일 시 :	2007년 11월 7일 (수요일) 13:30~18:00 PM
장 소 :	배재학술지원센터 (배재정동빌딩) 대형세미나실

한국선진화정책학회 2007 추계 학술대회

대한민국 선진화 : 정책대안의 모색

한국선진화정책학회

초청의 말씀

선진화가 시대의 요청임을 절감한 우리들이 <한국선진화정책학회>를 출범시킨 지도 반년이나 지났습니다. 이제 그 동안 연구해 온 결과를 함께 모여서 토론할 자리를 마련하고 여러분들을 초청합니다.

세계사적으로 가장 빠른 기간 내에 산업화와 민주화를 성취하였다는 긍지는 이미 어제의 일입니다. 격동하는 주변정세와 위험수준에 이른 내적 분열은 국민소득 2만 달러의 한국을 어느 순간에도 유린할 수 있는 상황입니다.

국가적 위기를 타개하고 나라를 선진국으로 도약시킬 지혜를 함께 모색하는 작업은 이 시대 지식인들의 막중한 의무입니다.

함께 토론에 참여하시어 우리들의 부족함을 일깨우고 보완해 주시기를 앙망합니다.

2007. 11.

한국선진화정책학회 회장 이 승 훈 드림

학술대회 일정

■ 등록                                        13:30~14:00

■ 기조강연 및 기조발제                        14:00~15:00

□ 개회선언

□ 축    사 : 박우희 / 서울대학교 명예교수

□ 기조강연 : 김진현 / 세계평화포럼 이사장, 前 서울시립대학교 총장

□ 기조발제 : 이승훈 / 한국선진화정책학회장, 서울대학교 교수

박창근 / 중국 푸단대학교 교수

■ 분야별 선진화 과제                          15:10~16:50

◇ 사회 : 나성린(한양대학교 교수)

(1) 농업정책

발표 : 최양부 / 전남대학교 초빙교수

토론 : 이원규 / 주식회사 세실 대표이사

(2) 금융정책

발표 : 홍기택 / 중앙대학교 교수

토론 : 최수현 / 금융감독위원회 국장

(3) 공기업민영화

발표 : 이주선 / 한국경제연구원 선임연구위원

토론 : 김  신 / 한국행정연구원 연구위원

(4) 정부개혁

발표 : 김관보 / 가톨릭대학교 교수

토론 : 김성수 / 한국외국어대학교 교수

■ 종합토론                                    17:00~18:00

◇ 사회 : 박세일(서울대학교 교수)

◇ 토론 : 박창근(푸단대학교 교수)

정재영(성균관대학교 교수)

장오현(동국대학교 교수)

정태용(아주대학교 교수)

최병선(서울대학교 교수)

목      차

1. 기조강연문 - “대한민국 근대화혁명의 승화” / 김진현 세계평화포럼 이사장, 前 서울시립대학교 총장	p. 1
2. 기조발제문 1 - “선진국으로 가는 길” / 이승훈 한국선진화정책학회장, 서울대학교 교수	p. 15
3. 기조발제문 2 - “한국선진화의 실현을 위한 국민대통합” / 박창근 중국푸단대학교 한국연구센터 교수	p. 41
4. 농업정책 발제문 - “차기정부의 농정개혁의 방향과 과제” / 최양부 전남대학교 초빙교수	p. 59
5. 금융정책 발제문 - “금산분리 원칙의 재조명” / 홍기택 중앙대학교 경제학부 교수	p. 103
6. 공기업민영화 발제문 - “외환위기 이후 민영화정책 평가” / 이주선 한국경제연구원 선임연구위원	p. 109
7. 정부개혁 발제문 - “대한민국 선진화정부를 달성하기 위한 정부개혁과 비전의 구체적 방안“ / 김관보 가톨릭대학교 행정학과 교수	p. 118

기조강연문

대한민국 근대화혁명의 승화(昇華)

- 근대화성취의 특징과 선진화(先進化, 善進化)의 길

김진현 세계평화포럼 이사장 / 전 서울시립대학교 총장

순     서

머리말 - 위대한 기회와 세기적 절망의 갈림길

1. ‘대한민국 근대화 혁명’ - 한민족의 정통성, 정체성을 세우다.

2. 기적은 지속될 수 있는가

3. 근대화 혁명의 내재화, 자율화 - 前近代, 過近代, 反近代, 逆近代의 극복

4. 近代를 넘는 선진화 - 軟性力, 硬性力, 善進力

5. ‘善進化리더십’ - 왜 높은 도덕성을 요구하는가

머리말 - 위대한 기회와 세기적 절망의 갈림길

대한민국은 어떤 미래를 향하여 가고 있는가. 7천 5백만 한인(韓人), 한민족은 21세기 세계 인류문명의 어느 지점에 낙착될 것인가.

한반도를 둘러싼 동해와 황해지역 16억 생명들이 만드는 문제군(問題群)들은 어떤 운명을 재촉할 것인가.(나는 동북아시아라는 말 대신 황해, 동해지역으로 표현한다. Far East가 North East Asia로 다시 West Pacific이라 부르듯이 모두 서구적 관점의 지리적 표현이다). 그리고 궁극적으로 ‘근대화’, ‘해양화’, ‘정보화’, ‘세계화’, ‘지구화’된 21세기 지구촌, 인류사회는 어떤 변화, 변곡, 전환, 혁명, 유토피아, 폭발(Big Bang)이 기다리고 있는가.

이 땅에 사는 대한민국 시민들 앞에는 너무나 거대한 극단의 낙관론과 너무나 비극적인 극단의 비관론의 시나리오가 전개되고 있다. 위대한 기회와 세기적 절망의 갈림길에 서 있다. 따라서 현실의 일상은 불가사의한 일대 혼돈 속으로 빠져들었다. 즉 한편에선 인류역사상 어느 문명도 누려 본적 없는 행복과 편리와 자유를 누리는 사람들이 이 땅에 있고 또 한편에서는 대한민국에 정체성과 정통성을 줄 수 없다고 부인하는 지도자들이 활개치는 혼돈이다.

이제 한국, 한인, 한민족의 근대화, 선진화의 지향은 단순히 후진, 저개발, 미개발, 저성장, 약소상태로부터의 반동 즉 고성장, 강대국, 첨단, 1등‘만’이어서도 안 된다. 근대를 평화롭게 극복하며 21세기 지구촌 사회, 인류생명의 공존과 상생에 철(徹)하고 좀더 높은 보편윤리 보편가치를 꿰매는 선진화(先進化)와 선진화(善進化)여야 한다.

1. ‘대한민국 근대화 혁명’ - 한민족의 정통성, 정체성을 세우다.

1945년 이후 3 ․ 8선이남, 휴전선이남, 대한민국에서 전개된 변화, 성장, 개발, 발전은 근대화의 성공이라 표현하기엔 너무 단편적이고 피상적이다. 그것은 혁명이고 기적이다.

선진국들의 5백년 근대화과정과 비교해서도 그러하고 더구나 1945년 이후 독립한 140개 가까운 이른바 제 3세계 비(非)서양 개발도상국의 근대화 과정과 비교하면 더욱 그러하다. 근대화 과정의 시간의 길이, 변화의 범위와 지향, 대극적(對極的) 전개의 양식 등 그 어떤 서양 선진국(미국, 영국, EU)에 비교해서도 그리고 비(非)서양 선진국의 성공모델이라는 일본, 싱가포르와도 비교할 수 없는 기적을 연출했다. 서세동점(西勢東漸)의 근대화물결에서 최후의 은둔국(the last hermit kingdom)이요 유교의 본원지인 중국보다 더 유교적이었던 조선의 전통을 이어받은 4800만 한인(韓人)의 대한민국은 건국 2세대 만에 “완벽한 근대화 혁명”을 이룩한 유일한 나라가 되었다.

언론자유는 일본, 미국을 앞질렀고(「국경 없는 기자회」 R.SP발표) 정치자유는 일본, 스페인, 포르투갈, 그리스를 앞섰다(Freedom House의 자유지수). NGO가 대통령을 만든 이 지구상 최초의 나라가 되었다. 2006년 수출 3200억 달러는 1964년의 1억 달러에 비교하면 3200배, 1946년 1백만 달러에 비하면 32만 배가 늘은 셈이다. 대한민국 4800만 시민의 수출역량 3200억 달러라는 것은 아프리카 52개국 8억 인구 남아메리카 35개국 4억 인구의 수출액보다 더 많은 것이다.

1인당 소득 1만 달러를 넘긴 1945년 이후 독립 국가는 UN기준으로 이스라엘, 싱가포르, 쿠웨이트, UAE, 카타르, 부르네이, 한국 등 7개국이다. 그 중 이스라엘은 서양 종주국가(Hebrewism)이고 300만 인구의 싱가포르는 항구도시이고 나머지는 모두 인구 50만 수준의 석유생산 단종 경제국가이다. 이스라엘, 싱가포르, 한국 모두 부존자연자원이 없는 같은 조건이나 초기개발과정에서 인적자원과 자본의 축적이나 공급능력이 한국과는 비교할 수 없이 유리한 조건에 있었다. 진정한 의미에서 1945년 이후 독립한 나라 140개국 중 본래적 의미의 정상적 ‘근대 경제 성장’(modern economic growth)을 이룩한 나라는 대한민국뿐이다.

사회적 다원성은 더욱 기적적이다. 비(非)기독교문화권에서 기독교인구가 20%에 이른 나라가 없다. 서양 선교사가 그리도 많이 희생하여가며 선교한 나라에서도 기독교는 여전히 소수종교, 또는 이단종교일 뿐이다. 그러나 대한민국에서는 전 인구의 30%가 기독교인구이며 ‘파워 엘리트’에서는 50%가 넘는다. 더구나 3억 크리스천의 미국이 6만 4084명, 6000만의 영국이 5,666명의 해외선교사를 파송하고 있는데 비하여 4800만의 1/3인 1300만의 한국 그리스천이 약 1만 3천명으로 미국다음 세계2위 해외선교사 파견국가가 되었다. 1979년의 93명에서 25년간 140배가 는 것이다. 명실 공히 종교적 기적이다.

인구비례 대학 수, 대학생수 세계1위, 미국을 빼고는 일본, 독일, 영국, 프랑스보다 많은 이공계 학생들, 미국, 중국에 있는 외국인 유학생중 제일 많은 한국 유학생들,  해방당시 남북한 합해 400명에 불과했던 이공계대학졸업생이 지금은 남한의 재학생만 93만, 등록된 이공계 연구원 인력만 18만이다.

명실 공히 완벽한 세계최고의 엘리트들이 쏟아져 나오고 있다. 대한민국 출신 글로벌 엘리트들이 예술, 문학, 스포츠, 과학기술, 종교, 인도적 자원봉사 등에서 세계를 경악시킬 날이 멀지 않았다. 4278년(1945년은 단기 4278년이다) 동안 덥혀있었고 엎어있었고 숨겨져 있었던 한인, 한민족의 창의, 개방, 혁신의 잠재력이 1945년 이후 바깥에서 주어진 근대화의 물결을 타고 폭발한 것이다. 이제 더 이상 한인 대한민국시민의 능력을 탓할 여지는 없어졌다.

정치민주화, 시민자유, 근대경제성장, 국민교육수준, 사회적 다양성, 개방...

1945년 이후 독립한 국가 중 유일하게 근대화의 기준을 완벽하게 성취한 대한민국, 그것도 가장 포악한 일본제국주의 식민지배와 국토분단과 전쟁이라는 유산의 멍에를 지고 세계에서도 가장 이단적 북한 선군정치의 군사적 긴장과 충돌을 극복하며 이룩한 ‘대한민국 근대화 혁명’은 선진국의 기준으로도 후진국의 기준으로도 기적이다(대한민국 근대화 혁명의 보다 구체적 비교는 필자의 저서『일본친구들에게 정말로 하고 싶은 이야기』2006. 한길사 참고).

이 대한민국 근대화 혁명과 기적을 기초, 하부구조로 하여 7500만(남북한과 해외교포) 한인, 한민족이 역사상 최초로 자유, 평등. 인권, 복지, 개방. 사랑, 자비, 관용의 근대적 가치, 인간적 가치를 공유하는 지구촌적 민족공동체를 꿈꿀 수 있게 되었다. 대한민국 4800만이 이룩한 근대화 성취를 통하여 한인, 한민족이 지구촌 세계무대의 주역, 주류로 등장했다. 한민족 역사상 한번도 전 지구적 스케일에서 한인 한류(韓流)의 문화 상품이 주류가 된 적이 없다. 늘 변방이었다. 그러나 대한민국 근대화 혁명의 결과 세계무대 주류로 비상했다. 세계보편의 가치와 제도와 기구와 상징의 주역으로 상승하려 한다.

백남준, 정명훈, 조수미, 김종훈, 박영석, 고 은, 김지하, 박노해, 박청수, 한비야, 반기문, 기독교 불교 원불교 선교사, 비, B-boy, 한류(韓流), 무역, 조선, 해외건설, 반도체, 휴대전화, 자동차, NGO... 이들의 등장이 가능케 한 자유, 창의, 자발, 경쟁, 집념, 성실, 개방, 힘, 아름다움, 인간다움, 이타와 진실에의 헌신과 희생이라는 지구촌 보편적 가치의 표현과 축적은 대한민국 60년의 가장 값진 산물이다.

이들 가치와 매력과 중력으로 해서 7500만 한인, 한민족의 구심점, 중심은 대한민국의 정체성, 정통성에 귀착될 수밖에 없다. 북한동포 2200만과 중앙아시아, 러시아, 중국, 일본, 미국에 흘러갔던 교포와, 아프리카, 남아메리카, 중동, 동남아에서 활동하는 한인들의 마음의 회귀와 미래의 귀향점은 대한민국일 수밖에 없다.

한민족, 한국민족주의의 정체성과 정통성은 항일독립운동, 근대화, 민족구성원의 복지, 국제적 연대성과 경쟁력, 7500만의 구심점 그 어느 모로도 대한민국과 대한민국시민사회일 수밖에 없다. 민주도 시민도 없는 ‘조선민주주의인민공화국’에 7500만 한인 정체성의 구심점이 있을 수 없다. 중화인민공화국과 러시아, 카자흐스탄에 한인 한민족의 귀향점 구심점이 있는가. 일본과 미국이 21세기 한인, 한민족 삶의 모델이 되는가. 대한민국이 21세기 지구촌시대 한국민족주의의 본적지요 중심이요 거점이다. 대한민국을 부정하고 대한민국의 정통성과 정체성과 정당성을 부정하고는 한반도의 통일과 한국민족주의가 설자리가 없다. 대한민국을 부정하고는 한인 한민족의 인간, 사랑, 자유, 복지, 발전, 연대, 참여, 평화의 지향이 사라진다.

