2008-01-22 18:00:16
| 내부 싱크탱크를 설치하여 정책역량을 강화하자 |
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Ⅰ. 사회적 여건 변화에 대한 전제
1. 국민들의 작은 정부와 더 많은 가치창조에 대한 기대
참여정부가 지난 5년 동안에 6만5,804명(철도청공사화 인원 2만9756명 제외)의 공무원들을 증원하고 조직들을 확대함에 따라 국민들의 작은 정부에 대한 기대가 매우 높다.
그러나 국민들은 작은 정부를 원하면서도 더 질 좋은 서비스와 더 많은 정책가치의 창조를 원한다. 정부가 정부규모를 줄이면서도 더 많은 서비스를 제공하기 위해서는 서비스와 정책집행기능의 상당 부분을 민간의 영리・비영리조직들과 파트너가 되어 제공해야 한다.
이에 대응하기 위해서 정부는 직접시행정부에서 민간조직 네트워크들을 활용하는 간접시행정부로 정책수단을 전환해야한다.
직접시행정부에서는 계층적 통제에 의하여 업무를 통제하고, 기관평가와 같은 성과관리방법에 의하여 업무수행의 효율성을 확보하였으나, 간접시행정부에서는 서로 권위구조가 다른 민간의 영리・비영리조직들의 네트워크들의 활용을 통하여 업무수행을 하여야 하기 때문에 협상・설득과 같은 관리기술을 동원하고, 채찍・당근・정보제공・시장기능과 같은 여러 가지 인센티브 시스템들을 개발・활용하여 업무수행의 효율을 높여야 한다.
2. 더 적은 규제와 더 높은 생활의 질에 대한 기대
국민들은 경제발전을 촉진하기 위하여 더 적은 규제를 원하면서도 환경오염・불량식품・열악한 작업환경 등의 안전리스크들로부터 국민들의 건강을 보호하여 국민들의 생활의 질을 높일 수 있기를 기대한다.
나노기술・생명과학기술 등 첨단과학기술의 발전은 국민들의 삶의 질을 향상시키지만, 동시에 유전자 조작, 생명복제 등에 따른 새로 증대되는 위협에 대한 두려움으로 국민들의 건강과 안전리스크에 대한 경각심을 한층 더 높이고 있다.
이러한 국민들의 상반되는 기대를 충족시키기 위해서 규제를 강화하거나, 새로운 규제를 도입하는데 따르는 사회・경제적 편익과 비용들을 철저하게 분석하고 평가하여, 전체적인 사회적 이익이 극대화되도록 하는 규제대안을 발전시키고 채택하도록 뒷받침할 수 있는 규제영향분석(Regulatory Impact Analysis) 제도를 도입하여 시행해야 할 니즈(Needs)가 높아지고 있다.
3. 더 민주화된 국민의식과 전문가 사회의 도래
국민소득이 2만 달러가 넘어서고, 대학진학률이 세계에서도 최상위권에 속하며, 의학, 정보통신 등 사회 각 분야에 우수한 전문가들을 다수 확보하고 있을 뿐만 아니라, 민주화가 성숙단계로 진입함으로써 우리 사회는 이제 자기주장의 시대로 전환되었다.
납득할 수 있는 설득논리를 개발하지 않고 일방적인 홍보나 이념 논리에 의하여 추진하는 정책들은 국민들의 지지를 획득하기 어렵다. 때문에 정부가 개발하는 모든 정책들이 국민들의 지지와 순응을 확보하기 위해서는 합리적인 분석을 통한 설득논리를 개발하고, 전문가들의 검증을 거쳐 시행되어야 한다.
4. 사회적 니즈(Needs)에 못 미치는 정책역량: 내부 싱크탱크 구축이 하나의 열쇠다.
위에서 지적한 바와 같은 여러 가지 새로운 사회적 니즈들에 부응하여 정부부처들이 제 기능들을 원활하게 수행하기 위해서는 정부부처들의 정책역량을 한 단계 업그레이드시켜야 한다.
이를 위해서는 정부부처의 정책분석・설계・형성 등을 지원하고 조종(Steering)할 내부 싱크탱크(In-house Think-Tank)의 역할이 절실하게 요구된다.
