2007-09-27 09:40:05
[기고]´No´...2차 남북정상회담 통한 ‘뉴 프로젝트’
<한반도선진화재단 긴급 정책진단·8> 이교관 한반도선진화재단 정책기획실장
“대규모 대북경협, 노 정부 ‘잘못된 믿음’과 김정일 ‘나쁜 믿음’의 ‘정치적 결탁’”
<한반도선진화재단 긴급 정책진단·8> 이교관 한반도선진화재단 정책기획실장
“대규모 대북경협, 노 정부 ‘잘못된 믿음’과 김정일 ‘나쁜 믿음’의 ‘정치적 결탁’”
2007-09-27 09:08:05
Ⅰ. 노무현 정부의 대규모 대북 경협 구상 ‘뉴 프로젝트’의 배경과 우려
1. 배경: 노무현 정부의 ‘잘못된 믿음’과 김정일 정권의 ‘나쁜 믿음’의 ‘정치적 결탁’
오는 10월 2일 2차 남북정상회담에 수행할 재계 인사는 지난 2000년 6월 1차 정상회담 때보다 7명이 늘어난 17명이다. 이는 노무현 대통령이 2차 정상회담에서 김정일 북한 국방위원장과 대규모 남북 경협 프로젝트들에 합의하고 돌아올 가능성이 높다는 것을 뒷받침해주는 대목이다.
오는 10월 2일 2차 남북정상회담에 수행할 재계 인사는 지난 2000년 6월 1차 정상회담 때보다 7명이 늘어난 17명이다. 이는 노무현 대통령이 2차 정상회담에서 김정일 북한 국방위원장과 대규모 남북 경협 프로젝트들에 합의하고 돌아올 가능성이 높다는 것을 뒷받침해주는 대목이다.
노 대통령이 김정일 국방위원장과 전격적으로 항만과 철도·도로 등 사회간접자본(SOC) 시설과 전력생산 시설 건설 등 대규모 경협 프로젝트들에 합의하고 돌아 올 가능성이 높은 것이다. 지난 9월 7일 정부가 공식 확정한 노 대통령의 공식 수행원 명단에 권오규 부총리겸 재정경제부장관이 들어가 있다는 사실도 이런 맥락에서 볼 필요가 있을 것이다.
청와대가 지난 8월 8일 남북 정상회담 개최 합의를 발표한 직후 정부 관계자들은 ‘뉴 프로젝트(new project)’라는 표현으로 2차 정상회담에서 노무현 대통령이 대규모의 대북 경협 프로젝트들을 내놓을 것이라고 밝혔다. 정부 관계자들이 굳이 이들 프로젝트를 ‘뉴 프로젝트’라는 새로운 용어를 붙여가면서까지 차별화하려는 것은 그 규모가 기존의 것들과는 비교가 되지 않을 정도로 크기 때문이다.
뉴 프로젝트의 목표는 단순한 남북 경협이 아니다. 도로, 철도 그리고 항만 등 사회간접자본시설의 확충과 화력발전소의 건설 등을 통해 북한의 낙후된 산업 시설들을 복구해 남북한 간 민족 경제 공동체의 건설이 노 대통령의 목표이다.
문제는 정부가 왜 임기 4개월도 안 남은 상황에서 이 같은 대규모 경협 사업을 추진하느냐는 것인데 그 배경으로 세 가지를 꼽을 수 있다.
첫 번째 배경은 김대중 정부와 마찬가지로 햇볕정책(the sunshine policy)을 추진해 오고 있는 노무현 정부가 고수하고 있는 ‘잘못된 믿음(wrong belief)’이다. 이 믿음은 대북 경협과 지원 그리고 교류협력만이 북한을 개혁·개방으로 유도할 수 있다는 믿음이다.
두 번째 배경은 경제난에 시달리는 김정일 정권의 ‘나쁜 믿음(bad belief)’이다. 이 믿음은 고통스럽고 민심 이반이라는 위험까지 수반하는 개혁·개방을 안 해도 살아남기 위해서는 남한의 경협과 지원에 의존해야 한다는 믿음이다.
세 번째 배경으로 많은 전문가들은 노무현 정부가 대규모 경협 지원을 약속함으로써 남북 정상회담을 개최해 현재 여권에 불리한 판세를 흔들어 오는 12월 대선에서 정권을 재창출하려는 것이 아니냐는 의혹을 제기하고 있다.
