◇ 신도철 숙명여대 경제학부 교수

국가균형발전위원회는 지난 7월 25일 경남 진주에서 노무현 대통령 등 각계 인사 1천여 명이 참석한 가운데 ‘2단계 국가균형발전정책’ 선포식을 가졌다. 여기에서 국가균형발전위원회는 “참여정부에서 강력한 균형발전 의지로 행정중심 복합도시 건설, 178개 공공기관 이전, 10개 혁신도시 건설, 6개 기업도시 건설 등 공공부문 중심의 균형발전정책을 추진해 왔다”면서 “그러나 그 효과는 2012년 이후부터 점진적으로 나타날 것으로 예상돼 민간부문의 균형발전 참여를 촉진시키기 위한 2단계 대책을 마련했다”고 밝혔다.

이에 따라 정부는 앞으로 2단계 대책을 지원하기 위한 관련법 개정에 나서는 한편 예산이 필요한 사업은 내년도 예산안 및 국가재정운용계획에 반영하기로 했다.

2. 2단계 국가균형발전정책의 주요내용

2단계 균형발전정책은 전국 234개 기초자치단체를 발전정도에 따라 4개 등급(I,Ⅱ,Ⅲ,Ⅳ지역)으로 분류한 후 2대 부문(기업대책과 사람대책) 14대 과제에 대한 지원을 등급별로 차등화 하는 것을 주요내용으로 하고 있다.

지역 등급은 인구, 산업경제, 재정, 복지, 인프라 등 5개 분야에서 각종 지표를 만들고 이를 이용하여 각 지역을 분석 평가하여 매기는 것으로 되어 있다.

기업대책은 법인세 차등감면, 지방기업 인력난 해소, 산업용지 공급 확대 등 7대 과제로 이루어져 있으나, 가장 중요한 내용은 법인세 차등감면이라 할 수 있다. 지역별 법인세 차등감면은 그 대상이 중소기업이냐 대기업이냐, 이전기업이냐 창업기업이냐 기존기업이냐 등에 따라 차이가 있다.

중소기업의 경우 이전기업이거나 기존기업을 가리지 않고 Ⅰ지역(낙후지역)은 70%, Ⅱ지역(정체지역)은 50%, Ⅲ지역(성장지역)은 30%의 법인세를 기간 제한 없이 감면하며, Ⅳ지역(발전지역)은 원칙적으로 감면대상에서 제외하는 것으로 되어 있다.

한편 대기업의 경우 수도권의 Ⅳ지역(발전지역)에서 I, II, III지역으로 이전할 경우 최초 10년은 각각 70%, 50%, 30% 감면하고 이후 5년은 각각 35%, 25%, 15% 감면하며, 창업 시에는 최초 7년은 각각 70%, 50%, 30% 감면하고 이후 3년은 각각 35%, 25%, 15% 감면하는 것으로 되어 있다.

사람대책은 지방기업 종업원에 고품질주택 공급, 지방 초중등교육 수월성 제고, 경쟁력 있는 지방대학 육성, 지방재정 배분 시 낙후도 반영 확대 등 7대 과제로 이루어져 있다.

종업원 주택 공급 과제를 보면, 청약통장가입이나 주택보유 여부와 관계없이 민영주택 건설량의 10% 범위에서 지방이전 기업 종업원에게 주택을 특별공급하며, 국민주택규모 이하의 20호 이상 사원용 임대주택을 지을 경우 국민주택기금에서 저리 융자해주는 것으로 되어 있다.

교육수월성 제고 과제의 경우, 개방형 자율고등학교를 지방중심으로 총 41개까지 확대 지정하고, 혁신 기업도시에는 특성화전문계 고등학교 25개를 육성하며, 농산어촌별로 1군 1우수고교를 현재 86개에서 140개로 확대하는 것으로 되어 있다.

그리고 지방기업에 원활한 고급인력 공급을 위해 이공계 대학생 장학금의 지방대 비중을 현행 49%에서 65%로 늘리고, 인문계 대학생을 위한 장학금도 신설하며, 지방대학과 국가출연연구소의 전략적 제휴를 지원하는 것이 지방대학 육성 과제의 주요내용으로 되어 있다.