Ⅱ. 내부 싱크탱크를 활용하여 정책역량을 발전시키고 있는 사례: 미국 EPA
내부 싱크탱크를 설치하여 정책역량을 강화시키기 위해서는 벤치마(Benchmarking) 할 수 있는 사례가 있으면 매우 도움이 된다. 미국 환경청(Environmental Protection Agency: EPA)은 내부 싱크탱크를 설치하여 활용함으로써 정책역량을 강화한 좋은 사례의 하나이다.
1. 내실 있는 정책분석의 시행: 규제영향분석과 인센티브 시스템의 발전
EPA의 임무는 국민의 건강과 환경을 보호하는 것이다. EPA는 각 매체별로 환경오염을 방지하는 것과 관련된 정책을 수립・집행하는 실무부서들을 설치하여 운영하고 있는데, 이는 우리정부와 다를 바 없다.
크게 다른 점은 실무부서 외에 청장 직속으로 내부 싱크탱크 역할을 수행하는 정책경제혁신처(Office of Policy, Economics and Innovation: OPEI)라는 조직을 설치하여 운영하고 있다는 점이다.
정책경제혁신처에는 국가환경경제센터(NCEE), 규제정책관리국, 국가환경혁신센터(NCEI) 등 세 개의 국 수준의 조직들을 설치하여 운영하고 있다. 국가환경경제센터는 규제에 따른 편익의 평가・분석방법의 발전, 혁신 및 새로운 도전의 탐색, 리서치 및 프로그램 지원 등의 임무를 수행하고, 규제정책관리국은 실무부서의 규제분석지원, 규제관리와 규제분석관련교육 등의 업무를 수행하고 있다.
국가환경경제센터는 (1) 환경문제와 관련된 경제분석방법들에 관한 연구, (2) EPA의 각 실무부서들의 환경규제와 관련된 보고서 작성 리드(Lead), (3) 실무부서들이 환경규제와 관련된 경제분석을 수행하는 과정에서 가이던스(Guidance)의 제공, (4) 환경규제와 관련된 경제적 인센티브 메커니즘들의 발전과 경제적 임팩트 모형 및 측정방법들의 발전, (5) 미국 연방정부 예산관리처(Office of Management and Budget: OMB)에서 내린 규제영향분석시행에 관한 대통령 명령(Executive Order: EO)들의 내용을, 실무부서에서 규제영향분석의 실무팀장을 맡거나 새로 분석업무를 맡은 요원들을 대상으로 매년 수회에 걸친 훈련으로 EPA의 정책역량을 발전시키는데 기여한다.
규제정책관리국은 주로 (1) 환경규제와 관련된 규제 아젠다들(Agendas)과 계획들을 작성, (2) EPA의 액션발전과정(Action Development Process)을 준비함으로써 EPA의 요원들이 수준 높은 액션(Action)을 발전시키도록 할 수 있는 지침 제공, (3) 규제영향분석과정과 환경규제 룰(Rule)에 대한 주기적인 교육・훈련의 실시 등을 통하여 EPA의 정책역량을 업그레이드시키고 있다. EPA의 액션발전과정에 대한 지원과 가이던스는 과학적 분석 청사진(Scientific Analytic Blueprints)과 경제적 분석 청사진들(Economic Analytic Blueprints)을 작성하는 과정, 규제 룰(Proposed Rule)을 발전시키는 과정, OMB 검토를 위하여 제출할 제안된 규제 룰을 작성하며 수정하는 과정에서 지원하고 가이던스를 제공하는 일이다.
OMB는 미국 각 부처들이 제출하는 규제안들을 90일 동안 검토하는데, 이 과정이 국가전체에 대한 싱크탱크 역할을 하는 OMB와 부처의 내부 싱크탱크가 서로 연계되어 상호작용하는 과정이다.
OMB의 리뷰가 끝난 후 수정된 최종 규제룰은 연방등록부(Federal Register: FR)에 제출되어 수록된 후, 사회의 각 분야의 관련 전문가들과 이해관계자들의 검토와 평가를 받게 된다. 이러한 전 과정에서 규제정책관리국은 실무부서들을 지원함으로써 EPA의 정책역량을 높이고, 수준 높은 규제안을 만들 수 있도록 지원한다.