만약 예상대로 노무현 정부가 임기 말에 엄청난 재원이 소요되는 대규모 대북 경협과 지원 사업들을 강행하려 할 경우 그 것은 남북 경협에 대한 노무현 정부의 잘못된 믿음과 김정일 정권의 나쁜 믿음 간의 상호 작용의 결과라고 볼 수 있다.
노무현 정부로서는 잔여 임기의 다소를 떠나서 북한의 개혁·개방을 위해 북한의 경제 회복에 필요한 경협과 지원을 강행하려 할 것인 반면 김정일 정권으로서도 남한의 이 같은 믿음을 이용하기 위해 남북 정상회담 개최 제의를 수용함으로써 지원을 최대한 얻어내려 할 가능성이 높은 것이다.
사실 김대중 정부 출범 이후 지금까지 10년 간 남북 관계는 남한의 잘못된 믿음과 북한의 나쁜 믿음이 ‘굳은 동맹’을 과시한 시기였다.
지난 10년 간 남한은 대북 경협과 지원 그리고 교류협력을 계속하면 북한의 개혁·개방을 유도할 수 있다고 판단, 매년 8,000억 원 이상의 대북 지원을 해 왔다. 북한도 개혁·개방을 통한 경화 획득 노력보다는 남한의 이 같은 지원에 의존해 왔다.
2. 우려: 세부적인 경협 사업에까지 합의한 뒤 차기 정부로 이관 가능성 높아
청와대의 발표 직후 2차 남북 정상회담 개최를 둘러싼 논란의 핵심은 당초 정치적인 것이었다. 정부가 노대통령의 임기가 6개월밖에 남지 않은 시점에 남북 정상회담을 무리하게 개최하려는 목적은 여권에 불리한 선거 구도를 흔듦으로써 12월 대선에서 정권 재창출을 도모하려는 데 있는 것이 아니냐는 의혹이었다.
그러나 뉴 프로젝트에 관한 보도가 나오면서 여론의 관심은 뉴 프로젝트의 내용과 재원 조달 방안 등 이 프로젝트의 타당성 여부로 옮겨 갔다. 남북 정상회담 추진의 정치적 의도보다는 회담에서 논의될 가능성이 높은 경제 의제가 더 높은 관심을 불러일으킨 것이다.
그 결과 보수 진영과 진보 진영 간에 논란이 더욱 확대돼 왔다. 남북 정상회담에 비판적인 보수 진영의 여론은 북한 핵 문제가 아직 해결되지 않고 있는 상황에서 노무현 정부가 2차 정상회담에서 대북 경협에 무게를 실어서는 안 된다는 쪽으로 나아갔다. 노 대통령이 김정일 위원장과 담판을 지어 핵 포기 입장을 다시금 천명하게끔 해야 한다는 것이다. 반면 정상회담을 환영하는 진보 진영에서는 노 대통령이 6자회담에서 다루고 있는 핵 문제보다는 남북 경협을 최우선 의제로 삼아야 한다는 입장을 밝혔다.
사태가 이 같이 전개되자 청와대는 북한 핵 문제의 해결과 경협 두 의제를 모두 중시할 의사를 우회적으로 내비쳤다. 다시 말해서 제2차 남북 정상회담에서 남북 경협과 북핵 문제 가운데 어떤 의제가 더 중점적으로 다뤄질 것인지를 두고 논란이 되자 천호선 청와대 대변인은 정례 브리핑 등을 통해 “양분론은 옳지 않다”며 “경협이든 북핵이든 남북 정상회담의 틀 속에서 할 수 있는 일은 다 할 것”이라는 입장을 밝힌 것이다.
청와대의 이 같은 입장은 노무현 정부가 북한의 핵 문제가 해결되지 않은 상황에서 갖는 남북 정상회담에서 북핵 문제보다 뉴 프로젝트 문제를 더 우선적으로 논의하겠다는 의지로 읽힐 수 있는 대목이다.
그렇다면 예상되는 최대의 우려는 노 대통령이 정상회담에서 세부적인 경협 사업들에 대해 일일이 합의하고 돌아 와 이를 차기 정부로 이관하는 것이다. 그럴 경우 차기 정부는 전임 정부가 합의한 것을 이행하지도 거부하지도 못하는 난처한 처지에 놓일 가능성이 높다.