3. 2단계 국가균형발전정책의 추진현황

지난 8월 22일 산업자원부장관은 사업자원부공고 제2007-293호를 통해 2단계 균형발전정책을 뒷받침하기 위한 국가균형발전특별법 개정안을 내놓았다. 그 내용은 전국의 시·군·구를 인구, 경제력, 재정 등에 관한 지표 등을 종합평가하여 4개 지역으로 구분하고 지역분류에 따라 조세, 재정 등에 있어 차등 부과 또는 지원할 수 있도록 관련규정을 신설하는 것이다.

지난 8월 28일에는 재정경제부장관이 재정경제부공고 제2007-145호를 통해 조세특례제한법 일부개정법률(안)을 입법예고했다. 여기에는 앞에서 언급한 지역별 대상기업별 법인세 차등감면을 위한 조항이 포함되어 있다.

좀 더 구체적으로 보면, 수도권 과밀억제 권역 외 지방 이전 중소기업에 대한 세액감면제도를 폐지하고 중소기업특별세액감면을 적용한다. 현행 중소기업특별세액감면은 전국을 수도권과 비수도권으로 구분하여 5~30%의 감면율을 적용하고 있으나, 국가균형발전특별법(안)에서 전국 234개 기초지방자치단체를 4등급으로 구분함에 따라 이와 연계하여 각 등급별로 중소기업의 법인세를 70, 50, 30, 0%로 차등 감면한다.

대기업이 공장·본사를 수도권 IV지역에서 I, II, III지역으로 이전할 경우 법인세 감면율은 최초 10년간 각각 70%, 50%, 30% 그리고 이후 5년간은 그 절반씩으로 되고, 대기업이 I, II, III지역에 사업장을 신설할 경우 법인세 감면율은 최초 7년간 각각 70%, 50%, 30%, 이후 3년간은 그 절반씩으로 됨은 앞에서 언급한 바와 같다.

9월 19일에는 국가균형발전위원회, 산업자원부, 행정자치부 공동주최로 “지역발전도에 따른 지역분류 시안 마련 공청회”를 열고 전국 기초자치단체를 발전정도에 따라 4개 지역으로 나눈 지역분류 안을 발표하였다.

지역분류 안에 의하면 충청권 10곳, 강원권 7곳, 호남권 21곳, 영남권 21곳 등 59개 지방자치단체가 가장 큰 혜택을 받는 I지역(낙후지역)으로 지정됐다. 그리고 수도권 1곳(강화군), 충청권 13곳, 강원권 10곳, 호남권 12곳, 영남권 15곳, 제주특별자치도 4곳 등 55개 지방자치단체는 II지역(정체지역)으로 분류되었다.

한편 IV지역(발전지역)에 포함된 58개 기초자치단체는 모두 수도권에 위치하고 있다. 수도권의 66개 지방자치단체 중 강화군(II지역)과 옹진군 동두천시 양주군 연천군 포천시 가평군 양평군 (이상 III지역)을 제외한 58개 지방자치단체 모두가 IV지역(발전지역)으로 분류되어 있다.

요컨대 정부는 현재 2단계 균형발전정책을 뒷받침하기 위해 국가균형발전특별법과 조세특례제한법 등의 관련조항 개정을 추진하고 있으며, 지역발전도에 따른 지역분류 안도 아울러 마련하고 있다.

Ⅱ. 2단계 국가균형발전정책의 문제점

1. 잘못된 문제인식과 근거 없는 전망

2단계 균형발전정책은 지방에서 창업하거나 지방으로 이전하는 기업에 대한 법인세 감면, 전문인력 채용비용의 보조, 지방기업 종업원에 대한 주택공급 지원 등 인센티브 제공을 주요 수단으로 삼고 있다는 점에서, 물리적으로 새로운 도시를 건설하고 정부부처와 공공기관을 이전하는 정책과는 그 성격이 다소 다르다.

그러나 2단계 균형발전정책도 수도권이 과밀하고 지역간 불균형이 심각하다는 잘못된 문제인식과 수도권의 인적 물적 자원을 지방으로 이전하면 국가경쟁력이 향상될 것이란 근거 없는 전망에서 출발하고 있음은 그 이전의 정책과 마찬가지라 할 수 있다.