규제정책관리국은 또한 규제룰의 작성과 관련된 세부적인 절차규정에서부터 규제대안을 작성하는 방법(규제안을 기술하는 문장스타일)에 이르기까지 세부적인 내용을 1회 3일간씩, 매년 수회에 걸쳐 규제룰을 발전시키는 팀장, 새로 참여하는 요원들을 대상으로 교육함으로써 EPA의 규제정책역량을 발전시킨다.
2. 과학적인 정책변화의 추구: 파일럿 스터디와 평가지원
국가환경혁신센터(NCEI)는 환경정책혁신국(OEPI)과 기업・커뮤니티혁신국(OBCI)을 설치하고 있는데, 환경정책혁신국은 파일럿 스터디, 평가지원 및 정책과 프로그램의 실험적 시행 등의 업무를 수행한다.
환경정책혁신국의 임무는 (1) 적은 비용으로 좀 더 나은 환경보호를 할 수 있는 혁신적인 아이디어와 새로운 도구 및 융통성 있는 접근방법들을 테스트하고, (2) 실험적 프로젝트들(Experimental Projects)을 발전시키며, (3) 실험의 개념에 대하여 EPA와 이해관계자들을 교육시키고, (4) 학습한 교훈들을 EPA의 핵심적 기능으로 통합함으로써 정책혁신능력을 발전시킨다.
이와 아울러 환경정책혁신국은 (1) 시스템 변화를 촉진하기 위하여 EPA 내에서 프로그램 평가를 더 많이 활용하도록 하고, (2) 학습한 교훈들을 적용하도록 하며, (3) EPA의 각 실무부서들이 그들 자신들의 프로그램을 평가하는데 필요로 하는 프로그램 평가의 도구들을 제공하고, 요원들을 훈련시킴으로써 EPA의 평가역량을 발전시킨다.
평가지원을 담당하는 부서(과)에서는 실무부서와 지방청들이 프로그램 평가를 실시하는 과정에서 자문을 제공하고, 특히 실무국 및 지방청들을 대상으로 각각 수일 과정의 프로그램 평가에 대한 교육을 실시함으로써 각 실무국과 지방청의 요원들이 자체적으로 프로그램 평가를 실시할 수 있는 역량을 구축할 수 있도록 지원한다.
한편 정책 및 프로그램 변화를 담당하는 부서(과)에서는 실험이 끝난 파일럿 스터디 프로젝트들의 규모를 확대하여 각 주(State)에 확대실행하고, 평가문화를 EPA에 확산시키며, EPA의 전략기획을 작성하는데 참여함으로써 정책역량을 발전시키는데 기여한다.
Ⅲ. 우리나라 정부의 정책역량발전과 관련된 문제점
1. 저위수준의 정책분석・평가역량
정책역량은 여러 측면에서 고찰할 수 있지만 체계적인 조사결과가 축적되어 있지 않다. 그러나 정책역량에 대한 하나의 지표로서 평가역량에 대한 최근의 조사를 살펴볼 수 있다.
중앙부처와 광역시・도・시・군 등 지방 공무원 606명을 대상으로 설문조사한 결과에 의하면(2006년 가을 조사) 조직원들이 평가에 필요한 기본적인 평가지식을 가지고 있다는데 대하여 긍정적인 대답을 한 비율은 28%로 매우 낮은 것으로 나타났으며, 5점 척도(매우 낮다 1점, 그저 그렇다 3점, 매우 높다 5점)로 측정하면 3.05점으로 평가역량이 보통정도 수준인 것으로 나타났다.
이 조사결과를 통해서 볼 때 분석・평가역량은 전반적으로 낮은 것으로 볼 수 있다.
정책평가역량, 규제영향분석역량 등을 포함한 정책역량은 정부의 성과관리의 일환으로 실시하고 있는 정부업무평가를 분석함으로써 부분적으로 추론할 수 있다. 먼저 정책이나 프로그램의 평가는 예컨대 각종 실험적 방법이나 프로그램 논리모형 등 평가모형 등을 통하여 타당성과 신뢰성이 높은 방법으로 문제가 되고 있는 정책이나 프로그램을 대상으로 과학적으로 평가하여야 하나, 성과관리의 일환으로 실시하고 있는 정책평가는 정부가 결정한 정책을 차질 없이 집행하도록 통제하는 통제장치의 역할에 더 중점을 두고 있다.
