|
(7) 지역발전전략의 재창조와 농업농촌의 선진화 : 중앙집권하의 ‘균형발전’정책에서 지방분권하의 ‘발전균형’정책으로, 농정(農政)포퓰리즘을 극복하고 강한 농업과 아름다운 농촌공동체회복을 향하여
 |
| ◇ 박세일 한반도선진화재단 이사장 ⓒ 연합뉴스 | 지금까지 정부는 지역균형발전정책이라는 이름 하에 행정수도 이전, 170여개의 공공기관의 지방이전, 수도권 등 대도시의 규제강화를 추진해 오고 있다. 이들 정책이 과연 21세기 세계화 정보화시대의 올바른 지역발전정책인가를 놓고 볼 때 두 가지 큰 정책적 잘못을 하고 있다.
첫째는, 균형발전은 듣기는 좋으나 사실은 공허한 말이다. 아니 위험한 말이다. 우선 균형이란 말의 내용이 공허하기 쉽다. 균형이란 무엇인가? 모든 지역에 같은 규모의 빌딩, 같은 규모의 공장이, 같은 규모의 인구가 평등하게 있어야 균형인가? 그리고 모든 지역이 같은 속도로 발전하는 것을 의미하는가? 이러한 의미의 균형을 추구한다면 이것은 불가능할 뿐 아니라 유해하다. 즉 발전의 포기를 의미한다. 결국 올바른 것은 균형발전이 아니라 발전균형이다. 즉 각 지역이 나름의 특징과 능력에 맡게 발전하고 그 결과로 조화와 균형을 이루게 되는 것이 올바른 정책방향이다.
따라서 중요한 것은 각 지역이 나름의 특성에 맞는 발전을 추진할 수 있도록 여건을 만들어 주는 것이 선행해야 한다. 이를 위해 시급한 것은 2가지이다. 하나는 각종 정부인허가권, 재정권, 경찰자치권, 교육자치권 등이 확실하게 지방정부에 이양하여야 한다. 무엇보다 먼저 연방제 수준에 가까운 철저한 분권화이다. 준 연방제적 분권화(경제적 연방제)를 하지 않고, 지방주권의 시대를 열지 않고 여전히 중앙이 권력과 돈을 모두 독점하면서 정부부처 몇 개, 공공기관 몇 개의 지방배분만으로는 지방의 지속가능한 자발적 발전은 기대할 수 없다.
다른 하나는 현재의 지방정부의 크기의 조정이다. 현재의 광역시와 도시, 군구읍면동 등으로 되어 있는 3층의 지방행정단위와 광역시와 도, 시군구로 되어 있는 2층의 지방자치단위는 모두 1층으로 단순화되는 것이 바람직하다. 광역시 도 그리고 시군구등을 없애고 전국에 약 50-70 개정도의 단일의 자치 및 행정단위(예컨대 시)로 통폐합하는 것이 바람직하다. 사실상 시군구 통합이 중심이 될 것이다. 그래야 생활권이 행정권과 자치권과 모두 일치된다.
현재 광역시‧도와 시‧군‧구 읍면동 등의 중층구조로 이루어진 3층의 행정구역과 2층의 자치구조는 과거에 말을 타고 왕명을 하달하던 시절의 유산으로, 오늘날 교통통신발달에 따른 반나절 생활권에 맞추어 재편되어야 한다. 이러한 중규모 단위로의 행정구조와 자치구조의 단순화 내지 단일화와 동시에 반드시 추진해야 할 것이 우리나라에 약 3개 정도의 초광역경제권을 만들어 우리의 지방경제권이 독자적으로 세계경쟁을 할 수 있도록 만드는 일이다.
세계경쟁을 위해서는 규모의 경제를 이룩하여야 하는데 적어도 인구규모가 1000만 내지 1500만 정도는 되어야 한다. 그래서 이들 초광역경제권이 중국의 북경‧천진의 환발해권, 상해‧항주‧소주의 장강삼각주권, 홍콩‧심천‧광주의 주강삼각주권, 중경권, 그리고 일본의 동경권, 오사카권, 큐슈권 등과 경쟁할 수 있다. 한마디로 앞으로 50-80개 정도의 시들이 모여서 초광역 연합체를 만들어 세계경쟁을 할 수 있어야 한다.
