼합되어 경쟁력 비교우위를 갖지 못하는 기능들이 산재되어 있다. 따라서 미래 지향적인 기능들과 산업 특화된 기능들을 분류하여 관련부서로의 이관이 필요하다. 체육 기능을 정부가 주도하는 것도 비효율적이다.

이러한 차원에서 교육인적자원부, 과학기술부, 노동부, 문화관광부의 4개 부처는 인수위안을 넘어서 새 정부 출범 후에도 지속적으로 기능재설계를 심도 있게 검토해야 할 것이다.

3. 과학기술과 산업정책 통합기능의 ‘과학산업부’

글로벌 기준에 따른 구조개혁 및 혁신주도형 산업발전을 위해 과학기술, 생산성, 부가가치를 창조하는 산업정책기능의 재정립이 필요한 시점이다.

우리나라의 산업 환경은 산업의 급격한 변동과 산업의 라이프 사이클 축소, 전통산업과 정보통신기술을 활용한 첨단산업의 유기적 연계성 증대, 소비자(기업)중심의 정책 지향 등에 처해 있으며 이에 대한 조직재설계가 강구되어야 한다.

이를 위해 분산된 4개 부처 즉 과학기술부, 산업자원부, 정보통신부 그리고 문화관광부의 산업기능과 관광기능을 통합하여 과학산업부를 신설한다. 인수위안도 이러한 맥락에서 ´교육과학부‘ 및 ’지식경제부‘를 설계하고 있다.

그러나 실물경제의 융합과 지식정보화 흐름에 대응한 지식경제부는 과학기술과 연계되어야 한다. 특히 산업정책적 측면에서 문화관광산업 기능도 포함되어야 할 것이다. 이러한 관점에서 지식경제기능을 갖는 모든 분야에 적응할 수 있는 ’지식경제부‘의 부처 명칭 보다는 과학기술과 산업정책이 연계된 실질적 기능을 갖는 부처 명칭으로 이루어진 ’과학산업부‘를 대안으로 검토함이 바람직하다.

4. 통일부와 행정자치부의 기능재설계의 면밀한 검토

인수위안은 외교통상부와 통일부를 통합해 ‘외교통일부’를 설계하고 있다. 외교와 통일의 국가적 역량을 결집하고 외교와 통일의 유기적 연계를 통해 시너지 효과를 높인다는 측면은 바람직하다.

그러나 실질적인 기능의 문제이다. 진정으로 필요한 것은 국민의 예산을 통일이란 상징적인 기능에 투입하기 보다는 통일에 앞서 실질적인 남북교류협력에 투입되어야 할 것이다.

이러한 차원에서 상징적인 부처 수준이 아닌 ‘남북교류협력처’의 독자적인 조직이 필요하다고 본다. 기존의 외교통상부의 통상기능도 글로벌 경제 및 OECD 회원국의 일원으로 활동하는데 중요한 기능을 담당하고 있다. 물론 통상이란 명칭이 없다고 해서 통상기능을 집행하지 않는다는 것은 아니다. 통일부의 통합이 부적절하다고 판단될 경우 기존 ‘외교통상부’의 명칭도 합리적이라 판단된다.

인수위는 행정자치부의 비효율적인 기능을 지양하고 중앙인사위원회 및 국가비상기획위원회의 인사관리와 조직관리의 연계, 비상대비와 재난 예방ㆍ대처 등의 기능을 통합해 ‘행정안전부’를 설계하고 있다. 작은 정부의 체제하에서 행정자치부의 기능은 중앙정부의 조정과 지원, 지방으로 넘길 것은 과감하게 지방으로 넘기되 지방자치단체에 대한 최소한의 지원과 조정을 수행함을 주 기능으로 해야 한다.

그러나 인수위안은 중앙인사위원회 기능과 국가 위기시 안전을 위한 기능까지 행정자치부에 이관하고 있다. 작은 정부 하에서 중앙인사관리는 선진국의 고위공무원단의 문제점을 개선하여 현행처럼 위원회 급에서 전문적으로 공정하게 관리하는 것이 바람직하다.

특히 국가비상사태와 재난, 안전의 기능은 24시간 비상체제로 독자적인 기구를 대통령이나 국무총리 산하에 두어 신속하게 대처하는 것이 바람직하다. 어느 한 부처에 그 기능을 두어 위급한 상황에서 관계기관의 협조와 재가를 얻어 업무를 대처한다는 것은 시간 관리와 업무기능 수행 면에서 매우 비효율적이라 판단된다. 인수위안에서 조정이 어렵다면 새 정부 출범이후에도 지속적으로 재검토해 나가야 할 것이다.

5. 청와대 조직의 비서(정무) 기능 및 정책기능의 균형 설계

인수위안은 비서실의 ‘비서실장-정책실장-외교통일안보실장’ 3두 체제를 ‘대통령실장’으로 통합하고 있다. 청와대 조직을 축소하고 최소한 정책지원 체제로 재편한 것은 긍정적이다.

그러나 대통령실장 1인 체제보다는 실질적인 기능 배분으로 ‘정책기획실장’과 ‘비서실장’인 균형적인 2인 체제로 운영되어야 한다. 현 비서실장아래에 정책실장과 안보실장으로 구분된 체제를 ‘정책기획실장’과 ‘비서실장’체제로 전환하여 비서기능(정무)과 정책기능이 독립적으로 수행할 수 있도록 해야 할 것이다.

정책기획실의 내부조직을 소내각 형태의 정책분야별로 구분하지 말고 기능적 조직으로 구성한다. 이 경우 수석보좌관은 국가전략 정책, 개혁정책 위주의 업무를 담당하게 한다. 또한 수석보좌관하의 보좌관실(비서실)의 구성은 팀제로 운영한다. 현 안보실장은 정책기획실내의 외교안보 수석보좌관으로 전환한다.

또한, 대통령 산하에 대통령의 주요 프로젝트(아젠다) 3-4개 정도를 선택하여 집중적으로 수행할 수 있는 ‘대통령 프로젝트 위원회’를 신설하고 ‘정책기획실’과의 긴밀한 협력체계를 유지한다.

엽관주의 관행의 대표 격인 수석비서관의 신설 남발을 지양하거나 이를 과감히 폐지해야 한다. 현재 대통령실내의 정책영역별 조직을 과감히 폐지하고 대신 현행 국가안전보장회의처럼 광범위하게 대통령 아젠다를 수행할 비공식적 네트워크에 가까운 ‘대통령 프로젝트 위원회’를 신설해야 할 것이다.