뒤에서 좀 더 자세히 살펴보는 바와 같이, 경제성장과 산업구조의 변화와 함께 수도권 등 대도시권으로 인구와 산업이 집중하는 것은 극히 자연스러운 현상으로서 우리나라의 대도시 집중 정도는 다른 나라와 비교하여 결코 특별한 것이 아니다. 그리고 수도권의 인적 물적 자원을 인위적으로 지방으로 이전하려 할 경우 국가경쟁력은 향상되는 것이 아니라 손상될 가능성이 더 크다.

2. 수도권에 대한 역차별

현재의 조세특례제한법 7조에 따르면 수도권 중소기업들은 수도권외 지역의 중소기업보다는 혜택이 적지만 10~20%의 법인세 특별세액감면 혜택을 받고 있다.

예컨대 중기업(제조업 기준 종업원 수 100~300인 또는 자본금 80억원 미만)으로서 지식기반산업을 영위하는 수도권 사업장은 10%의 법인세액을 감면받고, 소기업(제조업 기준 종업원 수 100인 미만, 광업 건설업 여객운송업 등의 경우에는 50명 미만, 기타의 사업을 주된 사업으로 영위하는 경우에는 10명 미만)으로서 감면업종 중 도매업 등을 영위하는 수도권 사업장의 경우는 10%, 그 외의 감면업종을 영위하는 수도권 사업장의 경우는 20%의 법인세액을 감면받고 있다.

그러나 2단계 균형발전정책에 의한 조세특례제한법 개정안에 따르면 IV지역(발전지역)에 속하는 수도권 중기업에 대한 세금 감면 혜택은 아예 없어지고, 소기업들은 세금 감면 혜택이 절반인 10%로 줄어든다. I지역(낙후지역)에 있는 중소기업들이 법인세 70% 감면 혜택을 받게 되는 것과 비교하면 수도권 중소기업은 현저하게 역차별 당하는 셈이다.

각 지역을 4개 등급으로 나누는 구체적인 선정 기준도 그 타당성이 의문시된다. 지역의 산업·경제 수준을 평가할 때 소득할주민세와 개별공시지가, 총사업체종사자수 등은 평가지표에 포함되어 있지만, 가장 중요한 요소로 보이는 지역총생산(GRDP)과 실업률 등은 아예 평가지표에 포함되어 있지 않다. 수도권 외에는 IV지역(발전지역)에 포함된 지방자치단체가 아예 없는 것은 이러한 사정을 반영한 것이라 할 수 있다. 그리하여 여주군이나 이천시는 IV지역에 포함되어 있는데 비해 울산시나 대전시는 III지역에 포함되어 있다. 결국 타당성이 의문시되는 지역 분류로 인해 수도권 소재 기업들은 세금 부담 등의 측면에서 현저하게 역차별 당하게 된다.

3. 비효율적인 공간배치 유도

중앙정부가 균형발전을 내세우면서 자의적인 기준으로 지역을 분류하여 어떤 지역에의 입지선택은 억제하고 다른 어떤 지역에의 입지선택은 발전 정도에 따라 차등 지원하는 식의 정책을 펼 경우, 시장기능은 왜곡되고 온갖 부작용과 비효율이 나타날 수 있다.

어떤 기업이 어떤 지역에 입지하면 수요처에서 더 멀고 인력조달도 힘들어 더 낮은 부가가치를 창출하는 경우에도 세금 감면 내지 정부 보조를 감안하여 그 지역에 입지할 수 있을 것이다. 예컨대 IV지역(발전지역)에 입지하는 것이 전문생산인력의 확보, 판로개척 등의 측면에서 유리하지만, 법인세 감면을 감안하면 I지역(낙후지역)에 입지하는 것이 더 이익인 경우가 생길 수 있다. 사실 법인세의 지역별 차등지원 등을 처방한 2단계 균형발전정책은 바로 이러한 효과를 노린 것이다.

그러나 IV지역에 입지하는 것이 I지역에 입지하는 것보다 더 높은 부가가치를 창출하는 기업이 지역별 차등지원을 감안하여 I지역에 입지하게 된다면 국가전체의 관점에서 비효율을 낳는 것으로 된다.