여기서 초광역의 지역경제권의 필요가 등장한다. 예컨대 경기도 강원도 및 금강 이북의 충청도 지역을 포괄하는 가칭 경강주(京江州), 경상남북도로 이루어지는 가칭 남동주(南東州), 전라남북도와 금강 이남의 충청도 지역 및 제주도를 포괄하는 남서주(南西州) 등 3개 정도의 주로 나누는 것도 바람직할 것이다.
그래서 경강주는 중국 러시아 등의 대륙을 대상으로 협력하고 경쟁하는 세계경영을, 남동주는 일본과 태평양을 대상으로 협력하고 경쟁하는 세계경영을, 남서주는 남중국과 동남아시아와 경쟁하고 협력하는 세계경영을 각각 나누어 맡아 나갈 수 있을 것이다. (통일 후에는 우리나라를 예컨대 북한지역의 2개 주를 포함 모두 5개주로 이루어지는 (준)연방국가로 만들 수 있을 것이다.)
일본에서도 유사한 논의가 오랫동안 있었으나 금년 들어서 현재의 47개 광역단체를 약 9-12개의 도주로 묶는 작업을 위한 총리직속의 추진본부(본부장: 아베 총리)가 설립 되었다. 중장기적으로는 스위스나 독일식의 연방제를 모델로 하고 있다. 중국도 최근 10개의 거대도시집중지역을 단위로 광역 지역경제권을 구상하고 있다. 우리도 세계화시대에 걸맞도록 지방정부간의 연합체를 구성하여 세계경쟁을 할 수 있도록 해야 한다.
둘째, 21세기 세계화 시대에는 대도시가 국가발전을 선도하는 시대이다. 대도시가 국가발전을 위한 성장엔진의 역할을 해야 하는 시대이다. 세계화 시대에는 도시의 국제경쟁력이 있어야 다국적 기업 등의 투자, 생산, 연구 등의 경제활동을 유치할 수 있고, 그래야 도시가 발전하고 도시가 발전해야 도시의 외연이 확대되고 외연이 확대되어야 이웃의 다른 도시 내지 다른 지역에 발전효과가 퍼져 나간다. 그러면서 마치 가을 하늘에 기러기들이 함께 날아 가듯이 대도시가 앞장서고 그 다음에 중소 도시 그리고 농촌지역 이 모두가 하나의 편대를 이루면서 동시에 발전하여 가는 것이다.
그러면 제일 앞에 서 날아가는 대도시의 발전원리는 무엇인가? 이미 앞에서 지적하였지만 세계대도시 발전의 동인을 보면 두 가지 이익에서 온다. 하나는 소위 집적(집중)의 이익이고 다른 하나는 광역화의 이익이다. 도시의 발전, 도시의 경쟁력은 인적 물적 정보적 문화적 자원 등의 집중에서 온다. 특히 해외에서 들어오는 최첨단의 인적 물적 정보적 문화적 자원이 중요하다. 그리고 그 집중이 쌓이면 도시의 외연이 확대되면서 인근 도시나 지역과의 시너지 효과가 커져 새로운 경쟁력 발생의 계기가 된다.
세계 일류도시들의 발전을 보면 흔히 주장하는 혼잡효과보다 집적의 이익이 더 크고 또한 광역화의 이익이 대단히 중요한 것으로 나타난다. 요약하면 특정지역에 많은 인적 물적 정보적 문화적 자원이 집중되는 데서 도시의 경쟁력이 나오고 동시에 그 도시가 끊임없이 외연을 확대하면서 광역화하는 데서 도시의 경쟁력이 더 높아진다.(런던은 서울크기의 2.5배 동경은 3.5배 상해는 13배이다).
