2007-09-06 16:59:38
| 공무원 총정원 감축 관리제를 도입하라 | ||||||||||||
| - 노무현 정부 임기 말 무책임한 공무원 증원 방지 대책 - | ||||||||||||
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Ⅰ. 문제제기: 정치변수로 인한 관성적인 공무원 증원
요즘 정부의 공무원 증원 행태를 보면 가관이다. 행정자치부의 ‘통계연보’ 자료를 인용한 최근 신문 보도에서 참여정부 출범 이후 4년간 늘어난 공무원은 4만8천499명이다.
금년 한해에도 7월말까지 1만2천393명이 증원되었다. 앞으로도 참여정부 잔여 임기 동안 19개 중앙 부처(청)에 걸쳐 모두 1천명을 늘릴 계획이다. 증원계획이 추진될 경우 참여정부는 임기 중 모두 6만1천명에 육박하게 되어 역대 정부 가운데 공무원을 가장 많이 늘린 정부가 될 것이다.
지난 4년 동안에도 일 잘하는 큰 정부를 주장하며 줄곧 증원해 온 참여정부가 임기말에 다시 무엇 때문에 누구를 위해 공무원을 증원하는지 묻고 싶다. 글로벌 환경변화에 따른 합리적인 공무원 증원이 아닌 정치적 변수에 의한 관성적인 공무원 증원이다.
참여정부는 공무원을 증원해도 생산성이 높은 좋은 성과를 창출하면 문제없다는 주장을 하며 팀제, BSC(균형성과표) 등 통합성과관리제도, 총액인건비제 등 다양한 제도들을 도입해 시행하고 있다.
그러나 이런 제도들의 주요한 도입 이유는 성과관리와 업무의 효율성을 증대하고 ‘공무원 인력 증대요인’을 억제하는 것이다. 그렇다면 참여정부의 큰 정부 논리는 모순적이다. 이러한 제도들이 도입되어 업무 생산성이 높은 좋은 성과를 내고 있다면 이렇게 방만하게 지속적으로 공무원을 증원할 필요가 없기 때문이다. 그것도 임기말에 말이다.
정부는 그 동안 중장기 인력계획 수립차원에서 공무원 정원 관리를 추진해 오고 있다. 그러나 최근 각 부처의 정부인력 증원계획에 대해선 면밀한 검토를 거치지 않고 신청계획대로 승인하는 것은 아닌지 우려된다.
정부업무평가에 근거한 평가 순위, 생산성 성과지표 및 기타 사회환경 변화 요소 등에 기초한 평가를 면밀히 한다면 부처가 제출한 인력 증원의 규모를 충분히 감축할 수 있다. 정부의 공무원 늘리기 행태를 모니터링 할 주체인 국회는 17대 대통령선거로 정신이 없다. 아무래도 민간 기관과 국민들이 모니터링을 해야 할 판이다.
Ⅱ. 참여정부의 공무원 규모 변화 추세
역대정부는 무분별한 인력증가를 방지하기 위해 공무원 총정원을 관리해 오고 있다. 여기에 2006년부터 부처내 자율적 정원조정의 어려움을 극복한다는 명분 하에 총액인건비제도를 도입 실시되고 있다.
김대중 정부 임기 말인 2002년 국가 및 지방자치단체를 포함한 전체공무원 수는 88만8천여 명이었다. 노무현 정부 4년간 4만6천여 명이 증가하여 2006년 말 93만4천여 명이 되었다. 물론 참여정부 3년간 철도청 공사화(29,675명)와 인천항만공사의 민간위탁(81명) 등으로 인력감축이 이루어졌다. 그러나 이는 공무원 총정원의 자율적인 감축 노력이라기보다는 조직개편에 의한 공무원수 자연 감소였다.
또한 정부는 금년부터 5년간 5만1천여 명 이상의 증원계획을 가지고 있으므로 2011년 말 공무원 수는 100만명에 달할 것으로 예상된다.
Ⅲ. 참여정부 공무원 증원의 특성 및 문제점
1. 정치변수에 의한 관성적인 공무원 증원이다
정권변화시마다 ‘작은 정부’ 슬로건에 공무원 총 정원을 축소하지만 2~3년 이내에 다시 원상태로 증가하는 관성적 패턴이 반복되고 있다. 21세기 글로벌 환경변화에 적응하는 공무원 정원의 자동적 조절장치가 아니라 정치적인 판단에 휘둘려 왔기 때문이다.
이는 지난 10년 동안 정부조직 개편이 크게 이루어지지 않은 결과이기도 하다. 작은 정부를 지향했던 김대중 정부에서도 전체적으로 정부의 재정규모는 작아졌으나 공무원의 수는 재임기간 중간까지 감축되다가 임기말기에 증가하였다. 참여정부는 임기초부터 지속적으로 공무원을 증원하는 추세이며 2007년 한해에도 상당한 증원을 시도하고 있다.