2. 기적은 지속될 수 있는가

단군 이래 처음으로 지구촌 세계에 퍼진 7500만 한인, 한민족의 안전과 인류문명에의 공헌, 그리고 무엇보다 한반도의 통일과 한민족 문화의 세계화를 위해서는 대한민국의 정통성 정체성이 더욱 보존, 발전, 확장되어야한다.

그러나 한편에서는 크리스천 팍스 코리아나(Christian Pax Koreana)를 꿈꾸는 기독교인들처럼 세계적 ‘한국문명‘시대를 꿈꿀 수 있게 되었는가 하면, 또 한편에서는 대한민국의 정통성 정체성을 거부하고 부정해야하는 것이 한국 민족주의인 것처럼 주장하는 운동권들도 있다(FTA반대 운동권중 일부 극단세력).

노무현대통령은 해방 후 역사를 불의(不義)의 역사라 했고 기회주의자가 승리해온 역사라 했다. 노무현정부에서 실세총리였던 분의 다음 같은 발언은 이 나라의 정통성과 리더쉽의 정체성 혼란을 극명하게 표현한다. “1948년부터 97년까지 50년 동안 민주주의, 평화, 인권, 말할 자유 등을 잃었던 국민은 이후 10년 동안 그런 것들을 되찾았다”(2007. 6. 30 중앙일보). 민주주의, 평화, 인권, 언론자유는 1945년 이후 단속과 지그재그는 있었으나 추세와 구조로서는 꾸준히 개선 개혁되어 왔었다. 근대시민기본권은 우리역사의 과거 어느 때도 가져 본적이 없었고 해방 후, 남쪽에서만 일관되게 추진, 획득하는 과정이었다. 회복의 과거를 가진 적이 없다. 1997년 이후 이른바 ‘민주화운동권’만의 편협하고 왜곡된 독선의 역사해석을 대변하는 것이다. 대한민국 정통성을 회의, 거부하는 대통령과 국무총리의 존재가 가능한 대한민국은 자유의 극치인가 망실로 가고 있는 것인가.

이들 같은 광신과 독선에 함몰된 이데올로기가 아니더라도 어느덧 영화, 예술, 문학작품의 한 장르에서는 대한민국 허무주의, 대한민국 매도, 대한민국 비하가 하나의 유행이 되었다. 그냥 재미가 있어서라는 관객의 촌평도 있다. 그러나 더 깊이 통찰하고 심층수(深層水)의 해류를 보면 대한민국의 유실, 사회해체의 징조들도 강력하다.

‘근대화 혁명’과 기적의 외형 속에 숨겨져 있고 살아 남아있는 허위, 반동, 날림, 과도, 과속, 압축, 왜곡, 남용, 오용이 있다. 조숙(早熟), 미숙(未熟), 지체, 조로(早老), 일탈, 변질등도 보인다. 민주화의 외형 속에는 반동적 이기와 책임이 실종된 포퓰리즘이 범람하고 있다. 직선(直選)과 공모(公募)의 허울속에 숨겨진 의회, 대학, 언론, 은행, 공공기관의 민주주의 남용은 공익 국익의 기둥을 흔들고 있다. 언론자유의 허위 속에는 선동의 목소리가 높아지고 저널리즘의 원측은 아주 먼 이야기가 되었다. 언론, 학교, 종교, 법조, 의료 등 사회권력, 시민사회의 중추기관들은 민주화 이후 국가권위가 약화된데 비하면 상대적으로 비(非)민주화 권력화가 심해졌다. 일부 노동조합과 NGO는 정부권력 못지않게 권력기관화 되고 도덕성과 신뢰도가 같이 추락하고 있다.

지난 60년의 변화 속에서 Overdevelopment, Underdevelopment, Dedevelopment, Counter-development를 엄격히 구분, 분류, 평가하는 명증함이 필요하다. 근대화 기적이 만든 왜곡과 반동의 하나는 경제 제일주의, 경제 결정론의 가치관이 인간과 정치와 교육과 일상을 지배하게 되었다는 것이다. 힘을 경제력으로만 환원시키고 근대화, 선진화의 출발점과 귀착점을 경제로만 일원화 시키는 가치전도와  착각이 이른바 군사정부에서도 ‘민주’정부에서도 ‘국민’의 정부에서도 ‘참여’의 정부에서도 예외 없이 지배하고 있다. 국정의 목표, 대한민국의 목표가 소득 2만 달러, 또는 3만 달러로 요약되고 만다.

결코 경제 제1주의가 부패와 기득권과 반(反)시장과 반(反)법치를 합리화하는 명제로 둔갑해서는 안된다. 법정으로 가는 재벌들마다 애용하는 휠체어일수는 없다. 정치도 CEO형, 대학도 CEO형이 이상적 리더쉽이 되는 가치도착이 일상화되었다. 허위, 일탈의 전형이다. 역(逆)근대, 반(反)발전이다. 소득이 높아서 선진국이 아니라 선진시스템이 발전되어 소득이 높아지는 것이다. 선진시민 선진사회 선진정치 선진가치가 작동함으로서 선진경제가 가능해지는 것이다.

교육은 과잉외형성장 왜곡발전의 전형이다. 양적으로는 세계최고의 GNP대비 교육비(중앙정부), 세계최고의 사(私)교육비를 지출하고 인구대비 세계1등(대학 진학율, 대학졸업자, 대학수, 대학생수)을 하면서도 최고의 미래가치창출기반인 교육은 인성교육, 인격교육, 기능교육, 전문교육 그 어느 면에서도 선진과는 너무 거리가 멀다. 경제 결정론의 가치관이 관통한 교수이기주의, 학생이기주의, 재단이기주의, 학부모이기주의, 관료이기주의의 복합 산물이다. 대통령과 정치인과 재벌들, 한나라에서 권위와 명예의 최고상징들이 감옥 가는 것을 부끄러워하지 않는 나라가 되었으니 어찌 시민교육 인격교육이 작동하겠는가.

인간, 생명, 안전(환경), 도덕성(신뢰)가 빠져버린 ‘근대화 혁명’과 기적은 필경 사회해체의 통계로 나타난다. 세계최고의 저 출산율, 세계최고의 이혼증가율, OECD 최고의 자살율, 세계최고 자살증가율, 세계최저수준의 행복지수, OECD 최고의 교육비, 세계최고수준의 도시 생활비지수, 살아있는 역대 대통령마다 본인과 자식들이 줄줄이 부패 때문에 감옥 가는 나라, 외국노동운동가들의 견학 대상이 된 한국의‘노동자대회’, 반(反)세계화 데모의 격렬성과 의외성을 홍콩과 캔쿤과 부산에서 모범보인 NGO...

돈 있는 사람들은 골프 치러 관광하러 투자하러 조기 유학하러 외국으로 나가고, 우리나라 공장은 방글라데시, 우즈베키스탄, 몽골 노동자로 채워지고, 농촌은 중국, 베트남, 필리핀 출신, 메누리로 메우는 나라. 휴전선 넘어 선군(先軍) 군사독재 정권이 핵무기 보유를 선언하고 중국과 일본의 핵 확산이 진행되는데도 전쟁과 안보라는 용어는 기피의 어휘가 된 나라. 이상한 기적의 나라가 되었다.

근대화혁명이전의 가족이기주의, 샤만이즘, 과시욕 등 반근대, 비근대적인 전통이 근대의 자유를 통하여 부활하는 것인가. 근대화 혁명의 기적에 숨어있었던 허위, 반동, 날림, 과도, 과속, 압축, 왜곡, 남용, 오용이란 반(反)근대, 역(逆)근대는 스스로 노력하여 교정할 수 있는 것인가. 그 교정의 노력이 확실히 성과를 보이고 있는가. 아니면 이미 임계점을 넘어 사회해체 국가유실이 불가피한 것인가.

우리는 이 질문에 한없이 겸손해야한다.

3. 근대화 혁명의 내재화, 자율화 - 前近, 過近代, 反近代, 逆近代의 극복

어떻게 '대한민국 근대화 혁명‘의 기적을 지속, 발전시키고 대한민국의 해체와 유실을 방지할 것인가.

대한민국 ‘근대화 혁명’은 우리 한인, 한민족의 자발적 자생적 계기나 노력만으로 이루어진 것이 아니라는 반성과 자각이 필요하다. 성공한 근대화 부문마다의 인재육성, 제도구축, 정책내용, 영감(靈感)과 지향은 대부분 주어진 것이었다. 산업화 민주화세력의 것이든, NL과 PD의 것이든, 이점에서 큰 차이가 없다. 그것은 오늘의 한규(韓流)까지에도 마찬가지이다.

그 바깥 것의 수용, 추수(追隨), 모방, 응용, 변형의 능력이 1945년 이후 독립한 다른 나라에 비하여 출중했다는 것이 특징의 하나였다. 이점도 더 깊이 분석하면 다른 제 3세계 국가들이 서양제국주의의 식민 지배를 받은데 비하여 한인, 한민족만이 특별히 가혹한 비(非)서양 일본 군국주의 식민 지배를 받았기 때문에 그 ‘반동성’으로서 서양근대에 친화적인 숙명이 주어졌던 셈이다. 거기다 분단과 전쟁으로 인한 절대적 빈곤, 절대적 황폐의 땅위에서 가치, 힘, 아름다움에서 우위의 것, 즉 서양 근대적인 것의 수용을 방해하고 저항할 내재적 요소가 거의 없었다.

더구나 19세기 개화기의 최후진 제국주의 국가였던 일본과는 달리 20세기 중반의 미국은 최첨단 과학기술과 최선진 민주주의국가였다는 사실이 미국형 근대화 혁명 지향을 재촉했다. 그것은 가장후발(後發)후진국일수록 모멘텀이 주어지면 가장 선진, 첨단을 지향하는 후진국 근대화과정의 일반적 유형이기도 하다(Alexander Gerschenkron의 backwardness 특징). 한국의 경우, 교육, 소비, 정치, 종교부문이 그러했다. 기독교세의 폭발적 증가와 민주주의 조숙(早熟), 세계적으로 비교의 대상이 없는 교육의 양적팽창, 과학기술의 기적적 발전, 가장 반(反)유교적이고 전통거역적인 가족계획이 다른 신생 후진국에 비교 할 수 없이 예외적으로 빠르게 그리고 널리 성공한 것이 그 증명이다.

그리고 한인의 잠재력은 미국주도 20세기 근대화, 해양화, 정보화의 세계화물결에 순조롭게 편승한 것이다. 정치의 민주주의, 경제의 시장화 자유화, 사회적 개방 다양화를 가능케 한 근대화의 가치기준, 제도의 기준은 밖에서 주어졌고 안보기초와 국제공준 세계적 제도와 공공재(公共財)의 구축비용의 실질적 지불 없이 근대화의 외형적 추구에 전력할 수 있었다. 가장 성공한 민주주의, 수출, 과학기술의 기적도 그 성공의 핵심은 우리의 동물적 갈증(욕구)와 잠재력 그리고 외부원조와 국제시스템의 선순환이 결합한 산물이었다.

시장체제구축과 가격현실화과정에서의 세계은행과 미국원조의 기여(1950년대 말, 60년대 초 한국의 1인당 원조수원액은 후진국 중 1위였다.), KDI, KIST설립의 배경과 지원, 교육과 인력양성에서의 미국, 영국, 독일, 프랑스의 지원, 정치자유화와 NGO성장에서의 미국, 독일기독교와 UN, 미국정부의 협력이 구체적인 예일 것이다.

따라서 대한민국 근대화 혁명의 지속여부는 다음의 명제에 달렸다.

첫째, 근대화 혁명을 자율, 자발, 자생, 내재화시켜야 한다. 주어지고 제시된 기준, 체제, 제도를 외형만 쉽게 수용, 모방, 응용하기만 해도 성장 발전했던 시대는 갔거니와 세계 공준, 기준, 체제의 유지비용을 요구하는 시대가 왔다. 에너지, 환경, WTO, FTA, ODA, 6자회담 등이 그것이다. 심지어 가난한 중국, 인도에게도 금융과 공해와 테러의 세계체제유지비용을 요구하고 있다.

보다 직접적으로는 대한민국 근대화 혁명의 기적 속에 담겨있는 모순과 갈등과 일탈을 교정하기 위하여 근대화의 본래적 가치, 체제, 제도에 준거 하여 스스로를 리버스 엔지니어링 하는 과정, 재검증, 여과과정이 필요하다. 대한민국 근대화혁명에도 불구하고 한나라 한사회 공동체로서의 기초중의 기초가 서지 못한 영역도 참으로 많다. 이웃, 마을공동체, 역사교육, 과거정리, 지리명칭, 안전, 환경(땅, 공기, 물, 먹거리), 평가, 복지, 노사관계 등 사회통합 조정시스템들에 특히 많다. 근대화혁명의 역량을 보면 그런 재검증, 재교정의 능력도 있다고 믿는다.

우리의 민주주의, 시민자유(NGO), 안보, 소득 2만 달러, 교육, 문화, 개방, 종교의 실체, 즉 이들 근대화부문의 진실과 허구를 냉정히 그리고 확실히 평가해야한다. 취할 것과 버릴 것을 올바로 평가해야한다. 우리 한인이 자발 자율로 성공한 것과 해방 후 바깥체제가 성공시켜준 것, 성공 중에서 우리 몫과 외부원조의 기여, 우리 것의 부활과 외래 것의 소화 응용부문, 과잉 조숙 일탈 왜곡 조로 변질의 원인 찾기에 아주 엄격해야한다. 대한민국 근대화혁명을 가능케 한 안보, 국제환경에 대해서도 같은 결론을 내릴 수 있다.

한반도의 근대접촉이후 가장 긴 평화기간인 1953년 이후 반세기동안의 평화는 ‘냉전’체제의 평화였다. ‘탈냉전’체제의 확립과 평화의 지속이 가능할지는 의문부호로 남았다. 탈냉전→남북교류협력→한반도평화라는 직선형, 단순형 민족지상주의가 오히려 한반도의 평화와 황해, 동해지역 불안의 요인이 될 수도 있다. 현재 모색되고 있는 한반도와 아시아 평화체제가 대한민국의 근대화혁명의 지속가능성을 높여줄 것인지 줄여줄 것인지 분명치 않다. 지금 이 과정이 진행되고 있다고 보면 아주 낙관적인 입장이다.

4. 近代를 넘는 선진화 - 軟性力, 硬性力, 善進力

둘째, 이 냉정한 평가를 통하여 가장 보편적 가치와 기준에 따라(서양기준, 동양기준을 넘어) 그 어느 때보다 깊이 취할 것과 버릴 것을 올바로 선택 근대화 혁명을 ‘우리 것’으로 자리매김하고 자기 것으로 만들어야 한다. 그러면 20세기 한국근대화 혁명을 넘어서 21세기 초(탈)근대화시기 대한민국, 한인, 한민족의 생명과 안전을 모색할 수 있다. 우리스스로 근대화혁명 기적중의 일탈을 고쳐 자기 것으로 만들 뿐 아니라 한국근대화혁명에 녹아있는 경험을 통하여 선진, 후진, 서방, 동방을 넘는 지구촌사회, 인류의 상생, 공존의 세계적 기준, 공준을 만들어가야 한다.(Korea Consensus?)