그런데 우리는 그 동안 대도시 특히 수도서울의 성장을 막으려 많은 노력을 하여 왔다. 우선 집적(집중)의 이익을 줄이려고 수도분할, 공공기관 강제이전 등을 추진하고 있다. 또한 광역화의 이익을 없애려고 수도권규제, 농지규제 등을 강화하여 왔다. 그러니 수도서울은 국제경쟁력을 높일 수 없게 되었다. 그래서 2006년 OECD 보고서를 보면 세계도시를 세계전체의 발전을 리드하는 세계초대형도시 그리고 한 나라의 국가발전을 선도하는 국가대도시, 그리고 아무런 역할도 못하고 구조조정을 해야 하는 구조변화의 도시로 나누고 있는데 우리의 수도서울은 3번째 그룹으로 분류되고 있다.
세계발전은 커녕 대한민국이란 한 나라의 국가발전도 선도할 수 있는 능력이 없는, 구조조정이 필요한 3류 도시로 분류되고 있는 셈이다. 따라서 결론은 수도권을 포함하여 대도시규제를 모두 풀어야 한다. 그래서 마음껏 이웃나라의 세계적 대도시와 경쟁하면서 발전할 수 있도록 경쟁의 자유를 주어야 한다. 그것이 서울 등 수도권의 발전뿐 아니라 인근의 중소도시 나아가 지방발전의 정도이다.
다음은 농업과 농촌의 문제이다. 자원 하나 없는 우리가 일인당 국민소득 3만 달러 시대의 21세기 선진국가로 나아가기위해서는 FTA가 피해 갈 수 없는 우리의 불가피한 선택이 되었다. 그러나 분명한 사실은 우리 농식품 시장의 전면적이고 완전한 개방이, FTA 반대론자들의 단순한 기우를 넘어, 우리가 잘못대처하면, 우리 농업의 붕괴와 농촌의 몰락을 불러올 수도 있다는 심각한 우려가 있다.
그러나 이 시점에서 우리가 우리 농업과 농촌의 장래에 대해 불안해하는 것은 FTA 때문만도 농식품시장의 개방 때문만은 아니다. 그보다는 1960년대 몰려오기 시작한 급격한 산업화의 충격으로 전통적 농경사회의 해체가 시작되면서 이러한 문명전환의 새 질서에 적응하기 위해 요청된 농업의 산업화가 채 자리도 잡기도 전에 1980~90년 불어 닥친 개방화, 세계화, 그리고 지식정보화 등 새로운 문명의 충격으로 우리 농업과 농촌이 갈등과 혼란 속에서 미래 비전을 상실하고 필요한 구조전환에 실패해 왔다는 사실 때문이다.
지난 30년 동안 농경사회에 휘몰아 친 산업화, 개방화, 세계화, 지식정보화란 문명전환의 충격 속에서 구조전환에 성공한 농업과 실패한 농업으로 양극화되었으며, 그 결과가 농가와 농촌지역의 양극화로 나타났다. 이 때문에 21세기 농업과 농촌발전의 국가 비전과 전략을 둘러싸고 개방의 현실을 수용하고 경쟁력을 키우기 위해 우리 농업을 규모화, 전업화, 현대화 해야 하고, 이를 위한 대대적 농업 구조혁신에 필요하다는 입장과 농업개방 그 자체에 반대하면서 소농적 가족농의 유지와 농업의 공익적 가치를 보호하는데 농업정책의 우선순위를 두어야 한다는 두 가지 입장이 항상 충돌하여 왔다.
1993년 12월 8년여를 끌어오던 GATT-UR 협상이 타결되자고 당시 김영삼정부는 우리 농업의 미래 성장동력을 키우기 위한 품목별 경쟁력향상과 전업농 육성을 위한 구조개선을 주요 골자로 하는 변화와 개혁의 신농정을 수립 추진했다. 그러나 추진과정에서는 나누어먹기 식이 일부 나타나기 시작했다. 그러나 1998년 정권교체로 출범한 김대중 정부에서는 보다 본격적 형태로 농업 포퓰리즘이 나타났다.