예컨대 주요 정책과제의 평가는 계획, 집행, 산출, 결과 및 결과활용 등의 단계별로 평가항목을 설치하여 평가하고 있는데 계획단계에 대한 평가는 계획수립의 적절성, 집행단계에 대한 평가에서는 시행과정의 적절성, 산출/결과 단계에 대한 평가에서는 목표의 달성도, 결과활용단계에 대한 평가에서는 평가결과 활용도 등과 관련된 평가지표들을 작성하여 평가하고 있다.
이들 평가항목과 평가지표들은 프로그램이 문제가 있을 때 그러한 문제가 있었는지를 과학적으로 분석해 내는데 초점을 두고있지 않다.
또한 중요한 프로그램이 효과가 있는가 없는가 하는 것을 프로그램이 없거나 변형된 다른 프로그램을 집행했다고 가정하는 경우 얼마만큼의 효과가 있었는가를 알아낼 수도 없다.
더욱 문제가 되는 것은 각 부처에서 자체평가를 실시하거나 특정평가를 실시하는 경우 평가지표들의 측정내용을 입증하기 위해서 많은 양의 증빙서류를 작성하여 제출하여야 하기 때문에 성과도 없는 일에 너무 많은 노력을 투입하고 있다는 점이다.
뿐만 아니라 정부업무평가의 목적이 통제에 더 중점이 주어지고 있기 때문에 이를 위해서 평가결과를 토대로 부처별 서열을 부여하고 있는데, 각 부처는 평가를 더 잘 받기 위하여 어떤 정책이나 프로그램에 문제가 있는 경우 이것을 부각시키고 문제의 원인을 규명하기 보다는 오히려 감추려는 경향까지 보이고 있다.
정책이나 프로그램의 평가 목적은 문제점과 그 원인들을 발견하여 해결방안을 모색하자는데 있는데, 서열부여 위주의 평가로 오히려 문제를 감추게 된다면 무엇 때문에 많은 인력과 노력이 투입되는 평가가 필요한가 의문시된다.
그리고 앞의 평가지표에서도 알 수 있는 바와 같이 이러한 평가에는 고도의 정책평가지식이나 분석능력이 필요하지 않다. 따라서 이러한 유형의 평가를 계속하면 그것은 공무원들의 정책역량을 높이는데 기여하기 보다는 오히려 낮추는 원인이 될 수 있다.
2. 정책역량발전 시스템의 부재
미국 EPA의 사례에서 볼 수 있는 바와 같이 정부조직에 정책역량을 구축하기 위해서는 이것을 발전시킬 시스템이 구축되고 이것을 통하여 체계적인 노력이 수행되어야 한다.
우리나라 정부의 규제개혁 노력은 규제개혁위원회 또는 이와 유사한 조직들을 설치하여 기존의 규제들을 감소시키는데 초점을 맞추어 왔다.
그러나 그보다 더 중요한 것은 새로운 규제를 도입하거나 기존의 규제를 변화시키고자 할 때는 미국의 EPA의 경우에서 보는 바와 같이 전문적인 지식과 합리적인 분석절차를 사용하여 사회적으로 이득이 된다고 합의할 수 있는 규제룰을 만들고 정책화하는 것이다.
그러나 우리나라 정부부처의 경우에는 미국 EPA에서 보는 바와 같은 내부 싱크탱크의 지원과 가이던스가 부재하기 때문에 대부분의 부처에서는 규제개혁을 담당하는 부서에 규제영향분석을 실시하거나 용역과제로 외부에 의뢰하여 실시하고 있다.
각 부처들에서 규제개혁을 담당하는 부서의 명칭들이 법무행정팀, 법무담당관실, 제도법무팀, 혁신기획팀으로 붙여진 것에서도 알 수 있는 바와 같이 규제영향분석같이 자연과학분야와 경제학분야의 고도의 전문성이 요구되고, 합동분석작업이 요구되는 업무를 제한된 전문인력으로, 관련분야 전문가들의 지원과 가이드없이 수행하기란 매우 어려운 작업이다.
뿐만 아니라 위원회를 설치하거나 외부용역으로 평가나 규제영향분석작업을 실시하는 경우 그 경험들이 내부에 축적되지 않기 때문에 정책분석・평가를 담당하는 정부부처의 정책역량의 발전에 기여하지 못하여 정책역량부재의 악순환이 계속 된다.