나아가, 기업은 수도권에서 형식적으로 창업을 한 후 지방으로 이전하는 형식을 취함으로써 더 많은 법인세 감면을 받고자 할지도 모른다. 기존의 지방 소재 대기업은 이전해오는 대기업에 비해 지원을 적게 받아 불만을 제기할 수도 있을 것이다. 기준을 정하고 지원대상자를 선정하고 실제로 지원을 집행하고 속임수를 가려내기 위해 공무원 인력이 추가로 필요할 것이다. 결국 인센티브를 왜곡하여 비효율적인 결과를 가져오게 하는 제도를 운용하고 유지하는데 또다시 국가예산이 낭비되는 상황으로 될 가능성 높은 것이다. 결국 2단계 균형발전정책도 비용과 노력을 들이고도 더 나쁜 결과를 가져오는, 채택되어서는 안 될 정책으로 보인다.

물론 IV지역에 입지하는 것이 개별기업의 관점에서는 이익이지만 혼잡이나 공해를 야기함으로써 국가전체의 관점에서 보면 I지역에 입지하는 것이 바람직한 경우도 있을 수 있다. 소위 부정적인 외부효과가 있는 경우이다.

그러나 많은 학자들은 인구와 산업 활동이 집중되는 도시에서는 집적의 이익, 다양성의 이익도 존재함을 이야기한다. 혼잡비용과 집적의 이익 중 어느 것이 더 큰 지에 대해서는 명확한 실증적 증거를 제시하기가 쉽지 않지만, 세계화가 진행되고 지식기반사회가 도래함에 따라 인구와 산업이 집적되어 있는 도시의 중요성은 더 커지고 있다. 실로 한 국가의 경쟁력은 그 국가의 대표적인 대도시권의 경쟁력에 좌우된다고 해도 과언이 아니다.

Ⅲ. 지역발전에 대한 올바른 관점의 정립

1. 경제성장, 산업구조 변화, 도시화에 대한 올바른 이해

산업화 과정에서 인적 물적 자원이 수도권 등 도시권으로 집중하게 되는 것은 세계 어느 나라에서나 관찰되는 자연스러운 현상이다. 최근 정보화 서비스화가 진행되면서 집적의 이익은 더욱 커지고 있으며, 대도시권의 경제적 역할은 더욱 중요해지고 있다. 앞으로 개발도상국이 빠른 속도로 도시화되어 갈 것임은 물론이지만, 선진국에서도 도시권의 인구 및 산업생산 비중은 지속적으로 증가해 갈 것으로 예측되고 있다.

이러한 도시화 추세는 경제주체들의 자발적 선택의 결과로서 전반적으로 자원의 효율적 배분에 이바지하는 것이었다. 한편 경제상황이 변해감에 따라 도시권에 입지하는 산업의 성격도 변해간다. 예컨대 제조업은 도심에서 벗어나 토지가격이 상대적으로 싼 교외나 지방으로 이전해가고 지식집약적인 전문서비스업은 대도시에서 그 비중이 커질 수 있다.

통계자료를 보면 우리나라에서도 이러한 산업입지의 변화가 그 동안 진행되어 왔음을 알 수 있다. 예컨대 제조업에 대한 수도권의 상대집적도 (수도권 지역의 제조업 종사자 비중을 경제활동인구 내지 인구비중으로 나눈 값)는 그 동안 지속적으로 하락하여 2000년에 이르면 전국 평균 수준에 수렴한 것으로 나타난다.

개별 경제주체들은 주어진 경제 환경과 정부 정책을 감안하여 자신의 주거나 사업장의 입지를 선택한다. 정부의 임무는 산업구조와 경제 환경의 변화 그리고 개별 경제주체들의 인센티브에 대한 이해를 바탕으로 필요한 인프라를 적시적소에 제공하고 보다 효율적인 산업공간배치를 유도하는 정책을 펴는 것이다.

2. 정부정책의 올바른 방향

정보화, 지식집약화, 세계화의 추세와 함께 한 나라의 국제경쟁력은 그 나라의 국제적 대도시권의 경쟁력에 좌우되는 경향이 있다. 그렇다면 우리나라의 경우도 수도권이 국내외 경제 환경의 변화에 부응하여 경쟁력을 갖춘 지역으로 거듭나는 것이 경제발전을 위해 주요한 과제로 되고 있다.