우리는 힘이 있어야 하나 그 힘은 근대제국주의 힘, 근대시장의 힘, 근대 과학기술의 힘‘만’ 이어서는 안 되고 이들 힘의 축적에 머물러서도 안 되고 이를 넘고 소화한 것이어야 한다. 어떤 힘이어야 하는가. 그 힘은 ①상품보다 자본보다 인간보다 자연의 힘이 더 크고, ②돈보다 권력보다 아름다운 것, 착한 것, 올바른 것의 자력(磁力)이 더 강하고 ③현재 65억의 인류, 40년 뒤 90억의 인구가 현대의 복잡성 체계 속에서 생명을 유지하려면 최소한 모든 종교에 일치하는 보편윤리(global ethics)의 힘이 작동하지 않으면 안 된다는 힘의 인식과 내용의 변화이다. 자연력, 도덕력, 정치통합력(신뢰), 이 모두를 아우르는 힘이다. 도덕적 심미적가치의 우월함과 도덕적 심미적 인간을 지키는 책임 있는 자유의 확보 확대야말로 궁극적인 힘인 것이다.

이런 힘을 나는 善進化의 힘이라 부른다. 근대화의 연성력(soft power=교육, 문화, 예술, 정보, network)과 경국력(硬國力=경제력, 과학기술력, 국방력, 자원력, 인구)에 善進化의 힘을 융합할 수 있으면 대한민국의 근대화 기적은 善進化 혁명으로 전환될 수 있다. 이 善進化힘의 열량강화야말로 한국근대화 혁명의 숨겨진 모순을 푸는 열쇠이며 ‘중국문제군’, ‘히말라야권 문제군’, ‘인류문제군’, ‘지구촌 생명문제군’ 해결의 등불이 될 수 있다.

근대화 500년의 시대는 21세기 전반 중국과 인도의 총채적 근대화 참여, ‘근대화의 세계화’ 완성과 더불어 끝이 날것이다. 히말라야권(중국, 인도, 방글라데시, 미얀마 인구 2040년경 40억)의 근대화 즉 근대화가 히말라야산맥과 만리장성에 부딪치면서 ‘근대화의 세계화’는 끝난다. 히말라야권 40억의 근대화가 초래하는 에너지, 물, 공기, 땅, 교통, 도시화, 이민, 먹거리, 전염병, 환경의 문제를 어떻게 문명충돌 또는 빅뱅 없이 소화할 수 있느냐가 지구촌 최대의 도전이다.

그것은 아시아의 전통만으로도 서양의 근대화 연장으로도 안 된다. 대한민국같이 아시아의 전통에서도 모범적인 깊이를 갖고 있으면서 근대화혁명으로 근대를 흡수하는 데서도 성공한 국가와 사회에서만이 실마리를 찾을 수 있다. 중국문제군, 히말라야권문제군에 부딪치면서 ‘근대의 종언’과 ‘근대성의 극복’이 필연의 과제요 도전이 된다.

필자는 꼭 10년 전「개화 120년과 21세기 미래개혁 - ‘한국혁명’, ‘善’進化는 어떻게 가능한가」(『국토 21세기』국토개발연구원 총서① 1997. 나남)에서 한국생존의 명제를 다음같이 제시했었다.

① 양, 규모, 경(硬), 강(强)이기보다 질(質), 격(格), 연(軟), 선(善)의 길, 즉 善進化의 길이어야 한다.

② 한국의 삶은 지구공동체문제군을 모두 포용하고 있는 ‘한국문제군’이며 민족주의와 세계화가 일체화된 것이라야 한다. 따라서 한 정권을 넘는 세기적 시간으로 다루어야한다.

③ 한국은 생(省)자원, 생에너지, 생운송, 생공간, 생노동, 생공해, 생쓰레기, 생소비, 생자연의 문명 패러다임으로 바꾸어야하고 두뇌집약, 지식집약, 지가(知價)집약, 기술 ․ 정보집약, SW집약, 문화․예술집약, 역사집약의 삶에서 새로운 창조의 주도자가 되어야한다.

④ 한국은 주변 미국 일본 중국 러시아 4강을 극복하기 위하여 주변 4강의 정신적 정치적 명분을 압도하는 지구촌 평화메커니즘, 즉 한국판 21세기 세계적십자운동(또는 백의민족을 상징하는 ‘白十字운동’)을 창출해야한다.

10년이 지난 얼마나 변했는가. 낙관적이기 어렵다.

셋째, 한국 근대화혁명특성의 하나는 초기부터 외생적 지원(국제기구, 외국정부 또는 외국 종교자금)에 의한 유학의 대량화와 과도한 교육열의 축적 60년의 결과로 지금 각계에서 글로벌 엘리트가 홍수같이 쏟아져 나오고 있다는 것이다. 그것은 국가 또는 사회공동체의 내생적 제도적 노력의 결과만이 아니었다.

또한 한국 근대화 과정 비극의 퇴적층으로서 미국, 러시아, 중국, 일본 등 4대 강국에 동시에 교포를 두고 있는 세계 유일한 한민족, 그리고 4대강국은 물론 유럽, 동남아, 오세아니아까지 일본, 유럽국민보다 압도적으로 많은 유학생을 보내고 있는 대한민국시민들, 그 수와 범위로만 보면 가히 글로벌 한인 네트워크라는 세계적 현상을 만들 수 있다. 이들이 유효하게 발전될  싹도 과학기술, 상업, 문화예술 등에서 나타나고 있다.

그러나 이런 한인, 한민족의 글로벌화는 대한민국의 주권적 정치적 경제적 문화적 의지나 정책의 산물이 아니었다. 1945년 전엔 식민시대 불행의 타율적 이산의 산물이었고 그 후는 외국원조와 한인 특유의 개인플레이 결과였다. 지금 대한민국 안에서도 ‘근대화혁명’의 기적이 대한민국의 ‘힘’으로 수렴되고 있는지 또 앞으로 수렴될 수 있을지 의심스러운 대목이 많다. 특별한 노력을 기울이지 않으면 Greece나 Hungary형이 될 가능성이 높다. 전 세계적으로 성공한 노벨수상자, 디아스포라 글로벌엘리트는 많은데 자기나라의 힘, 국력과는 관계가 없는 그리하여 나라자체는 행복하지도 않고 초라한 모습이다.

이스라엘 본토에서보다 해외에 더 많은 유태인디아스포라, 중국의 화교, 인도의 인교(印僑)와 맞먹을 수 있는 글로벌 한인 네트워크가 형성될 수 있을 것인지 희망과 기대의 한 촛불이다. 그러나 그 역시 대한민국안의 근대화 혁명의 기적이 지속될 수 있을 때 가속화 되고 추진력을 얻을 것이다. 대한민국 4800만 근대화혁명의 역량이 글로벌 엘리트를 홍수처럼 쏟아낼 것이지만 이 글로벌 엘리트가 대한민국의 힘 한민족의 힘으로 수렴될 수 있을지는 자신하기 어렵다. 극적으로 성장하는 한인글로벌 엘리트들의 힘이 대한민국의 힘으로 모아지면 분명 대한민국의 근대화 기적은 지속될 수 있다.(미국하원 ‘위안부’결의안 운동이 가장 성공적인 예이다.)

5. ‘善進化리더십’ - 왜 높은 도덕성을 요구하는가

그 열쇠는 대한민국의 제도권 지도자들의 도덕성 회복에 있다. (능력있고 책임있는 군자, 선비, Nobless Oblige의 현현이다.) 현 제도권의 지도자들 특히 정치제도권의 지도자들이 확실히 대한민국, 한민족, 지구촌시대의 지도자이어야 함을 자각하고 공익, 국익, 사회공동선의 실천에서 보통서민들보다 확실히 우월해야한다. 이들이 사익, 사리를 희생한다는 최소한의 보편윤리, 도덕성을 보여줄 때라야 넘쳐나는 국내외 새 기능 엘리트들의 힘이 대한민국, 한민족의 힘으로 통합된다.

놀이, 스포츠, 문화, 예술, 기업, 과학기술, 외교 각 부문의 리더들이 자기과시의 우월성, 자기성취에만 만족하면 한인글로벌 엘리트들이 대한민국 한민족의 힘으로 수렴되지 않는다. 인간력, 도덕력, 깊은 가슴속에서 나오는 진실과 착함의 힘을 지도자들이 보일 때라야 대한민국 근대화혁명의 기적이 배출한 바깥의 글로별 엘리트들 역량마저 대한민국의 힘으로 귀향하고 대한민국과 한민족이 지구촌 사회의 공동선 지향에 기여할 것이다. 이것을 ‘善進 리더십’이라 부르고자한다.

왜 한국의 리더십은 ‘반듯이’ 높은 도덕성을 요구하는가.

대한민국 한민족의 생존과 평화의 조건이 리더십의 도덕적 신뢰, 설득력을 ‘반듯이’ 필요로 하기 때문이다. 첫째 한국, 한민족의 규모의 애매모호성이다. 대한민국시민 4800만, 전 세계 한민족 7500만이라는 규모는 국제적 규모로는 매우 애매모호한 중간규모이다. 미국 3억, 중국 13억, EU 4억, 일본 1억2천, 러시아 1억3천만의 규모와 이들의 과거축적에 비교하면 우리의 규모는 경쟁이 어렵다. 그러나 또한 네덜란드, 싱가포르, 스웨덴, 스위스같은 300만-1천만미만의 작은 선진국가들  보다는 매우 크다. 그리하여 과학기술, 산업, 스포츠 등에서 큰 선진국은 모두들 균형있게 발전시킬 수 있으나 우리는 출발부터 선택과 집중이 ‘반드시’ 필요하다.

큰 선진국은 모든 것을 시도할 수 있고 작은 선진국은 처음부터 전략부문에 집중하는 합의가 쉽다. 한국은 모든 분야를 할 수 있는 듯 한 관심과 인재가 있으나 모든 분야를 모두 세계적 경쟁력 있는 전략부문으로 키울 규모(critical mass)는 안 된다. 따라서 반듯이 전략적 우선순위에서 탈락, 제외, 이연되는 부문이 있기 마련이다.

이 탈락, 제외, 이연부분과의 대화, 소통, 통합에 있어 리더쉽의 기능적 능력만이 아니라 도덕성의 능력과 품격은 절대 필요조건이다. 전략적 선택과 집중의 이성적 설명과 설득이 작동할 수 있는 모멘텀(momentum)과 공간은 리더십의 신뢰, 애정, 심미, 품격, 희생의 도덕성인 것이다.

둘째 변화의 급격성, 폭발성이다. ‘대한민국근대화혁명’이 증명하듯 우리의 근대화변화는 혁명, 기적이라 할 만큼 폭발적이었고 급격했다. 앞선 선진국의 과거는 물론 과거나 현재의 제3세계국가들의 변화와 발전과도 대비할 수 없는 속도의 변화였다. 이 역시 수많은 탈락, 사양, 후진의 부문과 공간과 사람들을 흘리면서 진행되었고 앞으로도 계속 그럴 것이다.

이런 경우 탈락과 사양이 박탈, 수탈이 되지 않도록 하는 제도화와 이런 제도화와 사회통합이 가능하도록 하려면 역시 이를 담당하는 리더십의 높은 도덕성을 요구한다.

셋째 국토, 민족분단과 4대강국(미국, 중국, 일본, 러시아)에 둘러싸인 한반도의 지정학적 특성은 역시 외교, 안보, 정보, 기술, 산업, 교육에서 특별히 선택과 집중을 요구한다. 우리의 비교의 준거, 기준 대상은 말레이시아도 인도니지아도 브라질도 이집트도 이탈리아도 아니다.

대한민국의 외교, 대한민국의 군사, 대한민국의 정보, 대한민국의 기술, 대한민국의 산업, 대한민국의 교육의 비교대상은 후진국도 중진국도 아니고 영국이나 프랑스도 아니다. 국력에서 1,2,3,4등하는 미국, 중국, 일본, 러시아와 거래하고 협상하고 겨누면서 이를 극복할 수 있는 능력과 안목과 유연성을 길러야한다. 대한민국의 외교관, 군인, 엔지니어, 기업인, 교육인, 지성인 하나하나는 확실히 이들 4대강국에 비교하여 같은 수준이거나 우월해야한다. 그러면서 동시에 이들 선택과 집중분야에서 탈락, 제외된 분야와의 소통, 통합이 가능해야 선택과 집중이 효율을 내고 일관되게 집행할 수가 있다. 이 분야 각 리더십에 높은 능력과 동시에 신뢰할 수 있는 도덕성으로 인해서만 이런 효율과 집행이 가능해진다.

4강외교와 분단극복을 위한 비용의 축적과 지출에서는 특별히 신뢰, 도덕적 리더십이 요구된다. 남북한 접촉을 미끼로 한 사리사욕, 세계화를 이유로 한 사치와 낭비는 선택과 집중을 어렵게 하고 4강외교와 통일외교를 위한 비용축척을 어렵게 한다. 특히 1990년대 이후 외교, 특히 김대중외교와 햇볕정책의 동기와 결과는 가장 반(反)도덕적 리더십의 단면을 드러낸다(노무현정부의 경우는 도덕성보다는 기초적 능력의 한계가 문제였다). 외교안보통일과 세계화분야 리더십이 일반 다른분야 리더십보다 더 신뢰할 수 있고 그 희생을 평가할 수 있는 리더십이라야 장기 종합외교, 통일전략을 추진할 수 있다. 지금 안보문제, 남북문제, FTA문제가 국론분열, 세대분열, 사회혼란으로 치닫는 이유는 바로 이 부분 리더십의 능력이 아니라 도덕성의 문제, 신뢰와 정직과 투명성의 문제에서 기인하는 것이다.

시간이 갈수록, 세계화가 진전될수록 규모의 애매모호성과 기술변화의 급속성으로 인한 산업, 기술, 교육, 고용에서 선택과 집중의 필요성은 더욱 높아질 것이다. 한반도를 둘러싼 4강과의 관계조정이 빨라질수록 그리고 남북한간 관계변화와 통일의 기회가 가까워질수록 외교안보 비용의 선택과 집중의 요구는 더욱 커질 것이다. 선택과 집중의 강화, 가속에서 오는 탈락, 제외, 소외, 상실, 박탈감과 양극화문제는 더욱 심각해질 것이다.