김대중 정부는 김영삼 정부의 신농정을 엘리트 농정, 살농정책이라고 비판하고 현실성이 없는 가족농 보호, 인기 영합적인 부채상환연기와 이자감면, 그리고 대책 없는 수리조합비(수세)폐지, 원칙 없는 직접지불제 확대 실시 등 본격적인 나눠 먹기식 포퓰리즘이 시작했다. 그래서 선심성 분배농정이 주류가 되면서 경쟁력강화를 위한 구조개선정책들은 뒷전으로 밀려나기 시작했다.
노무현 정부 출범이후 농업포퓰리즘은 더욱 심화되고 확대되었다. 직접지불제가 확대되고 공적부조가 늘어나면서 경쟁력이 없는 농가들의 농업잔류가 오히려 구조화 되었다. 농촌에는 구조개선이나 경쟁력 향상보다는 “눈먼 정부 돈”이니 우선 받아쓰고, 갚지 못하여 부채가 누적되면 이를 정치문제화 하여, 그 상환을 연기받고 이자감면까지 받는 등 도덕적 해이가 만연하고 있다. 이 때문에 “이대로 가면 우리 농업은 망 한다”는 말이 공공연하게 나돌고 있는 지경이 되었고 “잃어버린 10년”, “농정실패론”이 나돌고 있다.
그렇다고 잃어버린 10년만을 탓하고 있을 수만은 없다. 지난 10년간의 분열과 갈등은 일부에서 비판한 대로 농업의 본질적 특성을 무시한 과도한 시장주의, 경쟁력 지상주의에도 일단의 책임은 있다. 그러나 지난 10년을 어떻게 해석하든 확실한 것은 더 이상의 농업 포퓰리즘에 의한 나눠 먹기식 분배농정이 지속되어서는 우리 농업의 장래는 없다는 사실이다.
김영삼 정부 때는 약 57조의 농촌 지원이 나갔다. 김대중 정부 때는 45조의 지원이 있었다. 그리고 노무현 정부는 앞으로 2013년까지 119조의 지원을 계획하고 있다. 이러한 정부지원 중에는 생산적 구조조정을 위하여 사용된 부분도 일부 있다. 그러나 많은 부분이 소비적 부문에 나눠 먹기식으로 배분되었음은 잘 알려진 사실이다. 그 결과 농촌의 빚이 크게 늘고 있다. 이제 더 이상 이러한 포퓰리즘은 있어서는 안 된다.
21세기 대한민국의 새로운 국가비전은 대한민국이 명실 공히 세계일류국가인 선진국이 되는 대한민국의 선진화이다. 대한민국의 농정도 이제 지난 10년간의 표류와 혼미를 정리하고 농업 포퓰리즘을 청산해야 하며, 21세기 농업과 농촌의 선진화를 위한 비전과 전략을 새로 세우고, 다시 일어나 미래를 향해 세계로 나아가야한다.
이를 위한 첫 번째 과제는 국제경쟁력 있는 강한 농업 신 농업을 만드는 농업의 선진화이다. 21세기의 농업은 1, 2, 3차 산업이 결합된 고부가가치 농식품과 다양한 서비스를 창출하는 6차 산업이며, 생물자원과 바이오 에너지 등 새로운 성장동력이 되는 미래의 꿈을 주는 생명산업이다. 이제라도 우리는 농업의 경쟁력 확보를 위해 미래 성장 동력을 키우고, 세계시장 진출을 위한 글로벌 마케팅을 추진하여 세계와 경쟁하는 강한 농업을 만드는 농업세계화에 적극 나서야 한다.