수도권이 과밀화되어 있다는 것은 근거가 없으며, 수도권의 발전을 억제하면 지방이 더 발전할 수 있다는 것도 세계화시대의 경제동학을 이해하지 못한 데에서 나오는 주장이다. 동경 북경 상하이 등 국제도시와 경쟁하고 교류하는 수도권의 발전은 지방의 발전에도 도움을 주게 됨을 인식할 필요가 있으며, 인구 및 산업의 입지수요를 보다 효과적으로 충족시킬 수 있도록 과도한 규제를 풀고 수도권을 정비하는 방향으로 정책을 전환할 필요가 있다.

아울러 이른바 낙후지역 및 그 주민과 관련한 정책도 조심스럽게 접근할 필요가 있다. 올바른 정책은 낙후된 지역을 돕는 것이 아니라 빈곤층을 돕는 것이다. 낙후된 지역에 사회간접자본을 과도하게 건설하거나 낙후지역 주민이나 기업에게 보조금을 지급하는 식의 지역간 균형발전 정책은 심각한 부작용을 가져올 가능성이 높다. 특정지역이 어떤 요인으로 생산성과 주민 소득수준이 낮을 경우, 그 지역을 지원하는 정부정책은 가난한 사람이 가난한 지역에 계속 남도록 유인하는 셈이다.

우리나라에서 그 동안의 고속성장을 가능하게 한 중요한 요인 중 하나는 사람들이 생산성이 낮고 일자리가 적은 지역을 떠나 생산성이 높고 고용기회가 많은 지역으로 옮겨갈 수 있었다는 점이며, 그러한 인구이동이 낙후지역의 여러 가지 경제적 사회적 문제의 해결에 이바지하였던 것이다.

지역발전정책이 지방정부의 지역주의적 단견과 요구에 매몰되어서는 안 되며, 사람들이 산업간 지역간 이동을 쉽게 할 수 있도록 정책을 설계할 것이 요구되고 있다. 사실 우리나라에서 1인당 국민소득의 측면에서 보면 지역간 불균형의 문제는 거의 없다는 점도 유념할 필요가 있다.

3. 참여정부 균형발전정책을 중단할 필요성

균형발전정책은 참여정부에게 최상의 정책으로 이념화되어 있다. 노무현 대통령은 9월 12일 제주혁신도시 기공식에서 다음과 같이 말한 바 있다: “저는 제 임기 안에 첫 삽을 뜨고 말뚝을 박고 대못을 박아 버리고 싶은 것이죠. 땅에 대못을 박는 것이 아니라 국민 여러분들의 가슴속에 이 균형발전정책이 꼭 필요한 정책이라고 하는 확신과 애정을 심어주어야만이 이 정책이 무너지지 않고 유지 될 수 있다고 생각합니다.” 노 대통령은 9월 20일 김천혁신도시 기공식에서 2단계 균형발전정책 관련 법안이 국회를 통과하여야 한다고 강조하였다.

수도이전은 애초에 정치적 목적으로 공약되었고, 공공기관 지방이전도 다른 지역을 달래기 위해 추진되었다. 2단계 균형발전정책도 포퓰리즘적 성격이 강하고 수도권과 지방의 갈등을 조장하게 될 것이다. 우리나라의 앞길에 큰 장애물로 남을 참여정부 균형발전정책에 대해 임기 말의 대통령이 대못 박기에 나서고 있다. 수도이전 내지 행정도시 건설과 공공기관 지방이전이 국회에서 입법화된 전례를 비추어볼 때, 이번 국회가 2단계 균형발전정책의 입법화를 막을 수 있을지 우려되는 바 크다.

선진제국에서 그 동안 많은 비용을 지불하고 이제는 폐기하고 있는 지역균형발전정책을 현 정부가 금과옥조로 받들며 최우선 국정과제로 삼아 추진하고 있는 현실이 안타까울 뿐이다. 기존의 참여정부 균형발전정책을 폐기·정리해나야 할 무거운 과제를 국민들이 떠안고 있는 현 상황에서 국회가 2단계 균형발전정책을 입법화하여 우리나라 선진화의 도정에 장애물을 하나 더 추가하는 일이 없도록 해야 한다.