이 문제해결을 위해서는 각 부문의 기능과 능률을 통한 해결의 제도화에 충실해야한다. 시민적 능력을 키우는데도 게을리 하지 말아야한다. 그러면서 이 기능적 제도적 접근 못지않게 각 부문 리더십, 특히 전략적 선택, 역점, 지원, 육성(성장)되는 부문의 리더십의 도덕성이 탈락, 제외, 소외, 상실, 박탈감을 느끼는 부문과 분야의 대중들도 신뢰할 수 있고 대화할 수 있고 합의할 수 있는 수준에 이르러야한다. 한인의 능력을 탓하지 말자. 특히 사회통합과 국정조정기능의 최고제도인 정치의 리더십(청와대와 국회)의 우월한 도덕성, 남보다 앞서 희생하는 리더십의 모범행동을 통해서만 지속적인 선택과 집중을 요구하는 대한민국의 지속적 발전과 선진화가 가능하다. 그렇지 않으면 사회해체, 국가공동화의 길로 간다.

대한민국의 생존조건 즉 규모의 애매모호성, 변화의 급격성, 4강거래의 지정학적조건으로 인해서 모든 분야에서 ‘선택과 검증’이 반드시 필요하다. 그런 우선순위결정과 평가과정에서 사회적합의를 이뤄내지 못하면, 그리고 갈등과 분란을 최소화하지 못하면 외부의 충격에 쉽게 무너질 수 있는 생존조건에 있다. 우리능력이 모자라서가 아니라 있는 능력을 ‘선택과 집중’하여 실천하지 못함으로서 분산, 낭비를 재촉하고 모두의 모든 것의 만족을 지향하는 한 대한민국 근대화혁명은 ‘60년의 역사’로 끝난다. 대한민국근대화혁명을 선진화로 승화시켜 근대화를 넘는 지구사회인류시대의 새가치, 제도, 정책을 선도하는 것이 한인, 한민족, 황해, 동해권, 히말라야권, 지구촌의 삶의 길이고 평화의 길이다. 선택과 집중, 우선순위와 평가를 이성적으로 할 수 있게 하는 접점, 연결점, 열쇠가 리더쉽의 우월한 도덕성이다. 선진화리더십이다. 선진화리더십과 선진화의 힘의 싹을 돋게 할 수 있느냐가 대한민국의 미래를 결정한다.

선진화(善進化)의 힘, 善進 리더십의 등장만이 대한민국 ‘근대화혁명’기적의 꽃이 열매를 맺게 해줄 것이다. 대한민국 근대화혁명이 善進化로 승화(昇華)될 수 있다. 그것은 또한 21세기 지구촌 보편, 궁극시대에서의 삶의 길이기도 하다.

※ 참고자료, 대한민국임시정부건국강령(당시 좌파공산주의계열과 대립하고 있던 우파의 사상과 정책을 엿볼 수 있다. 1945년 이후 대한민국의 근대가치, 제도의 성취가 얼마나 외부환경적인 것이었는가를 반추하게 되고 독선적 좌파민족주의자들의 시대착오적 원류의 한가닥을 보게도 한다.)

대한민국임시정부

대한민국건국강령, 1942년 11월 28일.

․ 제1장 총강 3

우리나라의 토지제도는 국유에 遺法을 두었으니 선현의 痛論한 바 “遵聖祖至 公分授之法하여 革後 人私有兼倂之弊”라 하였다. 이는 문란한 사유제도를 국유로 환원하라는 토지개혁의 역사적 선언이다. 우리 민족은 古規와 신법을 參互하여 토지제도를 국유로 확정할 것임.

․ 제3장 건국6

건국시기의 헌법상 경제체계는 국민각개의 균등생활을 확보함과 민족 전체의 발전과 국가를 건립保衛함에 連環관계를 가지게 하되 左列한 기본원칙에 의거하여 경제정책을 追行함.

가. 大생산기관의 工具와 수단을 국유로 하고 토지, 광산, 어업, 농업, 수리, 沼澤과 수상, 육상, 공중의 운송사업과 은행, 전신, 교통 등과 대규모의 농공상 기업과 城市공업구역의 공용적 주요 房産은 국유로 하고 소규모 혹 中等기업은 사영으로 함.

나. 적의 侵占 혹 시설한 관, 공, 사유토지와 어업, 광산, 농림, 은행, 회사, 공장, 철도, 학교, 교회, 사찰, 병원, 공원 등의 房産과 基地와 기타 경제, 정치, 군사. 문화, 교육, 종료, 위생에 관한 일체사유자본과 附敵者의 일체소유자본과 부동산을 몰수하여 국유로 함.

다. 몰수한 재산은 貧工, 빈농과 일체무산자의 이익을 위한 국영 혹 공영의 집단생산기관에 充公함을 원칙으로 함.

라. 토지의 相續, 매매, 抵押, 典讓, 遺贈, 轉租借의 금지와 고리대금업과 私人의 雇傭농업의 금지를 원칙으로 하고, 두레농장, 국영공장, 생산소비와 무역의 합작기구를 조직확대하여 농공대중의 물질과 정신상 생활정도와 문화수준을 제고함.

마. 국제무역, 전기, 自來水와 대규모의 인쇄, 출판, 電映, 극장 등을 국유국영으로 함.

바. 考工, 幼工, 女工의 야간노동과 연령, 지대, 시간의 불합리한 노동을 금지함.

사. 工人과 農人의 免費의료를 普施하여 질병소멸과 건강보장을 勵行함.

아. 토지는 自力自經人에게 分給함을 원칙으로 하되 원래의 雇傭農, 자작농, 소지주농, 중지주농 등 農人 지위를 보아 저급으로부터 우선권을 줌.

기조발제문

선진국으로 가는 길

이 승 훈 / 한국선진화정책학회장, 서울대학교 교수

목    차

1. 서   론

2. 자유민주주의, 시장경제, 그리고 복지국가

2.1 자유민주주의

2.1.1 민주주의와 자유주의

2.1.2 민주주의가 성공하려면 자유주의를 수용해야 한다.

2.2 시장경제

2.2.1 시장경쟁은 선진적 분업질서

2.2.2 시장경쟁에 대한 반론의 허구

2.2.3 시장실패는 재산권 유린의 결과

2.3 복지국가

2.3.1 부당한 차별의 철폐

2.3.2 소득재분배적 공공사회지출과 사회복지적 노동정책

2.3.3 경쟁제한적 복지정책의 명운

3. 한국사회의 후진성

3.1 미숙한 선진적 요인: 자유민주주의, 시장경제, 그리고 복지체제

3.2 심각한 국론분열

3.3 세계화 시대의 폐쇄성

3.4 제공자중심주의

3.4.1 제공자와 수혜자

3.4.2 후진국의 제공자 중심주의

3.4.3 제공자중심주의의 퇴치방안

4. 선진화 전략의 기본방향

4.1 국민 역량의 개발과 교육

4.2 선진적 사회제도의 모색

4.3 화석화한 구조의 혁파

5. 맺는 말

1. 서론

어떤 나라가 선진국일까? 무엇보다도 사람들이 경제적으로 잘 사는 나라다.

현실적으로 보아도 가난한 선진국은 없다. 가난은 민생의 가장 큰 적이므로 빈곤을 퇴치하는 경제발전은 선진화의 선결조건이다. 선진국이라면 또 개인의 자유와 권리를 잘 보장해야 한다. 개인이 부당한 피해를 당하지 않도록 나라가 든든한 보호막이 되는 사회라야 사람들은 자신들의 꿈을 한껏 펼치는 삶을 영위할 수 있다. 나라가 경제적 풍요를 이루더라도 개인의 자유와 권리가 수시로 유린당하는 나라는 결코 선진국이 아니다. 마지막으로 선진국은 사람들이 부당한 이유로 차별 받지 않고 도움이 필요할 때 국가로부터 사회부조의 혜택을 받을 수 있는 나라다. 한 마디로 말하면 경제적으로 여유로우면서 사회정의가 번듯하게 선 문명국이 선진국이다.

그렇다면 선진국이 되고 싶은 후진국은 어떻게 해야 할까? 경제를 발전시켜 부자나라를 만들고, 개인의 자유와 권리를 잘 보호하는 정치 사회적 체제를 갖추며, 부당한 사회적 차별을 철폐하고 도움이 필요한 약자를 소외시키지 않고 돌보는 복지국가를 건설하면 된다. 어느 한 가지도 쉬운 것이 없지만 후진국이 선진국을 지향한다면 반드시 해내야 하는 과업들이다. 실제로 현실의 선진국들은 산업화로 소득수준을 높이고 민주화로 개인의 자유와 권리를 확보한 다음 복지국가를 추구해 왔다.

국내의 여러 정치세력과 사회단체가 내세우는 정책과 행동강령도 모두 이 목표를 지향한다는 점에서는 공통적이다. 다만 각 과업에 대한 우선 순위와 비중을 서로 달리 평가하고 실천과정의 구체적인 방식이 서로 다를 따름이다. 가령 노동자들이 주인 되는 세상을 만들어야 한다고 주장하는 이념집단도 경제발전을 부정하지는 않으며, 개인의 자유를 최우선 가치로 두는 자유주의적 이념집단도 복지국가의 가치를 배척하는 일은 없다. 그러나 실천과정에서 나타나는 목표 별 우선순위와 비중에 대한 의견차가 너무 크기 때문에 서로 대치하는 것이다.

2. 자유민주주의, 시장경제 그리고 복지국가

우리보다 앞선 선진국들의 공통적인 특징은 자유민주주의, 시장경제, 그리고 복지국가이다. 이 세 가지 요소를 자세히 관찰하면 우리의 선진화 전략 수립에 유익한 시사점을 얻을 수 있다. 자유민주주의적 시장경제를 복지국가와 엮는 발상은 공동체적 자유주의론(박세일(2006))을 비롯하여 국내에서도 많은 사람들이 지지하고 있다. 다만 구체적인 내용에서 상당한 차이를 드러내고 있다. 본고에서는 서양 선진국들이 추구하는 가치를 중심으로 하여 같은 문제를 살펴보고자 한다.

2.1 자유민주주의

2.1.1  민주주의와 자유주의

자유민주주의는 선진 정치질서의 근간이다. 자유주의는 개인의 자유와 권리를 최고의 가치로 내세우고 민주주의는 국민에 의한 정부구성과 국가 의사결정을 기본으로 한다. 자유주의와 민주주의가 결합한 자유민주주의는 민주주의적 사회의사결정과 개인의 자유/권리를 함께 지상의 가치로 삼는다. 특정 개인 또는 집단의 자유와 권리가 민주적 의사결정을 뒤집는다면 독재 또는 전제다. 그리고 민주적 의사결정을 내세워 개인의 자유와 권리를 침해하는 것은 전체주의다. 자유민주주의는 독재/전제와 전체주의를 함께 배격한다.

사회적 의사결정과 국가권력 행사의 요건과 절차는 헌법에 따른다. 그리고 국가권력은 헌법을 비롯한 각종 법령의 강제 시행의 책임을 진다. 자유민주주의적 헌법은 국가권력도 침해할 수 없는 개인의 자유와 권리를 명기한다. 자유민주주의적 정치사회 질서는 자유민주주의적 헌법이 보장하는 것이다. 그러나 헌법은 민주주의적 절차를 거쳐서 개정할 수 있으므로 국민 대다수가 선택하면 민주주의는 자유주의적 조항을 삭제할 수도 있다. 과거에는 사회주의, 그리고 현재에는 민족주의가 자유주의적 가치를 부정하는 전체주의적 민주주의를 요구하기도 한다. 그러므로 개인의 자유와 권리에 대한 보호문제는 헌법의 조문이 아니라 대다수 국민의 가치관이 결정한다. 국민의식이 자유주의적 가치에 대하여 부정적인 사회에서는 개인의 자유와 권리가 보호받기 어렵다.

민주주의는 다수에 대한 소수의 전횡을 거부하고 자유주의는 소수에 대한 다수의 횡포를 배격한다. 자유주의는 국민의 이름으로도 침해할 수 없는 개인의 자유와 권리를 주장함으로써 사회주의나 민족주의의 전체주의와 대립하는 개념이다. 전체주의는 다수를 중심으로 내세우는 만큼 민주주의와 노선을 같이 한다. 히틀러도 민족을 내세워 민주적 선거를 통하여 선출된 지도자였다. 자유민주주의의 헌법체계를 갖춘 우리나라에서도 국민이 선택하면 히틀러 같은 지도자를 합법적으로 선출할 수 있다. 전체주의는 내세우는 가치가 대다수 근로 대중 또는 민족 전체를 위하는 것이기 때문에 이 목표를 위한 것이라면 개인의 자유와 권리는 희생되어도 좋다는 주장을 펼치고 이 주장은 많은 사람들에게 쉽게 먹혀 들어간다. 그리고 국민 과반수의 지지를 얻으면 민주주의가 전체주의 노선의 절차적 정당성까지도 부여한다. 그렇기 때문에 전체주의는 민주주의적 절차를 거쳐서 나라의 버젓한 정치사회질서로 나타나기 쉽다. 그러나 나라가 이 함정에 빠지면 선진화는 불가능해진다.

2.1.2   민주주의가 성공하려면 자유주의를 수용해야 한다

사회주의나 민족주의가 그 목표의 정당성에도 불구하고 실패한다면 그 까닭은 전체주의적 성향 때문이다. 전체주의 체제에서 개인은 전체, 즉 국가의 필요에 봉사하는 존재로 규정된다. 개인은 국가 발전에 필요한 소임을 영위하면 되고 사람들의 생활은 국가가 책임진다. 나는 내가 좀 더 잘 살기 위하여 노력하는 일보다는 국가와 민족을 위하여 노력하는 데 힘써야 한다. 국가적 기여가 큰 몇몇 개인은 사회로부터 그 만큼 대접을 받는다. 그러나 대부분의 국민은 대접받을 만큼 영웅적 기여를 하지 못하기 때문에 특별한 보상 없이 봉사만 하는 처지에 머문다. 내가 잘살면 나라 덕이요 내가 못살아도 내 책임이 아니다. 특별히 내 생활을 위하여 열심히 일해도 나아지는 것이 없고 적당히 넘어가도 나빠지는 것이 없다. 전체를 위하여 열심히 일하는 것이 개개인의 소임이지만 그 유인은 당연히 크게 약화한다.

국민 대다수가 열심히 일할 유인을 잃으면 몇몇 영웅의 기여가 아무리 크더라도 경제는 결국 시들 수밖에 없다. 20세기의 공산주의 실험은 대다수 평범한 개인이 일할 유인을 잃으면 경제가 얼마나 망가질 수 있는지를 철저히 보여주는 참극으로 끝났다. 사회주의/공산주의가 꿈꾸던 사회는 우리 모두가 함께 잘 사는 사회였지만 결국 국민 대부분의 근로유인을 말살함으로써 모두가 못사는 결과로 몰락해 버리고 만 것이다. 우리 모두가 잘 살아야 한다는 이상은 훌륭하지만 그렇게 잘 살려면 그렇게 될 수 있도록 물자가 풍부하게 생산되어야 한다. 우리 모두를 잘 살게 만드는 풍부한 물자는 당연히 개인 하나하나가 열심히 일해야 얻어진다.