Ⅱ. ‘뉴 프로젝트’의 정체: 진실에 가까운 두 개의 보고서
문제는 노무현 정부가 준비하고 있는 뉴 프로젝트에 담겨 있는 대북 경협 사업들은 무엇이고 그 같은 사업을 추진하는 데 소요되는 비용은 얼마이고 그리고 그 비용을 어떻게 마련할 수 있을 것인가 등 세 가지로 압축된다.
노무현 정부가 정상회담 개최 합의 직후부터 민족경제공동체 건설이라는 화두를 준비했을 리가 없다고 본다면 뉴 프로젝트는 몇 년 전부터 준비돼 왔을 가능성이 높다.
1. 산업은행 보고서: 60조 원 소요 예상
현재 정부의 관련 기존 보고서 중 뉴 프로젝트의 진실에 가장 근접한 것으로 평가 받고 있는 방안은 산업은행이 지난 2005년 정부로부터 용역을 받아 작성한 ‘중장기 남북 경협 추진을 위한 재원 조달 방안’이라는 제목의 보고서이다.
산업은행은 이 보고서에서 북한의 사회간접자본시설 지원 14조 원, 개성공단 지원 13조 6천억 원, 에너지 지원 10조 원, 북한 산업 정상화 지원 20조 원 등 향후 10년 간 60조원의 자금이 필요한 것으로 분석했다.
2. 통일부 보고서: 수십조 원 소요 예상
통일부가 자체적으로 작성해 지난 2006년 내놓은 ‘북한이 필요로 하고 희망하는 경제협력 사업’이라는 제목의 보고서도 주목을 받고 있다.
이 보고서는 통일부가 기존의 남북 대화를 통해 북한으로부터 요청 받은 경협 분야들을 망라해 비공개로 만들었던 것이다.
통일부는 이 보고서에서 화력발전소 건설 등 에너지 지원에만 10조 원 이상이 들어갈 것으로 갈 것으로 분석했다.
이와 함께 통일부는 사회간접자본시설 지원에서는 적어도 수조 원 이상이 들어가는 등 많게는 수십조 원이 소요될 것으로 추정했다.
Ⅲ. 뉴 프로젝트 추진 시 예상되는 2대 문제점
1. 엄청난 비용의 소요에 따른 국가 부채 증가 우려
그렇다면 이 같은 엄청난 비용을 어떻게 조달할 것이냐는 문제가 남는데 현재 남북협력기금 규모로는 감당할 수 없다는 결론이 나온다.
통일부가 요구한 내년도 남북협력기금은 1조3천억 원이다. 2009년부터 2010년까지 정부가 매년 운용 기금으로 잡은 액수도 각각 1조 원이 넘는 수준으로 10조-60조 원에는 턱 없이 모자란다.
사실 남북협력기금을 이렇게 운용하는 것도 노무현 정부 출범 이후 국가 부채가 가파르게 증가하고 있는 상황에서 국가 재정에 많이 부담된다. IMF(국제통화기금) 기준 GDP 대비 국가부채 비중은 1997년 12.3%로부터 2006년 말 현재 283.5조 원(GDP의 33.4%)로 30%대를 넘어섰다.
우리 재정 형편으로는 10조-60조 원에 이르는 뉴 프로젝트 비용을 감당하기 어렵다고 볼 수 있는 것이다. 이 때문에 전문가들은 노무현 정부가 어떻게든 뉴 프로젝트를 추진하고자 한다면 통일세 신설, 채권 발행, 군사비의 전환, 복권 발행, 별도의 기금 신설, 국제적 원조 등이 검토될 수 있다는 의견을 내놓고 있다.
그러나 이들 방안 대부분 국민적 저항에 직면하거나 국가 채무 증대로 이어지는 등 추진하기가 쉽지 않은 것들이다.
2. 북한의 경제 회복에 근본적 도움이 될 가능성 전혀 없어
가. 최근 몇 년 간 북한의 교역 증가 추세, 남한의 경협과 지원 덕택
뉴 프로젝트와 관련, 재원 조달보다 더 큰 문제는 효과 여부이다. 남북 동시 균형 발전이라는 명분하에 북한의 경제 회복을 위해 사회간접자본 시설 지원, 신의주·남포 경제특구 개발 참여, 에너지 설비 지원 등 대규모 경협 프로젝트들을 재정 부담의 증대를 무릅쓰고 추진한다고 해서 북한 경제가 회생할 수 있느냐는 것이다.