현대농업은 소비자가 주도하는 소비자농업시대이다. 국민들에게 한국적 식생활의 우수성을 알리고 정부는 건강하고 안전한 식생활을 기본권 차원에서 보장해야 한다. 그리고 농업과 농촌이 수행하는 다원적 가치도 정당하게 평가하고 유지 발전시키고, 환경과 조화를 이루는 지속가능한 생태유기농업을 적극적으로 육성하여 국민의 건강과 환경을 지키는 농업이 되게 해야 한다. 그리고 식량을 넘어 바이오 농업, 에너지 농업, 경관농업, 휴양레저농업 등으로 발전하고 있는 현대의 신 농업도 적극 육성해야한다. 이를 위해서는 농업의 모든 부문에 개방과 자율과 경쟁, 투명성과 책무성을 제고해야 하며 농지의 소유와 이용에 관한 제도를 비롯하여 농업에 대한 각종규제와 모든 진입장벽을 철폐해야 한다.
둘째는 농촌지역공동체의 회복이다. 농촌은 대한민국의 영원한 고향이다. 고향이 풍요로울 때 대한민국의 선진화도 완성된다. 그러나 농업과 농촌과 농민에게 피해를 수반하지 않는 농식품시장 개방과 세계화는 없다는 점에서 산업화와 세계화의 충격으로 해체 당하면서 새로운 환경변화에 대응할 수 없어 고통 받고 있는 영세고령농민들의 노후생활안정을 위한 실버마을 조성 등 따뜻한 농촌사회 복지 망을 대폭 확대해야 한다.
특히 중요한 것은 도-농간 상생의 공동체적 연대와 교류 및 신뢰를 구축해 나가는 것이다. 그리고 도로 교통의 고속화에 따른 농촌정주생활권의 광역화 추세에 맞추어 농촌지역 중심도시인 시읍을 중심으로 의료, 교육, 문화 등 농촌생활편익시설을 유치 개발 하고, 농촌지방이 보유한 자연 및 문화유산을 지역 전략문화 상품으로 개발하고 마을을 유형화, 도시인을 위한 여가, 휴양, 레져 등 복합휴양공간으로 지역 특성에 맞는 아름다운 전원 농촌 마을로 적극 개발해야 한다.
셋째, 마지막으로 아직도 농업환경변화를 뒤따르지 못하고 중앙정부 주도로 운영되고 있는 농정추진기구와 운영체계를 전면적으로 혁신해야 한다. 시장화, 민주화, 지방화시대에 맞게 민간주도와 민관협치로 전환하고, 중앙정부의 품목 특정적 생산정책 등은 과감하게 지방으로 권한을 이양, 지방정부가 지역특성에 맞고 현장감 있는 농업농촌정책추진의 중심에 서게 해야 한다. 아직도 관제농협이란 태생적 한계를 극복하지 못하고 있는 우리 농업협동조합이 명실 공히 무한경쟁시대 소규모 가족 농들을 조직화하여 개방시대 글로벌 마케팅를 주도하는 유통사업 조직으로 거듭나게 하는 농협제자리 찾기도 국가적 차원에서 강력히 추진해야 한다.
(8) 재정 세제개혁: 세금고치고 국가부채 줄여 세계화와 노령화에 대비
우선 21세기 선진화체제가 성공하기 위해서는 대폭적인 세금인하가 필수적이다. 모든 선진국이 지난 10여 년 동안 법인세를 5-30%포인트 낮추었고, 소득세 최고세율도 5-20%포인트 낮추었다. 그러나 우리 정부는 지난 4년 국민의 세금부담을 연평균 6.4%씩 늘려 왔다. 동시에 정부지출은 연 평균 7.3%씩 더 큰 폭으로 늘려와 만성적 재정적자와 국가부채의 급증을 결과하였다. 지난 4년 국가부채가 122조 원에서 약 300조 원으로 늘어났다. 이자만도 매년 12조원을 지불하여야 한다. 반면 이미 우리의 조세부담률(19.5%)은 유럽의 복지국가보다는 낮지만 미국(18.8%) 일본(16.5%) 여타 아시아경쟁국가들 보다 앞서고 있다. 어떻게 할 것인가?