개인의 생활을 스스로 책임지는 환경이라면 사람들은 열심히 일하게 마련이다. 그러나 전체주의는 개인의 자유와 권리를 부정하기 때문에 개인에게 각자 자신의 생활에 대한 책임을 지도록 요구하지도 못한다. 소위 ‘현실 사회주의’의 실패 원인은 개인의 근로유인을 말살한 전체주의에 있다. 개인의 자유와 권리를 부정하면서 개인의 근로유인을 유발하려면 각자 자신의 이익은 버리고 국가와 사회를 위하여 헌신하도록 만들어야 한다. 그런데 전체주의가 개인의 자유와 권리를 부정하는 까닭은 개인의 이기주의는 반드시 전체의 이익을 해친다고 믿기 때문이다. 전체주의의 기본 모순은 자유와 권리를 허용할 수 없을 만큼 절망적으로 이기적인 개인이 이기심을 버리고 滅私奉公해야 그 체제가 유지되는 데 있다. 이기적 개인이 멸사봉공할 수 있다면 애당초 굳이 개인의 자유와 권리를 부정할 이유가 없지 않은가?

자유주의는 특정 집단만이 아니라 모든 개인의 자유와 권리를 보호하자고 주장한다. 그러나 자유경쟁의 성취에는 개인별 차이가 나타나기 마련이고 결과적으로 다수는 평범한 성과에 머무는 가운데 몇몇 사람들만 출중한 성취를 이루는 구조가 된다. 결국 이 소수의 사람들이 자유주의의 혜택을 가장 크게 누리는 셈으로 되고 자유주의는 이들을 위한 이념으로 인식되기 쉽다. 전체주의가 들어서게 되는 또 하나의 함정이다. 선진국의 특성은 그 국민들이 이러한 함정에 빠져들지 않는다는 점이다. 사람들이 전체주의의 폐해를 잘 알고 자유경쟁의 성취가 결국 모든 이들의 생활향상에 기여한다는 사실을 잘 인식하고 있는 것이다. 몇몇 사람의 출중한 성취는 다른 사람의 몫을 탈취한 것이 아니라 스스로 얻은 것이며 나도 그렇게 할 자유와 권리가 있다는 사실을 알고 있는 사람들은 시샘하기보다는 더욱 열심히 일하는 길로 나아간다. 개인은 사회에 모든 책임을 돌려야 하고 돌려도 되는 환경에서는 일할 의욕을 가지지 못하지만 스스로 책임져야 하는 환경에서는 열심히 일할 수밖에 없다. 자유민주주의가 선진국으로 가는 길인 이유이다.

2.2 시장경제

2.2.1	시장경쟁은 선진적 분업질서

선후진국을 막론하고 인간사회의 생산활동은 분업으로 전개된다. 인간의 조상은 일찍부터 같은 양의 노동으로 더 좋은 생산물을 더 많이 얻는 길을 분업에서 발견하였다. 분업의 고도화는 반드시 기대 이상의 생산성 개선을 불러왔기 때문에 인간의 지속적 창의 혁신 활동은 분업구조를 계속 고도화시켜 왔다. 결국 한 나라의 분업조직은 그 나라 사람들의 일하는 지혜를 결집한 것이다. 나라의 풍요롭고 가난함은 부존자원의 풍부하고 궁핍함에도 영향을 받지만 결국 그 분업체제의 수준이 가름한다. 선진국으로 도약하려면 당연히 선진적 분업체제를 갖추어야 한다. 그런데 선진국 경제의 분업은 예외 없이 시장에 기초하고 있다. 고도의 조합주의적 질서를 갖추고 정부가 경제에 깊숙이 개입하는 독일 프랑스와 사회민주주의 정부가 첨단의 복지국가를 건설한 북유럽국가에서도 분업을 주도하는 것은 정부가 아니라 시장이다. 인류사상 최초로 국가적 분업을 중앙집권적 경제계획에 의존하던 공산주의적 분업은 결국 참담한 실패로 끝났다.

시장은 경쟁을 기본질서로 삼는다. 사람들은 시장에서 서로 더 많은 돈을 벌겠다고 치열하게 경쟁한다. 문제는 돈 버는 방식이다. 남의 것을 빼앗을 수도 있고 속여서 편취할 수도 있다. 착취와 수탈, 그리고 편취는 상대방을 해치고 돈을 버는 방법이다. 많은 사람들이 시장경쟁을 그렇게 알고 있다. 천민자본주의 시절의 시장은 실제로 그랬다. 그러나 일찍이 아담 스미스(Adam Smith)가 경탄한 시장경쟁의 본질은 다르다. 남을 해치고 돈을 벌수도 있겠지만 반대로 남이 원하는 일을 해 주고 돈을 버는 곳이 시장이다. 다만 산업혁명 직후 시장은 남을 해치고 돈을 버는 초기 천민자본주의적 야만성을 강하게 들어내면서 수많은 사회문제를 야기하였다. 공산혁명이 일어난 것도 그 때문이었다. 그러나 그 이후 200여년 동안 시장은 남을 해치고 돈 버는 각종 불합리성을 꾸준히 걸러내고 사회안전망을 구비하면서 건강한 경쟁질서를 구축해 왔다. 아직도 완전하지는 않지만 오늘날 내 돈 벌기 위한 시장경쟁은 남 해치기 경쟁이 아니라 기본적으로 남을 위한 일하기 경쟁이다. 세계 각국의 시장은 더욱 더 남을 위한 일하기 경쟁의 시장을 지향하여 꾸준히 발전하고 있다. 반면 공산주의는 남을 해치고 돈을 버는 일을 근절하기 위하여 남이 원하는 일을 해주고 돈을 버는 시장까지 말살해 버림으로써 실패하였다.

사람들은 시장에서 가장 싸게 파는 점포를 찾는다. 같은 물건을 남보다 더 비싼 값에 팔려는 사람을 시장은 용납하지 않는다. 시장에서 돈을 벌려면 이익을 남기고 물건을 팔아야 하는데 이익을 남기고도 남보다 더 싸게 팔려면 남보다 더 낮은 비용을 들여 만들면 된다. 또는 사람들이 많이 원하는데 남들은 아예 만들지 못하는 것을 내가 만들 줄 알면 된다. 많은 사람들이 원하는 물건을 개발하여 더 싸게 만들고자 혁신하고 노력하는 까닭은 사회에 공헌하고자 하는 숭고한 생각 때문이 아니라 각자 서로 더 많은 돈을 벌고자 하는 욕망 때문이다. 비록 이기심을 동력으로 삼지만 사람마다 이렇게 경쟁한다면 시장경쟁은 그야말로 수요자들에게 봉사하기 위한 경쟁으로 승화하는 것이다. 이기적 동기에서 출발하였지만 남들이 원하는 일을 해주고 내 이익을 도모하도록 만드는 것이 시장경쟁이다.

2.2.2 시장경쟁에 대한 반론의 허구

그러나 다음과 같은 반론도 있다. “시장에서 봉사 받는 수요자들은 결국 돈 있는 사람들이다. 시장은 돈 없는 사람들의 필요는 외면한다. 돈 없는 사람들은 완전히 소외시키는 시장경쟁을 과연 사회의 이익증진을 위한 경쟁이라고 볼 수 있는가?” 이 반론에 대한 답변은 다음과 같다. 모든 사람이 똑 같은 소득으로 출발하더라도 수요자들의 필요를 잘 충족한 사람은 더 많이 벌고 그렇게 하지 못한 사람들은 적게 벌고 때로는 전 재산을 탕진한다. 희소한 자원은 되도록 사회적 필요를 더 많이 충족하도록 사용되어야 한다. 적게 번 사람은 소중한 자원을 그 만큼 낭비한 사람이므로 낭비한 만큼 자신의 필요 충족도 제한 받아야 한다. 소득이 적은 것은 자원낭비에 대한 징벌이다. 만약 소득이 적은데도 그 사람의 수요가 사회적 필요에 다른 사람들과 꼭 같이 반영된다면 이 징벌은 아무 효과도 발휘하지 못한다. 자원을 아무리 낭비해도 아무 징벌이 없는 사회라면 누가 자원을 아껴 쓰겠는가?

이론상으로는 국가와 민족을 위하는 마음이 충실하면 자원을 아껴 쓰겠지만 현실 경험은 그런 사람들의 숫자가 극히 적음을 확인시킬 따름이었다. 또 자원을 아껴 쓰는 행동이 나라를 위한 마음의 결과라면 반대로 자원을 낭비하는 행동은 나라를 위하지 않는다는 증거가 된다. 자원을 아끼고 선용한 정도에 따라서 소비할 권리를 부여하는 시장경쟁은 역설적으로 나라를 위하는 사람을 포상하고 위하지 않는 사람을 징치하는 데 가장 효과적인 방식이다. 그러나 어떤 사람이 공적 부조가 필요할 정도로 궁지에 몰리면 사회가 돕는다. 그리고 공적 부조 대상자도 필요한 물건을 결국 시장에서 구입해야 하기 때문에 그 필요도 시장수요에 반영된다.

물론 현실의 빈곤은 공정한 경쟁에서 실패한 결과이기보다는 역사적 유산인 경우가 많다. 특히 과거 부당한 사회체제의 횡포에 의하여 일부 계층은 부를 누리고 많은 사람들이 가난에 내몰린 경우에 시장경쟁은 일단 사람들로 하여금 부당하게 축재한 일부의 필요 충족을 위하여 일하게 만든다. 그러나 시장경쟁은 이들의 필요충족에 성공한 새로운 사람들을 부자로 만들 것이고 이들의 필요도 사회적 수요에 반영된다. 시장경쟁은 끊임없이 새로운 부자들을 만들어가면서 끝내 초기의 부당 축재를 완전히 퇴출시킬 것이다. 부당 축재자는 시장에서 남을 위해 일하는 경쟁에서 승리하여 돈을 번 것이 아니다. 비록 시장경쟁의 도입이 초기에는 사람들을 소수 부당축재자들의 필요를 충족하는 일에 동원하겠지만 동시에 축재하는 방식을 획기적으로 바꿈으로써 이들을 퇴출시킬 여건을 마련한다. 남을 위해 일할 줄 모르는 사람은 새로운 시장질서에서 도태되기 마련이다. 많은 사람들이 시장에서는 돈이 돈을 번다고 생각하지만 사실은 다르다. 시장에서 돈을 버는 것은 소비자 필요를 충족하는 능력이며 아무리 큰 돈이라도 소비자 필요의 충족을 외면하면 순식간에 소진되고 만다. 역사적 유산으로서의 부당한 소득분배는 시장경쟁이 스스로 정리할 수 있는 만큼 이 문제가 시장경쟁을 미래의 경제운용질서로 수용할 수 없게 만드는 요인일 수는 없다. 그래도 어떠한 형태로든 징벌적 처리가 필요하다면 이에 대한 과거 청산은 다른 방식으로 처리해야 한다. 과거청산을 이유로 시장경제를 경제운영의 기본질서로 삼는 일을 거부한다면 이것은 미래에 다시 청산해야 할 또 다른 과거를 만드는 길로 가는 선택이다.

2.2.3 시장실패는 재산권 유린의 결과

역사적으로 시장경쟁이 완전했던 적은 없고 현실에서도 완전한 나라가 없다. 현실시장에서는 속고 속이며 장마철에 폐수를 무단 방류하고, 수단 방법 가리지 않고 경쟁자를 몰아내며 담합하여 이익을 도모하는 추태가 끊이지 않는다. 다양하기도 한 시장실패에 신물 난 사람들은 정부개입을 주장한다. 시장이 실패할 때 정부가 수수방관하면 그야말로 문제다. 그러나 정부가 개입하더라도 그 방법이 중요하다. 만약 정부가 시장경쟁을 금지하고 정부 지시로 시장실패에 대처하려고 한다면 정부실패라고 하는 더 큰 사태를 야기한다.

시장실패의 본질은 시장경쟁의 부당성에 있는 것이 아니고 사람들의 재산권이 유린당하는 데 있다. 남의 재산권을 유린해도 되는 환경에서 이기심은 사람을 야수로 만든다. 정부의 책임은 개인의 재산권을 분명히 하고 철저히 보호하는 일이다. 공해는 대표적인 재산권 유린행위이다. 환경의 재산권은 국민에게 귀속되는데 오염자가 소유주인 국민의 허락 없이 망치기 때문이다. 재산권이 잘 보호되는 나라에서는 내가 가난하다는 이유로 부자의 재산을 강탈할 수 없고 사용자가 위세를 내세워 약한 노동자를 착취할 수도 없다. 부자의 재산도 재산이지만 노동자의 노동력도 재산이기 때문이다. 재산권 보호만 확실하면 시장경쟁은 남의 재산을 넘보지 않고 남이 원하는 일을 찾아서 함으로써 내 재산을 늘리려는 방향으로 전개된다. 재산권 보호는 추악한 이기심에 멍에를 얹어 서로 도움을 주고받는 동력으로 길들이는 장치다. 현명한 정부는 재산권 보호를 강화하면서 시장경쟁을 활성화하지만 어리석은 정부는 시장경쟁 자체를 금지한다. 시장실패의 본질을 이해하지 못하기 때문이다.

선진국 정부는 재산권 보호가 부실하여 실패하는 시장에 대해서는 재산권보호를 강화함으로써 시장을 정상화시키는 방향으로 개입해 왔다. 경쟁법, 노동관계법, 환경관계법, 그리고 금융거래 규제 등은 모두 이러한 정부 노력의 소산인데 이 가운데 어느 것도 시장을 폐지하고 대신 정부가 나서는 조치는 없다. 반면 후진국의 시장은 생활용품이나 거래하는 재래시장 수준에 머물고 있고, 금융시장 같은 고급시장은 거듭되는 실패 때문에 관치가 개입하여 거의 형성조차 되지 못하는 실정이다. 후진국들이 유치하지 못하는 여러 선진적 시장들을 잘 발달시킨 선진국의 국가분업은 그 만큼 고도화한 구조를 갖추고 높은 생산력을 발휘한다. 시장실패에 대한 선진국의 대처는 시장폐기의 정부개입이 아니라 시장창조의 정부개입이었음을 명심해야 한다.