물론 외형적으로 보기에는 북한이 도로·항만 등 사회간접자본 시설이 열악하고 전력이 부족한 만큼 이들 분야에 지원을 확대하면 북한 경제가 어느 정도 나아지지 않겠느냐고 정부가 판단하는 것은 나름대로 논리적 적합성을 갖는다고 전망할 수 있다.
더구나 2000년 6월 13-15일 1차 남북정상회담 이후 북한의 대외 교역은 정부의 이 같은 판단을 뒷받침해주기라도 하듯 완만하게나마 증가 추세를 보여 왔다. 특히 우리 정부의 경협 확대와 지원 덕택에 남북한 교역액은 지난 7년 동안 4배 가까이 증가하는 등 북한의 대외 무역 총액은 지난 2005년의 경우 30억 달러에 달해 1991년 이래 최고치를 기록했다.
이 뿐만이 아니다. 북한은 지난 1999년부터 2006년 8월까지 금강산 관광대가로 4억5천만 달러를, 2003년 6월부터 지난 2006년 8월까지 개성공단을 통해 2천420만 달러를 벌어들였다. 미국 언론의 표현대로 남북 경협은 북한의 현금 인출기 기능을 해 왔다고 해도 과언이 아닐 정도로 외화난에 시달리는 북한에 큰 도움이 돼 왔다.
북한의 이 같은 대외 교역과 외화 수입 증가는 우리 정부가 지난 10년 간 매년 8천억 원에 달하는 대북 지원과 함께 58건에 달하는 남북 경협 합의서를 체결하는 등 노력해 온 데 전적으로 힘입은 것이다. 이 점에서 노무현 정부가 8.28 남북 정상회담을 통해 적게는 10조 원에서 많게는 60조 원에 이를 것으로 예상되는 뉴 프로젝트를 추진할 경우 북한으로서는 좀 더 많은 공장과 기업소를 가동할 수 있게 될 것으로 예상된다.
그리고 뉴 프로젝트를 계기로 많은 남한 기업들의 대북 투자가 이어진다면 북한 경제가 좀 더 개선될 수 있다. 1990년대까지만 해도 7개에 불과했던 대북 투자 기업 수는 지난 2000년 6월 1차 정상회담 이후에는 28개로 증가했다. 이와 함께 1차 정상회담 이후 북한이 남한의 대북 투자 기업들에게 고의적으로 피해를 입힌 사례가 없다는 사실은 남북 경협이 제도적으로 정착 단계에 들어섰음을 보여준다.
나. 시장경제로의 개혁만이 북한의 근본적인 경제난 해결책이다
그러나 문제는 우리 정부가 아무리 남북 경협을 확대하고 지원을 늘리더라도 북한의 경제난이 해결되지 않는다는 사실이다. 이는 북한 경제난의 근본적인 원인이 결코 사회간접자본(SOC)시설 미비와 에너지 부족에 있는 것이 아니기 때문이다.
북한으로서는 경제를 회복하는 데 필요한 자본이 없는 만큼 외국 자본을 유치하는 것이 살 길이다.
그런데 북한은 외국 자본의 투자를 가능케 하는 최소한의 제도적 개혁인 외자 기업들의 노동자 직접 관리를 허용하지 않고 있다. 북한은 노동자들을 외자 기업들이 직접 관리할 경우 통제가 어려워져 체제 유지에 어려움을 겪을 것으로 우려한다. 만약 북한이 이 같은 우려에도 불구하고 노동자들에 대한 외자 기업의 직접 관리를 허용할 경우 남한과 서방의 적지 않은 기업들이 북한의 값싸고 질 좋은 노동력을 이용한 가격경쟁력을 노리고 북한에 투자하려 할 가능성이 적지 않다.
북한이 노동자에 대한 외자 기업의 직접 관리 조치를 취해 외국 기업들의 대북 진출이 늘어나면 굳이 우리 정부가 엄청난 국가 재정 부담을 지면서까지 북한의 사회간접자본 시설 확충과 에너지 설비 지원을 하지 않아도 북한 경제는 회복될 수 있을 것이다. 외자 기업들의 투자가 늘어나면 세금, 공장부지 이용료와 임금 등으로 북한의 외화 수입도 늘어날 것이 북한 당국은 이런 과정을 거쳐 축적된 외화로 도로와 항만 등 사회간접자본 시설을 확충할 수 있을 것이다.