2. 공무원 수 증가-낮은 업무성과는 일 잘하는 효율적인 큰 정부 주장에 모순 된다
정부는 단순히 공무원 수만 증가된 것을 탓할 것이 아니라 증원의 내용과 높은 성과를 낳을 수 있는 큰 정부를 고려해야 한다고 주장한다. 그러나 통계적으로 볼 때 역대정부와 비교하면 공무원이 상당히 많이 증원되었음에도 불구하고 국민들이 인식하는 정책성과는 낮다.
교원, 경찰 등 서비스 복지 분야의 공무원 수를 보강한 것은 사실이나 가장 큰 쟁점은 증원된 공무원으로 구성된 큰 정부의 주장인 업무성과에서는 부정적이다. 국민들이 평가하는 생산성 성과(outcome) 측면에서의 서비스의 질과 양은 교육정책의 혼란, 치안유지 불안, 정부부처들의 예산 낭비 등의 사례에서 보듯 여전히 불만족스러운 측면이 많다.
국가공무원 직급별 변화추이에서도 특수 경력직 중 정무직 공무원의 경우 문민정부와 국민의 정부에 비해 참여정부는 각종 위원회의 방만한 신설 등으로 상대적으로 높은 증가율을 나타내고 있다(행정자치부 통계자료). 2003년 115명으로 2002년의 106명에 비해 7.8%, 2004년(119명) 3.4%, 2005년(131명) 9.2%, 2006년(134명) 2.2%, 2007년(136명) 1.5%로 각각 증가하였다.
특히 정부평가업무에서 낮은 순위를 유지해도 공무원 증원을 수용하는 것은 정부업무성과평가제도를 유명무실하게 하는 것이다. 3. 공무원 수의 산출 통계 방법에 심각한 오류가 있다: 아전 인수격 국제비교
일부 학자들이 주장하는 것처럼 그 동안 우리 정부에서 발표하는 국가 및 지방공무원 수의 통계산출 방법은 심각한 오류를 내포하고 있다. OECD 회원국들 상당수가 공무원 수 통계산출시 직업군인들의 규모를 공무원 총정원에 포함하고 있다.
일본의 경우도 자위대 구성원을 공무원수에 포함하고 있다. 미국도 국방분야에 지방직인 경찰공무원은 제외되지만, 군인을 포함하고 있는 점도 우리와 차별화된다. 또한 현재 우리나라 중앙과 지방 공직에는 시간제 근로자들이 증가 추세에 있다.
이들이 신분상 공무원은 아니지만 정부기능을 수행한다는 점에서 공무원 수 산정시 고려되어야 할 필요성이 있다. 많은 OECD 회원국들도 시간제 비정규직 근로자들을 정규직 공무원으로 환산해 공무원 수에 합산하고 있다.
이러한 OECD 자료를 근거로 인구 천명 당 공무원수를 비교하여 우리 정부가 큰 정부가 아니라 오히려 작은 정부라고 주장하는 것은 상당한 논리적 비약이다.
4. 공무원 수의 증가는 규제 총량의 증가를 초래하며 규제비용을 유발 한다
지나친 공무원 수의 증가는 규제총량의 동반적 증가를 가져올 수 있으며, 이는 결국 경제규제 비용을 초래할 것이다. 다시 말해서 공무원 수 증가는 양질의 일자리 창출과 서비스 향상보다는 규제와 개입의 증가를 초래하여 민간 경제활동을 위축시키고 재정지출 및 세금의 증가를 초래하여 민간투자와 소비지출을 감소시킬 가능성이 높다.
최근 규제학회와 대한상공회의소가 주최한 규제개혁대토론회에서 발표된 자료에 의하면 OECD에서 규정한 일반적 경제규제가 국민총생산에 미치는 영향을 회귀분석 방법으로 추정한 결과 한국의 일반적인 경제규제비용은 약 48.6조 원이다(사회적 규제 및 정책규제 제외). 이는 GDP의 5.7% 수준 (2006년 기준)이며, 총국세의 35.1%에 해당한다.
Ⅳ. 향후 대책
1. ‘국가공무원 총정원 감축관리제’를 한시적으로 도입하라
차기정부에는 총 정원의 5%씩을 매년 감축하여 5년 동안 총정원 25%를 감축하는 ‘국가공무원 총정원 감축관리제’를 한시적으로 도입할 필요가 있다. 정치적인 변수에 휘둘리지 않고 작고 강한 정부의 실현을 목표로 하는 공무원 총정원하에 기능과 능력이 겸비된 정부시스템이 필요하다.
우리는 공무원 수 하나의 변수만을 가지고 작은 정부·큰 정부를 논하자는 것은 아니다. 공무원 규모가 결정할 예산 및 재정의 규모, 정부의 다양한 기능이 어떻게 수행되고 있는지, 그리고 기능을 수행할 수 있는 역량(competency)이 어떠한 지를 보자는 것이다. 이러한 3가지를 동시에 고려할 수 있는 공무원 정원 시스템이 필요하다.