선진국에서도 시장창조에 실패하고 정부가 자원배분에 직접 개입하는 영역은 있다. 재산권을 설정하기 어려운 공공재 공급과 사회보장부문이 바로 그것이다. 사회적으로 필요는 하지만 아무도 그 필요를 충족하는 데 돈을 쓰려 하지 않으면 이 사회적 필요를 충족하겠다고 나서는 이기심은 없다. 시장경제의 공공부문은 시장수요화하지 못하는 사회적 필요를 충족하기 위하여 존재한다. 그러나 최근의 추세는 시장이 공공부문의 상당한 영역을 대치하는 모습이다. 가령 사회보장을 보험의 방식으로 시장에 맡기는 것을 비롯하여 공공재 생산을 민간에 아웃소싱(outsourcing)하는 것이 그렇다. 공공부문을 운영하는 과정에서 발견한 각종 문제점을 시장에 맡기는 지혜를 터득하고 그렇게 함으로써 공공 서비스 공급을 더 효율적으로 처리할 수 있음을 알았기 때문이다. 최근에는 통신, 전력, 철도 등 과거에는 시장을 운영할 수 없던 부문에까지 시장이 출현하고 있는 실정이다.

후진국의 시장경제에 대한 몰이해는 ‘시장은 실패하기 마련이므로 반드시 정부가 개입해야 한다’고 결론짓고 마는 짧은 생각이다. 진보적 인사들은 시장경쟁이 인간 생활의 안전을 위협하고 경제적 불평등을 확대하는 이상 반드시 민주적 통제(democratic control)를 통하여 시정해야 한다고 주장한다(Gray(1998)). 그러나 이러한 민주적 통제는 시장실패의 주원인인 재산권 침해를 더욱 심화시키는 방향으로 전개되고 그 결과 시장실패는 더욱 확대될 것이다.

선진국들이 성공적으로 개발하여 운영하고 있는 각종 인공시장(contrived market)은 후진국들이 당장 감당할 수 있는 것들이 아니다. 당연히 재래시장수준에 머물고 있는 후진국 시장경제는 도처에서 시장실패를 경험할 뿐이다. 후진국이 시장실패에 대처하는 전략으로 정부실패의 선택을 거듭하면 선진화는 불가능하다. 선진화의 장기적 안목으로 시장실패가 발생하는 부문에서 재산권이 침해당하는 과정을 정확하게 구명하고 그런 일이 다시 재발하지 않도록 하는 제도적 해결책을 모색하는 것이 올바른 길이다.

2.3 복지국가

2.3.1 부당한 차별의 철폐

자유민주주의와 시장경제에서 사람들은 각자 자신의 생활을 스스로 책임져야 한다. 그러나 그렇게 하지 못하는 사람도 나타난다. 신체적 장애나 불의의 재난 또는 능력 부족 등 여러 가지 이유는 사람들로 하여금 자신의 생활을 스스로 책임질 수 없게 만든다. 또 근거 없는 사회적 편견이 있다면 그 때문에 다른 사람들보다 더 불리한 여건에서 살아야 하는 사람들도 있을 수 있다. 사회가 이들을 외면한다면 그것은 결코 인간사회가 아니다. 자유민주주의와 시장경제는 이들과 함께 가야만 선진사회에 이를 수 있다. 자유민주주의, 시장경제와 더불어 복지국가는 누구도 버리지 않고 모두 함께 가는 국민이 지향하는 선진국의 모습이다.

선진국은 종교나 인종, 그리고 성별에 따른 사회적 차별을 철폐하는 노력을 계속하고 있다. 부당한 차별은 법으로 금지하고 국민의식을 교정하기 위한 계몽운동을 끊임없이 펼친다. 물론 모든 편견을 완전히 근절하는 데 성공한 사회는 아직 없다. 그러나 후진국에 만연해 있는 편견에 비하면 선진국 사정은 훨씬 더 좋다. 동성애에 대한 우리들의 인식을 생각해보자. 부당한 편견을 실제로 버린 사람들의 숫자는 후진국보다 선진국에 월등히 더 많다.

2.3.2 소득재분배적 공공사회지출과 사회복지적 노동정책

부당한 편견을 철폐하는 일은 사람들이 생각만 바꾸면 된다. 이것도 물론 쉬운 일은 아니고 계몽활동에 장기적으로 적지 않은 비용이 든다. 그러나 자신의 생활을 스스로 책임질 수 없는 처지에 놓인 사람들을 돕는 일은 당장 많은 현금지출 형태의 비용을 요구한다. 복지국가는 이 비용을 조달하여 필요한 사람들에게 복지 혜택을 제공하는 복지제도를 갖춘 나라다. 2003년도 OECD자료를 보면 세계 제1의 복지국가 스웨덴은 GDP의 31.3%를 공공사회지출(public social expenditure)로 사용하였으며 미국과 뉴질랜드는 각각 16.2%와 18.0%를 사용하였다. 참고로 한국은 겨우 5.7%를 지출하였다. 참고로 우리와 뉴질랜드의 1인당 GDP는 뉴질랜드가 약간 높은 정도로 서로 엇비슷하다.

선진국들의 복지국가체제는 제2차 세계대전 이후부터 본격적으로 그 모습을 갖추기 시작하였다. 그 내용은 기본적으로 소득재분배이다. 누진적 조세제도를 통해 소요재원을 마련하고 공공사회지출을 통하여 각종 복지프로그램을 시행하는 것이 중심이다. 그러나 무엇보다도 사람마다 스스로 벌어서 각자 자기생활을 책임지도록 하는 것이 가장 효과적인 복지프로그램이다. 그렇게 되려면 각자 충분한 소득을 얻는 안정된 직장이 있어야 하므로 노동시장을 사회복지적 시각에서 관리하는 정책이 등장하였다.

스웨덴의 집단적 노사협상은 임금을 연대임금(solidarity wage)원칙에 따라서 임금간 격차를 크게 줄이는 형태로 합의한다. 유럽 대륙국가의 <고용보호법(employment protection legislation)>은 근로자를 한 번 고용하면 좀처럼 해고할 수 없게 제한한다. 근로자의 실업과 산재에 대비하는 보험에는 기업도 의무적으로 가입해야 한다. 연대임금제도에서는 낮은 임금은 높아지고 높은 임금은 낮아지므로 중소기업들의 비용부담은 커지고 대기업들은 덕을 본다. 고용보호법을 비롯한 각종 보험제도는 결국 사회복지적 목표를 위해서 기업들에게 법인세 이외의 추가적 부담을 요구한다. 사회복지를 실현하는데 소요되는 비용이라면 당연히 정부가 부담해야 하는데 사기업들만이 부담하는 셈이다. 이것을 임금의 일부로 이해할 수도 있겠지만 재원조달의 편의성 때문에 나타난 편법의 성격도 짙다.

“요람에서 무덤까지” 인생을 책임진다는 복지국가의 이상을 실현하는 일은 결코 순탄한 과업이 아니었다. 소위 복지병은 복지혜택을 받을 필요가 없는 사람들까지 일하기를 포기하고 스스로 복지수혜자가 되는 현상을 뜻한다. 복지제도의 확충과 더불어 무단편승자가 늘어나면서 복지병도 전염병처럼 번졌다. 이처럼 복지혜택에 편승하려는 사람이 많아지면 복지비용은 감당할 수 없는 수준으로 늘어나기 마련이다. 20세기 말에 이르면 최고의 복지국가 스웨덴을 포함한 모든 복지 선진국들의 경제는 결국 과중한 복지비용으로 침체위기에 빠진다.

2.3.3 경쟁제한적 복지정책의 명운

특히 노동시장을 관리하는 정책은 시장의 작동에 정부가 직접 개입하는 정책이다. 부당해고를 금하는 정도를 넘어서 한 번 고용한 사람에 대해서는 평생 책임지도록 요구하는 등 재산권 보호의 범위를 넘어서는 정부개입은 시장경쟁을 훼손하고 투자를 위축시킴으로써 국가경제의 생산성을 약화한다. 스웨덴의 연대임금정책은 중소기업들을 퇴출시키고 대기업중심체제를 초래하여 스웨덴 경제의 역동성을 위축시켰다. 독일과 프랑스의 과도한 고용보호는 기업의 고용기피를 불러 고실업율을 만성화시켰다. 복지프로그램을 확충할수록 소요비용도 커진다. 그런데 노동시장 관리의 형태로 펼쳐지는 복지프로그램은 그 소요비용을 조달하는 구조가 일반 생산활동을 침체시키는 프로그램이기 때문에 일반 복지사업에 필요한 복지비용을 마련할 능력까지도 훼손한다.

그러나 한 번 도입한 복지제도를 폐기하는 것은 바로 정권을 내놓아야 할 만큼 인기 없는 정책이다. 아무리 복지비용이 과다하더라도 복지국가의 민주정부는 달리 비용조달을 위하여 노력할지언정 복지프로그램을 축소하는 용단을 내리기 어렵다. 이 사실과 관련하여 내각책임제 국가는 대통령제 국가보다 공공지출이 더 크고 소선거구제 국가보다 중대선거구 국가에서 복지프로그램이 더 방대하다는 사례 연구(Persson & Tabellini(2004))도 있다. 대통령제 보다는 내각책임제에서, 그리고 소선구제보다는 중대선거구제에서 국민의 의사가 더 잘 반영됨을 감안하면 복지프로그램에 대한 국민들의 집착을 잘 들어내는 연구결과임을 알 수 있다. 소위 ‘유럽경화증(Eurosclerosis)’은 만연한 복지병의 결정판이었다.

늘어나는 복지비용에도 불구하고 복지프로그램을 축소하지 못한 채 버틴 결과는 엄청난 재정적자였다. 만성적 재정적자는 물가상승과 국가경쟁력 잠식을 불러왔고 이에 따라 국가경제도 장기침체의 위기로 접어들었다. 정부가 주도할 수밖에 없는 복지사업은 여러 면에서 시장경제의 작동과 충돌하는 정부실패의 위험요인을 안고 있다. 경쟁에서 불리하게 몰린 다수가 결집하면 민주주의적 의사결정과정을 거쳐서 정부가 시장경쟁을 제한하도록 하는 정부실패의 길로 몰아가기 쉽다. 유럽인들은 이상적 복지국가를 추구하면서 경쟁제한적 정부실패가 어떤 결과를 불러오는지 철저히 체험하고 있는 것이다. 유럽의 복지국가들이 모여서 결성한 EU는 역내 교역을 원활히 하고 경제적 성과를 제고하기 위하여 재정적자의 축소를 강요하는 등 각국의 복지제도 개편을 강력히 요구하고 있는 현실이다.

결국 유럽 선진국들의 복지국가시스템은 한 차례 실험단계를 거친 것일 뿐 우리가 그대로 도입할 시스템은 아니다. 유럽인들은 복지프로그램이 아무리 좋은 목표를 지향하더라도 그 비용을 조달하지 못하고 또 복지병을 방치하고서는 결코 유지될 수 없음을 깨달을 수밖에 없었다. 결국 유럽의 국민들은 복지감축 불가의 노선을 포기하고 우선 경제를 활성화하고 복지프로그램도 재정비해야 한다는 방향으로 선회하였다. 독일과 스웨덴, 그리고 프랑스의 정권 교체는 이러한 국민 여망의 결과이다. 마땅히 지향해야 할 가치라도 현실적으로 능력이 미치지 못하는 상황에 처하면 우선 그 능력부터 강화한다는 합리적 판단을 내릴 수 있는 사람들이 선진국을 유지할 수 있다. 복지프로그램은 당연히 필요하다. 그러나 시장경쟁을 제한하는 프로그램은 필경 복지비용의 조달을 불가능하게 만드는 사태를 초래한다.

3. 한국사회의 후진성

한국은 많은 사람들의 관심을 끌 만큼 세계사적으로 유례를 찾기 힘든 짧은 기간에 산업화와 민주화라고 하는 엄청난 발전을 이룩한 나라이다. 그러나 자유민주주의와 시장경제가 아직 제대로 뿌리내린 상태가 아니며 복지국가의 꿈을 펼치기에는 그 기초가 여러모로 부실한 형편이다.

3.1 미숙한 선진적 요인 : 시장경제, 자유민주주의, 그리고 복지체제

산업화는 전근대적 농경사회를 공업화시켜 놓은 수준에서 머뭇거리고 있다. 금융시장은 국내에 축적된 자본이 상당한 규모임에도 불구하고 자금중개의 소임을 제대로 하지 못할 정도로 그 기반이 부실하다. 소득이 증가하면서 고급서비스에 대한 수요도 함께 늘고 있지만 과거 공업화 시대의 각종 규제가 정비되지 않고 그대로 남아서 서비스산업의 성장을 다면적으로 억누르고 있다. 공업화의 뒤를 이어 국가경제를 지속적으로 성장시킬 활로가 가까이 있음에도 이를 포착하지 못하고 헛도는 정책 실패는 우리경제를 정말로 일본과 중국의 가위 날 가운데로 몰아넣고 말지도 모른다.

민주화는 국민대중을 억압하는 국가권력을 교체하는 데에는 성공하였지만 국내 정치사회적 질서의 수준은 개인의 자유와 권리를 보호하는 선진적 자유민주주의의 수준에 이르도록 발전하지는 못하였다. 그러나 돈으로 표를 매수하는 금전살포와 관 조직을 공공연히 동원하는 관권선거가 더 이상 가능하지 않게 된 것은 의미 있는 발전이다. 대통령 지위를 지나칠 정도로 탈권위화한 것도 길게 보면 긍정적 효과를 낳을 것으로 기대된다. 그러나 있는 자와 없는 자를 편가름하는 정치권의 동향은 자칫 전체주의적 성향으로 치우칠 위험까지는 아니겠으나 개인의 자유와 권리를 보호하는 체제를 확립하는 일이 결코 쉽지 않을 것임을 예고한다. 과거 국민을 탄압했다는 원죄에 묶인 국가권력은 민주화의 후폭풍 속에서 법치의 의무를 속수무책 방기하고 있다. 지난 날 부당하게 피해 입은 사실은 오늘날 법을 무시해도 좋은 면죄부 구실을 하고 정부는 한 쪽이 탈법적으로 다른 한 쪽을 핍박하는 분쟁에 대하여 법의 테두리 밖에서 타협하도록 권장하는 세상이다. 적법한 탄핵절차를 ‘헌정중단 사태를 초래할 의회쿠데타’로 규정하고, 국민에 의하여 선출된 권력은 선출되지 않은 헌법기관이 감히 견제할 수 없다는 생각에 사로잡힌 정치지도자들이 국민의 선택을 받는 혼란기인 것이다. 개인의 자유와 권리를 존중하는 자유민주주의를 확고히 하고 정부가 법치의 의무를 제대로 수행하는 문제가 선진화의 과제로 남아 있다.