4. 자율적 지역발전 체제의 정립

이제 포퓰리즘적이고 허구적인 참여정부의 균형발전 정책은 폐기되어야 한다. 수도권의 발전이 지방주민들의 어려움을 가져온다는 잘못된 관념은 불식되어야 한다.

수도권은 세계적 대도시권으로 발전시켜 동경, 북경, 상해, 싱가포르, 홍콩 등 국제적 대도시권과 교류·경쟁할 수 있도록 해야 한다. 지방은 각자의 개별적 특성과 잠재력을 스스로 살릴 수 있도록 해야 한다. 중앙정부는 직접적으로 지역에 자원을 배분하고 규제를 가하고 보조금을 지급하는 방식에서 벗어나서 자율적 지역발전을 지원하는 체제로 전환하여야 하며, 이를 위해 재정, 계획, 규제, 교육, 치안 등 권한의 대폭적인 지방이양을 추진할 필요가 있다.

지방분권에 기초한 자율적 지역발전을 위해서는 우선적으로 광역자치단체에 경제적 규제권한을 내려줌으로써 소위 지역간 경쟁이 활성화될 수 있는 체제를 구축하는 일이 중요하다.

자본이나 기업 등 지역간 이동이 가능한 요소들을 두고 지역간 경쟁이 광역자치단체를 단위로 일어날 수 있도록 해야 한다. 규제권한에 더하여 재정에 대한 권한도 지방에 내려주어야 할 것이다.

각 지방정부가 중앙정부로부터 얼마나 많이 받아내느냐를 두고 서로 경쟁하게 하는 것이 아니라, 주민과 기업에 얼마나 행정 서비스를 잘 제공하느냐를 두고 경쟁하도록 해야 한다.

재정권한의 이전과 관련하여 중요한 것은 지방정부가 지출할 수 있는 재정의 규모를 늘리기 보다는 지방이 스스로의 힘으로 확보할 수 있는 재원의 비중이 늘어나도록 재정수입권을 대폭적으로 이양할 필요가 있다는 점이다. 아울러 재정권이 실질적으로 이양되면 지방정부의 재정관리의 부실문제는 스스로 책임지도록 하고 중앙정부가 지원하는 일은 가급적 일어나지 않도록 해야 할 것이다.

일본 영국 프랑스 등에서의 지역발전정책도 중앙정부 주도의 분산정책 지원정책보다는 분권과 자율을 중시하는 방향으로 나아가고 있다. 미국에서의 지역발전정책은 일차적으로 주 내지 지방정부의 책임 하에 이루어지고 있는바, 장기간 상대적 낙후를 경험해왔던 남부지역이 최근 크게 부상한 것은 우리에게 시사하는 바가 크다.

지방정부로 하여금 기본적으로 스스로 확보한 재원의 범위 내에서 사업과 지출의 내역을 자율적으로 정하고 또한 규제 교육 치안 등의 분야에서 자율적 결정권을 행사할 수 있도록 하기 위해서는 지방자치의 단위를 광역화할 필요가 있을 것이다.

연방제에 준하는 지방자치제도를 도입하면서 남한 지역을 예컨대 3-4개의 주로 나누는 것도 (통일 후에는 우리나라를 예컨대 북한지역의 2개 주를 포함 모두 5-7개주로 이루어지는 (준)연방국가로 만드는 것도) 생각해볼 수 있을 것이다. 그리고 기초자치단체의 수와 크기, 기초자치단체와 광역자치단체 간의 업무 내지 권한 배분 등도 재조정할 필요가 있을 것이다.

위와 같이 연방제에 준하는 지방자치제도가 도입된다면 각 주 내지 광역지방정부는 상당히 자율적 자립적인 지역발전정책을 수립하고 실행할 수 있을 것이다. 이 경우 대통령은 법치확립 분야, 외교 안보 통일 분야 등 거시적인 과제에 역량을 집중할 수 있을 것이며, 각 정당이나 후보가 지역발전 문제를 두고 포퓰리즘적 공약을 내거는 일도 그만큼 줄어들게 될 것이다.