이러한 차원에서 현재 공무원 총 정원을 원점에서 재검토하여 감축대안을 제시할 시점이다. 총 정원이 100명일 경우 5%씩 5년 동안 25명을 감축한 75명이내에서 정부인력을 기능과 능력에 맞게 재배치하는 것이다.
이러한 공무원 감축의 목표달성 수단으로는 첫째, 지난 10년 동안 개편이 거의 이루어지지 않은 현 정부조직을 획기적으로 축소하고 인력을 감축해야 한다. 현행 18부(部) 4처(處)에서 1원(院) 10부 3처 정도로 줄이는 방안을 검토할 필요가 있다(한반도선진화재단 발표안 참조).
둘째, 위원회ㆍ기획단 등을 통폐합하고 그 사무조직을 폐지해야 한다.
셋째, 우정사업 민영화 등 정부기능의 공사화ㆍ민영화가 필요하다. 특히 재화 및 서비스의 공급(Provision) 과 생산(Production)의 개념을 명확히 구분하여 공급주체는 정부이지만 민간이 정부보다 경쟁력 비교 우위성을 갖고 생산할 수 있는 재화 및 서비스 기능은 과감하게 민간부분으로 넘겨야 한다. 영국은 국가공무원 채용시험도 민간에 넘긴다. 넷째, 규제 수를 대폭 축소하고 규제담당 인력을 감축해야 한다.
2. 임기말 공무원 증원계획의 재검토와 정부의 전반적인 인력 운영 계획 및 평가 제도를 다시 짜라
최근에 발표된 공무원증원계획을 원점에서 재검토 또는 백지화해야 한다. 또한 국가공무원 총정원 감축관리제와 함께 현재 진행되는 정부업무평가 조직관리 지표에서 중기인력운영계획의 적절성 및 기능인력 재설계에 대한 평가지표의 비중을 상당히 높여서 국민을 위해 봉사할 수 있는 실질적인 정부인력 규모의 결정 및 효율적 관리를 추진해 나가는 노력이 필요하다.
그 동안의 정부인력 조정은 환경변화에 따른 수요변화에 근거한 합리적 판단이라기보다는 예산규모나 통치권자의 의지에 의해 인기영합적인 정치적 변수에 의한 관성적인 증원이었다.
이러한 관성적 운영을 지양하고 현재 참여정부가 도입한 각종 정부업무평가제도의 결과와 환경변화, 기능, 역량을 종합한 데이터를 가지고 차별적으로 공무원 증원 시스템을 평가하는 제도 운영이 추진되어야 한다. 팀제, BSC 및 ‘하모니(Hamoni)' 통합행정혁신시스템 등의 통합성과관리시스템, 총액인건비 제도 운영의 문제점을 개선하고 효율적인 공무원 정원 조정 및 인력 운영의 성과 지표를 엄격히 평가해 나가야 할 것이다.
3. 정부기능의 재분류 및 국제비교 가능한 공무원 통계산정 및 관리체계가 필요하다
정보통신시대에 걸맞은 정부기능의 재분류와 이에 따른 정확한 정부인력규모 산정으로 국제간 공무원 인력 비교가 가능하도록 해야 한다. 환경변화에 걸맞은 객관적이고 과학적인 공무원정원 산출 모델 구축에 대한 연구도 지속적으로 이루어져야 한다.
이를 위해 현재 우리 정부의 인력규모 기능별 분류체계(국가안전관리, 정부운용/국정운영보좌 등)를 UN통계국의 정부기능분류 체계 및 OECD 회원국의 분류체계를 벤치마킹해 국제비교 가능한 공통기준 변수 분류와 한국문화에 맞는 분류체계 등을 확립해 나가야 할 것이다.
4. 공무원 증원에 대한 부처 공무원들의 타성을 극복하는 의식개혁이 필요하다
공무원들은 업무 성과에 관계없이 오랜 조직 관성으로 일단 공무원이 충원되면 물리적인 감축이 쉽지 않다는 의식을 갖고 있다. 아무리 훌륭한 제도가 정착되더라도 공무원들의 이러한 타성적 인식이 팽배하다면 불필요한 공무원의 감축은 실천하기 어렵다. 10년 동안 획기적인 정부조직개편이 없었으며 공무원수만 증대해 온 정부환경 탓이다.
지금이야말로 새롭게 변화하는 공무원 스스로의 의식개혁이 필요하다. 특히 이러한 공무원들의 의식개혁으로 국민으로부터 신뢰받는 신뢰정부가 되도록 강력한 대통령의 리더십과 국회의 견제가 필요하다.
일본 정부도 부처이기주의 배제, 책임 행정, 행정의 투명화 및 슬림화 등을 목표로 공무원 정원 감축을 추진하고 있다. 이 과정에서 이해 관계집단이나 공무원들의 반대도 많았지만 여론과 국회의 강력한 지원으로 단계적으로 공무원 감축 및 조직을 축소해 나가고 있다. (끝)
김관보 한반도선진화재단 정부개혁연구소장/ 가톨릭대 행정학전공 교수 | ||||||||||||
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