공공사회지출의 규모를 본격적으로 늘리기 시작한 방향설정은 기본적으로 타당하다고 본다. 물론 환난구조조정 여파로 국가부채가 크게 늘어났고 지금은 아직 지속적 고도성장을 필요로 하는 단계이므로 성장에 투입할 노력을 복지확대에 나누는 것은 옳은 선택이 아니라는 주장도 일리는 있지만 복지프로그램이 너무 빈약하다는 지적이 훨씬 더 설득력이 있다. 경제성장을 촉진하기 위해서는 성장부문 정부예산을 확대 편성해야 하므로 복지예산을 돌볼 여력이 없다고 하지만 정부예산지원이 경제성장에 기여하는 효과는 과거와 비교할 수 없으리만큼 감소하였다. 오히려 성장동력을 억누르는 제반 규제를 풀어주는 것이 훨씬 더 유용한 성장정책이 될 것이다.

그러나 우리나라 복지제도의 더 심각한 문제는 전달체계의 비효율성이다. 정작 복지수혜자에게 전달되는 보조금보다 전달과정에서 사용되는 예산이 오히려 더 많은 실정이다. 이처럼 비효율적인 복지프로그램을 개선하지 않으면 예산확대가 바로 복지확대로 이어진다는 보장이 없는 것이다.

사회복지적 기능을 겨냥한 노동시장 경직화 정책도 문제이다. 근로자들의 근로의욕과 고용주의 고용의욕을 동시에 왜곡하는 경직적 노동시장은 경쟁을 훼손하고 투자를 위축시킴으로써 오히려 복지수준을 저하시킨다. 차라리 노동시장을 유연하게 개혁하고 그 결과 나타나는 근로자의 피해를 정부가 직접 비용을 부담하여 충분히 보상하는 복지프로그램으로 대처하는 것이 훨씬 더 효과적이다. 유연화의 결과로 해고되는 근로자들도 많겠지만 활성화된 투자가 창조하는 일자리는 더 많은 근로자들에게 일자리를 제공할 것이기 때문이다. 해고 근로자들에게 지급되어야 하는 복지혜택이 큰 비용을 요구한다고 하더라도 새로 일자리를 얻은 사람들로부터 절약하게 될 복지비용 지출규모도 고려해야 한다. 노동시장 개혁으로 해고될 근로자들에 대한 보상조치를 부실하게 갖춘 정부는 노동계의 강력한 저항에 맞부딪쳐 결코 노동시장개혁에 성공하지 못한다. 그리고 노동자들의 저항 때문에 개혁을 포기한다면 개혁에 대비한 보상조치가 부실하더라도 이를 개선할 필요도 없다. 한번 이 함정에 빠지면 노동시장개혁은 불가능하다. 좋은 증거가 <비정규직법>이다. 한 번 고용한 뒤에 재계약시에는 반드시 정규직으로 채용하도록 한 조치는 사용자가 요구하는 개혁도 아니고 근로자들이 필요로 하는 보상도 아니다.

양극화 문제를 다루는 시각도 문제다. 고소득층은 시장경쟁에서 성공한사람들 이므로 정부가 따로 대책을 준비할 필요가 없다. 문제는 저소득층이다. 저소득층의 소득을 올리는 전략은 기본적으로 두 가지다. 하나는 고소득층의 소득을 저소득층에게 이전하는 소득재분배이고 다른 하나는 저소득층이 더 좋은 보수를 얻는 일자리를 마련해주는 일이다. 현재보다 더 많은 일자리가 생기려면 정부나 민간이 사업을 더 벌여야 한다. 정부가 단순히 일자리를 만들기 위하여 공공사업을 벌이는 것은 형태만 바꾼 소득재분배 정책에 불과하다. 그러므로 소득재분배가 아니면서 보수 좋은 일자리를 창출하는 것은 오직 민간투자만이 이루어낼 수 있다. 그런데 민간부문은 이익을 남길 때에만 투자한다. 정부가 규제를 정비하는 등 투자의 수익성을 높이는 활성화 조치를 취하면 투자가 이루어지고 근로자들의 일자리는 늘어난다. 그러나 이 조치는 투자하는 고소득층의 이익도 함께 늘리는 조치이다. 정부가 고소득층의 소득은 낮추어야 양극화를 해소한다는 생각에 사로잡혀 있으면 이러한 조치를 선뜻 취하지 못한다. 결국 소득재분배로 양극화를 대처하기 마련이다. 시장경쟁에 반하는 소득재분배는 성장을 침체시키고 저소득층의 일자리는 좀처럼 생기지 않는다. 성장이 부진하면서 양극화는 오히려 더 심해질 뿐이다.

3.2 심각한 국론분열

선진화의 목표와 방법에 대한 사회적 합의가 조성되어야 국가적 역량을 낭비 없이 선진화에 투입할 수 있다. 그런데 우리 사회의 선진화를 가로막는 가장 큰 장애요인은 이 합의가 어렵다는 점이다. 다양한 의견이 표출되는 것은 자유민주주의 사회의 기본이지만 사회가 절반씩 정반대의 생각으로 양분되고 상대의 소리를 들으려 하지 않으면 문제가 심각해진다. 고통 받는 다수를 위하여 잘사는 소수를 통제해야 한다는 발상이 확산되면 자유민주주의의 정착을 어렵게 하고, 시장에 대한 이해가 부족한 채 시장논리에 염증을 내는 사람들이 많아지면 시장경제의 발전은 어려워진다. 목표의 정당성에 매몰되어 과다한 복지를 요구하는 사람들이 많아지면 오히려 복지병에 빠져들어 복지체제를 유지하기 어렵게 된다. 그런데 지금 한국사회에는 이러한 생각을 가진 사람들이 상당히 많아진 것이다. 더 나쁜 것은 서로 다른 의견 간의 대립이 우려스러울 정도로 적대적인 점이다.

소위 보수와 진보로 양분된 국론분열의 근원은 한국사회가 겪은 지난 반세기의 급격한 변화 과정에 있다. 산업화와 민주화는 함께 해야 선진국으로 가는 길로 승화한다. 그러나 그 변화를 주도한 소위 산업화 세력과 민주화 세력은 그 동안 서로 함께하지 못하는 적의를 키워왔다. 가까운 일본과의 협력을 배제한 산업화는 무모함을 넘어 현실적으로 불가능함을 깨달은 박정희정부는 거국적 반대를 폭압으로 누르고 한일협정을 관철시켰는데 이것이 산업화 세력과 민주화 세력 간 대결의 시작이었다. 그 이후 반독재 민주화 투쟁은 우리 모두 잘 알다시피 결국 반산업화 투쟁처럼 되어버린 것이다.

그런데 산업화는 절대빈곤 퇴치에 성공하였다. 그 시대를 살아온 사람들은 꿈인지 생시인지를 의심할 만한 기적적 성취였다. 그리고 잇달아서 민주화도 성공하였다. 엄청난 인고 끝에 과연 이 땅에도 민주주의가 뿌리를 내리고 선거에 의한 평화적 정권교체가 실현되었다. 역시 또 하나의 기적이었다. 문제는 기적적 성취를 이룩한 산업화 세력과 민주화 세력이 스스로의 성취에 도취한 나머지 안하무인의 오만에 접어든 것이다. 이들은 많은 사람들이 의심할 때 꿋꿋하게 지켜 온 자신들의 소신이 옳았음을 입증한 사람들이다. 이들의 소신이 바뀔 수 있겠는가? 개혁을 모르는 한나라당과 법치를 모르는 현 여권은 모두 과거의 성취에 도취한 오만에 사로잡혀 있다는 점에서 완전히 꼭 같다. 이들의 자기무류성에 대한 확신과 오만이 문제다. 조금이라도 겸허하다면 상대방의 주장을 수용할 가능성을 전향적으로 검토하지는 못하더라도 진지하게 상대의 말을 들어보기는 할 것이다. 그러나 이들의 오만은 상대방을 공존 불가능한 타도의 대상으로만 생각하기 때문에 오로지 절대적으로 적대하기만 하는 국론분열의 핵심이 되어 있다.

국론분열은 통일문제에서 특히 심각하다. 임기 말에 남북정상회담을 강행한 정부는 김정일체제를 지원하는 방법의 통일전략을 고수하고 있다. 이 방침을 진보측은 환영하는 반면 보수측은 격렬하게 반대한다. 진보적 통일로 가다가는 남쪽 내에 두 나라가 생길 정도로 분열이 심한데 내부 분열조차 극복하지 못하는 통일이 과연 통일일까? 통일하자고 하면서 오히려 더 격렬한 국론 분열을 일으키는 역설의 배경도 결국 완고한 두 세력 간의 적대적 대결이다. 산업화와 민주화라고 하는 과거의 기적적 성취에 대해서는 무한한 존경을 보낸다. 그러나 이들에게 선진화 과업을 맡길 수 있는지는 심히 의문스럽다.

3.3 세계화 시대의 폐쇄성

지금은 세계화 시대이다. 우리가 원하든 원하지 않든 모든 외국이 우리의 지척으로 접근해 있다. 우리가 함께하면 좋은 이웃 좋은 협력 상대방이 되겠지만 우리가 거부하면 스스로 따돌림을 자초할 것이다. 가까이 다가온 이웃이 우리를 공격하려는 적이라면 경계해야 하고 필요하면 싸워야 한다. 100년 전 우리는 갑자기 가까이 다가온 이웃에게 결국 국권을 유린당하였다. 우리 마음 속 깊이 외국을 경계하는 정서가 뿌리내린 배경이다.

그런데 지금은 시대가 달라졌다. 과거처럼 갑자기 나타난 외국이 포사격을 해대고 총칼로 국토를 점령해버리는 시대는 적어도 아니다. 100년 전에 닥쳐 든 외국은 경계대상이었어야 마땅하지만 지금 시대에 가까이 온 외국은 경계해야 할 적국이 아니라 좋은 협력 상대로 개발할 수 있는 기회인 것이다. 세계 질서가 그렇게 변하였다. 그런데 100년 전 제국주의 시대의 피해의식을 벗어나지 못하고 세계화의 기회를 굳이 외면하려고 하는 폐쇄적 정서가 사회도처에 만연하다. 세계화로 피해를 볼 집단이 반발하는 것은 모든 나라의 공통된 사정이다. 그런데 우리의 경우 이익 볼 사람들까지 반대하고 나서는 것이 문제다. 세계화 시대의 확충된 국제협력은 우리경제를 크게 발전시키는 데 결정적으로 기여할 것이지만, 이 협력을 거부하면 우리는 세계경제의 주류에서 밀려나고 결국 도태 당할 것이다. 우리의 전통적 폐쇄성은 시대요청을 거스름으로써 우리의 선진화를 어렵게 하는 장애요인이 된다.

민족의 특성으로 자리 잡은 우리의 폐쇄성은 100년 전의 쓰라린 경험 때문만은 아니다. 우리 민족 내부에도 지연이나 학연처럼 같은 지방 같은 학교를 중심으로 하는 폐쇄성이 만연하고 있다. 무엇이 우리로 하여금 소집단을 결성하고 그 속에 숨어야 편안함을 찾는 폐쇄적 자세를 갖도록 만들었을까?

이 질문에 대한 해답은 간단히 얻어지는 것이 아니라 역사 사회 문화 인류학적 측면의 대대적인 연구를 요구한다. 그러나 짐작컨대 전통적으로 한국사회는 국가가 개인의 생활을 제대로 보호하지 않았기 때문에 각자 소집단을 선택하여 자위수단을 삼은 것이 아닌가 한다. 국가의 보호는 미흡한데 나 혼자 스스로를 보호할 힘도 미약하다면 나와 비슷한 사람들과 연대할 수밖에 없다. 예부터 우리에게는 낯선 사람은 경계와 요주의의 대상이었다. 낯선 사람들과의 접촉은 되도록 피하고 내가 잘 알고 그래서 믿을 수 있는 사람들만 상종하는 것이 생활의 지혜였다. 왜 그랬을까?

그 대답은 간단하다. 낯선 사람들과 어울려보았자 손해를 입으면 입었지 좋은 일은 하나도 없기 때문이다. 낯선 사람들과는 믿고 협력하지 못하는 경험이 축적되면서 나타난 산물이 내가 잘 알고 그래서 믿을 수 있는 “우리끼리”의 소집단주의 또는 연고주의가 아닌가 한다. 낯선 사람들과 협력하려고 하다가는 손해만 본다는 말은 그들이 내 재산권을 무단히 침해한다는 말이다. 즉 국가가 내 재산권을 제대로 보호해주지 못하기 때문에 내가 피해를 입는 것이고 따라서 나는 낯선 사람들과는 믿고 협력할 수 없는 것이다. 선진국 사회는 우리처럼 폐쇄적이 아니고 개방적이다. 선진국 사람들이 서로 믿고 협력하는 것은 낯선 사람들이 무단히 나를 해치지 않기, 아니 못하기 때문이다. 이들이 나를 해치지 않는 것은 나의 재산권을 촌중해야 한다는 문화인적 인격을 갖추었기 때문이라기보다는 그렇게 할 수밖에 없도록 국가에 의한 재산권 보호가 강력히 시행되고 있기 때문이다.

이 말은 우리민족의 고질병이라고 사람들이 말하는 지역주의 연고주의 등 폐쇄적 소집단주의 문화의 뿌리는 국가가 개인의 자유와 권리를 보호하는 임무를 수천년 동안 소홀히 해 온 결과임을 시사한다. 국가가 개인보호를 팽개친 긴 세월 동안 개인은 “사조직”에 흡수되어 보호를 받으면서 동시에 그 집단을 위하여 봉사하도록 순치되어 왔다. 그 만큼 우리 문화적 전통에는 자유주의적 뿌리가 약하고 소집단 중심적 전체주의 색채가 짙다.

그런데 현대의 분업, 특히 세계화 시대의 분업은 내가 전혀 모르는 수많은 사람들과 협력해야 하는 분업이다. 우리가 스스로를 폐쇄적 소집단 속에 계속 가두어 둔다면 글로벌 경쟁에서 낙오하고 만다. 우리를 지역주의 연고주의의 족쇄에서 해방시키려면 자유민주주의를 확고히 하고 엄격한 효율적인 법치를 통하여 개인의 자유와 권리를 철저히 보호하는 전통을 쌓아가야 한다. 체제 전환 중인 동유럽에 대한 연구는 재산권을 보호하는 사법부의 판결이 사회의 신뢰를 얻으면서 기업들이 낯선 상대방과 새로운 거래관계 개설을 대폭 확대한다는 사실을 보고하고 있다(Johnson, McMillan and Woodruff(2002)).