물론 북한이 좀 더 외자 기업을 유치할 수 있도록 우리 정부가 사회간접자본시설 확충과 에너지 설비 지원을 할 수 있으나 그 것은 두 가지가 전제돼야 한다. 하나는 북한이 완전한 핵 폐기를 이루는 것이다. 다른 하나는 북한이 노동자들에 대한 외자 기업들의 직접 관리를 비롯한 시장 경제 개혁으로 본격적으로 나서는 것이다.
다. 김대중-노무현 정부의 경협과 지원도 북한의 개혁·개방 지연의 큰 원인
사실 북한이 고통스러운 시장경제 개혁을 단행하지 않은 채 남한과의 경협과 대북 지원에 의존하는 현재와 같은 상태가 지속될 경우 북한 경제가 살아날 가능성은 전혀 없다.
만약 북한이 금강산 관광대가로 1999년부터 2006년 8월까지 남한으로부터 번 4억5천만 달러를 무역을 통해서 벌고자 한다면 북한은 적어도 50억-100억 달러는 수출해야만 가능하다.
따라서 북한이 최근 몇 년간 가장 많은 수출액인 2005년의 20억 달러 수준에서 50억-100억 달러 수준까지 수출 규모를 높이고자 한다면 말 그대로 뼈를 깎는 고통을 수반하는 시장경제 개혁을 단행하지 않으면 불가능하다.
그렇다면 북한이 시장경제 개혁을 하지 않고 편안하게 금강산 관광대가로 수억 달러의 경화를 챙기고 있다는 것은 김대중-노무현 정부가 그렇게 만들었다는 의미가 된다.
실제로 지난 1998년 가을 나진선봉 지대에 ‘자유시장’을 개설해 시장경제 실험을 하던 북한은 그 해 11월 금강산관광 사업이 시작돼 현금이 굴러들어오자 곧바로 이 시장을 폐쇄했다.
대북경협의 효과는 북한에만 없을 뿐 아니라 남한에도 없다. 남한의 경제 활성화와 전혀 연계되지 않고 있다. 개성공단투자기업도 부실화되고, 정부의 보조금만 들어갈 뿐 우리수출이나 경제성장에 전혀 도움이 되지 않고 있다.
Ⅳ. 북한 경제 회복을 위한 노무현 정부의 두 가지 할 일
1. ‘경협․지원이 북한의 개혁 유도한다’는 잘못된 믿음 포기하라
노무현 정부가 정말 북한 경제를 회생시켜 민족 경제 공동체를 건설하고 싶다면 2차 남북정상회담에서 반드시 해야 할 것이 두 가지 있다.
먼저 노무현 정부는 ‘경협·지원이 북한의 개혁·개방을 유도한다’는 믿음에 기초한 햇볕정책의 실패를 인정해야 한다.
이와 함께 노무현 정부는 햇볕정책에 따른 막대한 대북 경협과 지원으로 인해 북한이 시장경제로의 개혁을 지연해 오고 있는 데 대한 일말의 책임을 통감해야 할 것이다.
2. 김정일 정권에 ‘시장경제로 개혁해야 산다’는 점을 설득하라
그런 뒤에 노무현 정부가 해야 할 것은 김정일 위원장에게 시장경제 개혁을 하지 않으면 경제 회생은 물론 체제 유지도 불가능하다는 점을 일깨워주는 것이다.
무엇보다도 김정일 위원장에게 ‘개혁 않고 남한의 지원에 의존하겠다’는 나쁜 믿음 포기하도록 설득해야 한다.
현재 북한 경제가 어려움을 겪는 것은 북한이 아직도 각급 공장과 기업소의 경영을 전문 지배인에게 맡기지 않고 노동당의 관리 하에 두는 ‘대안의 사업체계’를 유지하고 있기 때문이다.
따라서 노무현 정부는 2차 남북정상회담을 계기로 북한에 대안의 사업체계를 포기하고 외자 기업들에 의한 북한 노동자들의 직접 관리 허용 등 시장경제로의 개혁을 단행해야만 외자 도입을 통한 경제 회복이 가능하다는 점을 강조할 필요가 있다.
결론적으로 북한의 핵 폐기와 시장경제체제에로의 진전이 이루어지지 않는 한 대북경협은 인도적 지원에만 그쳐야 하고, 대규모 경협은 다음 정부에게 넘기는 것이 마땅하다.
[이교관 한반도선진화재단 정책기획실장]
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