우선 문제는 지나친 세수손실 없이 어떻게 세금부담을 줄이느냐 하는 것이다. 기본 방향은 무엇보다 현재 국세 14개와 지방세 17개 등 도합 31개로 이루어져 복잡하고 높은 조세비용을 초래하는 조세 체계를 13개 내외로 선진국 형으로 간소화해야 한다. 단순화의 핵심은 낭비적이면서 조세체계를 복잡하게 하는 목적세(교육세, 농특세, 교통세)의 폐지와 본세로의 흡수와 유사 세금들의 통폐합이다.
조세개혁의 또 다른 핵심은 단순한 분배형 세제가 아니라 경제성장을 촉진하는 성장형 세제로의 전환이다. 성장형 세제의 특징은 세제에서 소득재분배기능을 축소하고, 소득재분배 기능은 정부예산으로 지출 쪽에서 해결한다. 왜냐하면 조세를 통한 소득재분배시 불가피 등장하는 근로, 저축, 투자유인의 왜곡 등 反성장적 효과를 최소화하기 위해서이다.
가능한 소득세부담을 인하하고 소비과세 중심으로 간다. 우선 납세 대상자의 반이 세금을 내지 않는 현 소득세제는 ‘넓은 세원・낮은 세율’ 원칙하에 불요불급한 조세감면을 대폭 축소하는 대신 세율을 인하한다. 그리고 세수감소의 문제는 소비세강화로 푼다.
장기적으로는 효율성과 형평성 모두에서 문제가 많은 법인세를 폐지하고 소득세로 일원화하는 방안을 적극 검토해야 한다. 다만 과도기적으로 법인세율을 25%에서 20%로 낮추어(6조원정도 세수 손실) 우리 기업의 국제경쟁력을 높이고 외국 자본을 적극 유치해야 한다.
부동산관련 세금을 정상화해야 한다. 보유과세부담이 지나치게 빠른 속도로 높이는 것은 큰 문제다. 따라서 세 부담 증가율을 전년 대비 50%이내로 제한해야 한다. 부동산가격 안정 효과도 없으면서 징벌적 성격만 강한 종합부동산세는 폐지해야 한다. 그리고 부동산거래를 동결시키고 있는 과도한 양도소득세를 소득세 체계로 정상과세 해야 한다. 우선 1가구 1주택의 경우는 비과세하고 1가구 2주택의 경우도 소득세율로 과세하고, 주택재구입시에는 세금을 유보하는 등의 조치가 시급하다.
다음은 국가부채를 줄이는 문제이다. 우리사회는 오늘날 급속하게 진행되는 고령화로 앞으로 재정부담의 급증이 예상되고 또한 다가오는 남북 통일과정에서의 재정부담도 상당할 것이 예상되고 있다. 따라서 알뜰한 나라살림을 유지하는 것이 대단히 중요한 21세기 국정과제가 된다. 그런데 그동안 포퓰리즘적 정권 아래서 많은 대형국정 프로젝트가 공포되고 일부 진행되고 있다.
무엇보다 먼저 행정수도, 균형발전, 농어촌지원, 자주국방, 복지개혁 등등 우선 이들 대형프로젝트를 철저하게 재점검하는 것이 시급하다. 그래서 지속할 것과 중지할 것을 가능한 빨리 구별해 내야 한다.
다음은 국가재정에서 가능한 모든 낭비요인을 줄이고 광의의 국가부채와 협의의 국가부채에 대한 자료를 보다 자세히 투명하게 공개하고 지속적으로 국민들이 모니터할 수 있게 하여야 한다. 그리고 총체적으로 이들 부채의 흐름을 관리하고 규율할 재정규율제도(미시적 지출억제목표와 거시적 총량목표를 동시에 포함하는)를 조속히 도입하여야 한다.
앞으로는 대형국가 프로젝트에는 반드시 정책실명제, 사전 비용편익분석 등을 제도화하여 정부정책의 투명성과 책무성을 크게 강화함으로서 국가의 대형 사업이 대중 영합적 포퓰리즘에 빠지지 않도록 사전에 노력해야 한다.
|