Ⅳ. 정책역량강화전략
1. 경제・인문사회분야 정부출연연구원들과 동시적인 개혁추진
정책역량을 강화하기 위하여 내부 싱크탱크를 설치하고자 하는 경우 두 가지를 고려해야 한다. 하나는 작은 정부를 실현하는 과정에서 부처 내부에서 국・과 단위의 조직들을 통폐합하는 것이 불가피한데, 이 과정에서 살아남으려는 경쟁이 치열하여 새로운 내부 싱크탱크 역할을 할 조직을 신설하는데 큰 어려움이 예상된다는 것이다.
그러므로 이 문제를 해결하기 위해서는 국가 최고지도층의 신념에 의한 결단이 필요하다. 또 다른 하나는 작은 정부를 만들기 위하여 공무원 수를 감축하여야 하기 때문에 내부 싱크탱크 조직을 설치하기 위하여 인력을 더 늘릴 수는 없다는 점이다.
그러므로 내부 싱크탱크 설치문제를 정부조직의 개혁문제로만 보면 공무원 수 증가문제를 해결하기 어려우므로, 정부출연연구원들을 포함한 공공부문 조직들의 개혁과 연계하여 시행하는 것이 바람직하다.
현재 정부출연연구기관은 국무총리 산하의 경제인문사회연구회에 소속된 한국개발연구원(KDI) 등 23개 출연연구기관과 국가과학기술위원회 산하의 3개 연구회(기초기술연구회, 산업기술연구회 및 공공기술연구회)에 소속된 한국과학기술연구원(KIST) 등 29개 출연연구기관들이 있다.
이들 중 경제인문사회연구회에 소속된 정부출연연구기관들은 원래 관련 분야에 대한 정책연구를 함으로써 각 정부부처들의 외부 싱크탱크 역할을 하기 위해 설립하였으나, 소속부처의 간섭 등으로 연구기능을 제대로 수행할 수 없어 모두 국무총리 산하로 통합하여 연구회 체제로 출범하였다.
그러나 실질적 예산권을 각 정부부처가 가지고 있기 때문에 이들 경제인문사회분야 출연연구기관들은 독자적이며 자율적인 연구기능이 약하였다.
또한 사회 발전에 따라 대학 등 사회 여러 분야의 연구역량이 강화되었기 때문에 정부가 연간 약 2,700억(2007년 정부출연예산이며, 실행예산은 4,500억)을 투입하여 유지하여야 하는가에 대한 의문이 제기되고 있다.
따라서 일부 경제 및 인문사회분야 출연연구기관들은, 국가가 꼭 지원하여야 할 인문학 연구분야의 몇 개 출연연구원들을 제외하고는, 원래의 설립 취지대로 학술적 연구보다는 각 정부부처의 싱크탱크 기능을 수행하도록 개편한다.
싱크탱크로 개편함에 있어서는 환경, 보건, 산업안전, 식품, 의약 등 사회규제 및 정책분석평가와 관련된 연구요원들은 관련 분야 내부 싱크탱크 요원으로 흡수하고, 그 외의 연구요원들은 국가전략연구원으로 개편하도록 하는 것이 바람직하다.
한편 정부조직 내 내부 싱크탱크의 설립을 위해서 필요한 전문가들은 각 부처 내의 우수한 전문인력과 위에서 기술한 바와 같이 정부출연연구원의 유자격 연구원들 가운데에서 충원하도록 한다.
2. 조직단위의 평가에서 프로그램 단위의 평가와 정책학습으로의 전환
정책이나 프로그램 평가는 부처 간의 서열화를 위한 평가보다는 문제의 원인을 발견하고 해결대안들을 발견하기 위한 평가와 파일럿 스터디 등 정책효과를 검증하기 위한 평가 위주로 전환함으로써 정책평가를 통한 정책학습을 할 수 있도록 한다.
그리고 내부 싱크탱크에 속하는 평가전문요원들은 평가과정에서 실무부서들을 지원하고 가이던스를 제공하며, 부처에 적절한 평가모형들을 개발하여 보급하고, 분석・평가 교육을 주기적으로 실시하도록 함으로써 정부조직의 정책역량을 발전시키는 역할을 수행해야 한다.
노 화 준 서울대학교 명예교수 / 한반도선진화재단 자문위원 |
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