엄격한 법치는 국가권력의 강력한 의지를 필요로 한다. 그러나 현대 사회의 복잡한 상거래의 재산권 보호는 역시 대단히 복잡한 법률에 의존하고 있기 때문에 일반인들은 거래과정에서 무슨 위험이 있고 무슨 보호조치가 있는지조차 모르는 경우가 허다하다. 법치는 국민 개개인 스스로가 합법적 테두리 이내에서 활동할 수 있어야 효율적으로 이루어진다. 그러므로 효율적 법치를 위해서는 법률서비스 산업이 크게 일어나야 한다. 마침 사법 개혁이 진행 중인데 법률전문가의 숫자를 대폭 확대하는 방향으로 전개될 필요가 있다.

3.4 제공자중심주의

3.4.1 제공자와 수혜자

사회생활은 사람들 간에 주고받는 생활이다. 주고받는 것은 상거래와 같은 경제행위에만 국한하지 않는다. 기업들은 수요자들에게 상품을 제공하지만 국가와 공공단체도 국민들에게 공공서비스를 제공하고 학교는 교육을 제공한다. 국민은 이들 제공자(providers)들로부터 필요한 상품과 서비스를 제공받으면서 살아가는 수혜자(beneficiaries)인 것이다. 제공자-수혜자의 시각에서 본다면 선진사회는 수혜자를 위하는 유능한 제공자들이 수혜자들에게 양질의 상품과 서비스를 충분히 제공하는 사회이고 후진사회는 그렇지 못한 사회이다. 그러므로 선진화는 수혜자를 위하는 유능한 제공자들을 많이 양성하여 적절히 배치하는 과업이라고 말할 수 있다.

3.4.2	후진국의 제공자중심주의

어느 사회나 기업이든 공공단체든 제공자는 수혜자에게 봉사하는 것이 소임이다. 그러므로 제공자의 역할을 제대로 하도록 만들려면 수혜자가 제공자를 선택하도록 시스템을 만드는 것이 가장 좋다. 수혜자들에게 잘 봉사하지 못하는 제공자는 그 자리를 유지하지 못하도록 만들어야 제공자의 소임을 열심히 수행할 것이기 때문이다. 자질을 갖춘 제공자 인력이 많으면 수혜자들이 제공자를 선택하는 시스템은 효능을 발휘할 수 있다. 시장은 경쟁을 통하여 수요자들이 공급자를 선택한다. 그리고 민주주의는 선거에 의하여 공공서비스 제공자를 선출한다. 기업이 소비자를 외면하면 시장경쟁은 그 기업을 퇴출시키고 정부가 국민을 외면하면 선거에서 패배하고 정권을 잃는다. 시장경쟁과 민주주의는 수혜자들이 제공자를 선택하는 선진적 시스템이다.

그러나 다른 대안을 찾기 힘들 정도로 자격을 갖춘 제공자들이 부족하면 수혜자가 선택권을 보유하는 시스템이라고 하더라도 실질적으로 그 선택권은 무용지물이다. 후진국의 공통적인 문제점은 많은 영역에서 제공자 인력이 크게 부족하다는 사실이다. 이 때문에 후진국이 선진 시스템인 시장경제와 민주주의를 갖추더라도 그 시스템의 성과가 선진국에 비하여 크게 부진한 것이다.

수혜자가 제공자를 실질적으로 선택하지 못하는 상황이라면 제공자는 수혜자에게 봉사할 유인을 당연히 상실한다. 수혜자에 대한 봉사라고 하는 본래의 소임은 젖혀두고 자신의 편의를 앞세워 행동한다고 하더라도 자신의 지위는 위협받지 않는다. 수혜자중심이 제공자중심으로 바뀌는 것이다. 일단 제공자중심적 체제가 갖추어지면 제공자는 자신의 지위를 더욱 굳건히 하기 위하여 다각적으로 노력하면서 지위가 안정되면 될수록 자신이 봉사해야 할 수혜자들의 위에 군림하는 자세로 변모한다. 처음에는 마땅한 대안이 없어서 자리 유지가 보장되던 후진국의 제공자들은 점차 적극적으로 자신의 자리를 영속화하려는 움직임을 보인다. 수혜자들에게 더 잘 봉사하는 능력도 더 이상 필요하지 않으므로 직무 능력을 개발할 유인도 없다. 집권자의 정권유지에 협력하면서 권력의 비호를 획득하고 자신의 자리를 위협하는 경쟁자의 출현을 원천 봉쇄한다. 자신의 권위를 더욱 돋보이게 할 목적으로 학력을 위조하고 다른 제공자들과 연대하여 반민주적 권위주의를 심화한다. 제공자의 지위를 차지하고 유지하는 요건이 실력이 아니라 형식과 연줄로 고착된다. 이렇게 제공자들이 수혜자에 대한 봉사는 외면하고 자신들의 편의만 앞세우면서 그 지위유지에 몰두하여 권위주의화하는 현상을 제공자중심주의(provider centerism)라고 부른다(이승훈, 모종린, 이형승, 조전혁(2007)).

3.4.3	제공자중심주의의 퇴치방안

제공자중심주의는 한국만의 문제가 아니라 사실은 모든 후진국들에 공통된 문제다. 그러므로 모든 개발도상국들은 각각 자국 내에 만연한 제공자중심주의를 퇴치하는 지혜를 원한다. 제공자중심주의는 자격 있는 제공자 인력이 매우 부족한 상황에서 자라나므로 제공자 인력을 많이 양성하는 것이 퇴치방안의 핵심이다. 그러나 유능한 인력이 단기간 내에 많이 양성될 것으로 기대하기는 어렵다. 그리고 우수한 인력이 나타나더라도 기존 제공자가 설치해 놓은 수많은 진입장벽은 제공자의 교체를 어렵게 한다. 이 난관을 타개하는 첩경은 처음부터 현재의 제공자가 수혜자에 대한 봉사를 잘못하면 그대로 두지 말고 그보다 능력이 못하더라도 반드시 다른 사람으로 교체하는 것이다.

능력 있는 제공자가 제공자중심주의에 빠져서 직무를 잘못 수행하나 능력 떨어지는 사람이 부족한 능력 때문에 일을 잘못하나 수혜자들에게 무슨 차이가 있는가? 다만 직무수행이 불량한 제공자는 대안 유무에 관계없이 반드시 교체한다는 원칙만 살아있으면 제공자중심주의는 결코 들어서지 못한다. 이 원칙이 관철되는 사회에서는 현재의 제공자는 성실한 직무수행은 물론이고 직무 능력 개발에도 열심일 수밖에 없고, 앞으로 제공자 역할을 희망하는 인력들에게도 능력만 있으면 누구나 제공자가 될 수 있다는 확신을 줌으로써 이들이 적극적으로 능력을 개발하도록 노력하게 만든다.

직무 수행이 불량한 제공자를 교체하는 데 가장 효과적인 방법은 바로 민간부문의 시장경쟁이다. 부당한 진입장벽과 담합이 없는 시장에서는 수요자를 조금이라도 등한히 대우하는 기업은 여지없이 퇴출당하고 만다. 시장경쟁은 그 사회에서 가장 적절하게 유능한 인재를 각 분야의 제공자로 선출하고 수혜자 봉사에 최선을 다하도록 독려한다. 그러므로 공정거래정책은 부당한 진입장벽을 해소하고 경쟁제한적 담합을 근절하는 데 힘써야 한다. 공공부문은 시장경쟁이 불가능하다는 점에서 민간부문과 다르고 그 만큼 제공자중심주의의 문제도 더 심각하다. 그러므로 민영화가 가능한 부분은 아예 민영화하여 시장경쟁에 노출시키는 것이 제공자중심주의를 제거하는 데에도 효과적이다.

민영화가 도저히 불가능하여 끝까지 공공부문으로 남아 있어야 하는 영역에 대해서는 철저한 감독과 신상필벌을 기본으로 하는 지배구조를 갖추어야 한다. 이러한 지배구조의 선결조건은 투명성이다. 투명성은 모든 세부적 직무 집행내용에 대한 것이 아니라 수혜자 봉사에 대한 것이다. 각 제공자가 수혜자 중심적으로 업무를 수행한 정도를 많은 국민들이 알게 되는 투명한 환경에서는 직무수행을 소홀히 한 제공자는 자리를 유지할 수 없을 것이고 제공자중심주의도 뿌리를 내릴 수 없다.

4. 선진화 전략의 기본 방향

4.1 국민 역량의 개발과 교육

구체적 실천방법이 무엇이든 국민 개개인의 능력을 개발하는 데 성공하지 못하는 선진화란 있을 수 없다. 경제가 발전하려면 우수한 기술인력과 경영인력이 있어야 하고 노동인력의 생산성이 높아야 한다. 개인의 자유와 권리가 잘 보장되려면 자유와 권리에 대한 시민의식이 높은 수준으로 형성되어야 한다. 복지국가도 마찬가지다. 불가항력적 곤경에 빠진 사람을 주위에서 도와야 하고 부당한 도움은 사절한다는 건강한 상식을 갖춘 국민들만이 선진복지국가를 만든다. 물론 개개인의 능력과 의식에 더하여 사회제도가 함께 가야 하지만 기본적으로 국민 개개인의 능력이 우수하고 생각이 건전해야 나라도 선진화한다. 우수한 국민은 스스로 우수한 사회제도를 개발하고 만들어 간다. 선진국의 특정 개인이 나보다 우수하라는 법은 없지만 나보다 우수한 사람들은 한국에서보다는 선진국에 더 많다. 모든 선진화 노력은 국민적 역량의 개발에 성공해야 한다.

국민 역량 개발을 위한 가장 핵심과업은 바로 교육이다. 가르치는 사람이 열성을 다하고 배우는 사람이 열심히 배우는 체제를 갖추는 것이 필요한데 가르치고 배우는 사람들을 이렇게 이끄는 데 가장 효과적인 방법은 바로 경쟁이다. 남보다 더 잘 가르치고 잘 배우는 사람은 원하는 것을 얻게 하고 그렇지 못하는 사람은 얻지 못하게 하는 경쟁은 교육의 성과를 최대한 높일 수 있다. 그 동안 우리는 입시위주의 암기식 교육이 불러온 각종 부작용을 해소하는 과정에서 “학교 서열화”나 “성적순”과 같은 경쟁결과까지도 문제 삼는 분위기를 조성해 왔다.

교육을 잘하는 학교와 잘못하는 학교를 구별하고 공부를 잘하는 학생과 못하는 학생을 차별하지 않으면 학교와 학생은 교육과 배움에 대한 유인을 상실하고 만다. 서열화와 성적순이 나쁜 것이 아니라 입시위주의 암기식 교육에 의한 서열화와 성적순이 나쁜 것이다. 경쟁이 나쁜 것이 아니라 과거에 경쟁을 유발하는 목표가 잘못 설정되었던 것이다. 입시위주의 암기식 교육과는 아주 다른 참교육을 시행하더라도 학교별 학생별 성과의 차이는 나타나기 마련이다. 참교육의 성과도 경쟁을 통하면 최대한 높일 수 있는 것이다.

그런데 현재의 교육제도는 이 성과의 차이를 외면하는 것을 참교육으로 규정한다. 공부 못하는 아동을 꼴찌로 서열화하는 비교육적 조치를 해소하기 위하여 공부 잘하는 아동을 격려하지 못하는 데서 현행교육의 문제가 있다. 초등학교 초급 교육에서는 아동을 치열한 경쟁 속으로 몰아넣는 것이 비교육적일 수 있겠으나 그 이후 모든 과정에서 경쟁을 배제하는 평준화 교육은 반드시 시정되어야 한다.

학교교육과 더불어 국민의식을 선도하는 사회운동도 필요하다. 사회적 문제가 제기될 때마다 활발한 토론의 장을 마련하면 문제의 본질을 구명하고 타당한 처방을 마련할 수 있을 뿐만 아니라 이 과정과 결과가 널리 알려지면서 국민적 선택을 올바른 방향으로 인도할 수 있다. 과연 한국인들은 자유민주주의, 시장경제, 그리고 복지국가에 대하여 얼마나 정확하게 이해하고 있는가? 법치의 중요성과 경쟁의 본질에 대한 인식 정도는 어떠한가? 세계화나 자유무역협정이 우리에게 무엇인지에 대한 이해는 어떠한가? 오직 능력과 건강한 의식을 갖춘 국민들만이 선진사회를 만든다. 우리 국민들이 이 시대의 화두에 대하여 정확히 이해하고 인식하도록 돕는 활발한 사회운동이 필요하다.

4.2  선진적 사회제도 모색

우수한 국민적 역량과 더불어 필요한 것이 이 역량을 잘 발현할 수 있는 사회제도이다. 개개인의 능력은 이 틀을 통하여 발휘된다. 잘 짜여진 사회제도는 어떤 천재의 즉흥적 설계가 아니라 수많은 시행착오의 고뇌를 거쳐서 형성된다. 소위 영미모형, 대륙모형, 또는 북구모형이라고 부르는 선진국들의 제도는 나라별로 서로 다른 각국의 고유한 경험의 소산이다. 우리가 그냥 그대로 가져다 쓸 수 있는 것이 결코 아니다. 그렇다고 우리 체질에 맞는 제도를 개발한다는 명분 아래 우리의 과거만 탐구하고 집착하는 것도 바람직한 태도는 아니다. 선진화는 溫故而知新의 지혜를 넘어서서 오히려 익숙하고 편한 우리 것을 버리고 불편하고 생경하더라도 새 것을 가지려는 변화이다. 선진 여러 나라의 제도에 대한 깊은 연구는 우리에 맞는 사회제도를 설계하는 데 크게 도움이 될 것이다. 많은 시행착오를 거쳐서 다듬고 다듬은 사회제도 또한 후진국보다는 선진국에 훨씬 더 많다. 모든 선진화 노력은 잘 짜여진 사회제도를 제시할 수 있어야 한다.

선진적 사회제도의 기본은 결국 자유민주주의, 시장경제, 그리고 복지국가이다. 서구적 자유민주주의는 성숙단계에 접어드는 데 성공하였다. 국가간섭이 폭넓게 시행되는 조합주의적 조류 속에서도 자유민주주의는 사회의 기본 질서로 확고하게 자리잡았다. 시장경제 역시 재산권 보호를 위한 섬세한 제도적 장치가 잘 작동하면서 과거에는 불가능하던 각종 시장이 창설되어 국가분업을 주도하고 있다. 무엇보다도 선진국 질서의 근간은 확고한 법치이다. 복지국가에 대해서도 2차대전 이후의 서유럽은 야심찬 목표를 내걸고 시행착오를 거듭해 왔다. 편승자의 양산을 경험하고 시장경제원리에 반하는 복지정책의 부작용을 경험하면서 대대적인 사회경제적 개혁을 거치고 있다. 그러나 이들은 복지국가적 가치를 버린 것이 아니고 그 가치를 합리적으로 실현할 수 있는 길로 방향을 선회한 것이다. 선진화의 후발주자인 우리는 이들의 경험을 철저히 학습하여 우리의 사회제도를 설계하는 데 참고해야 한다.

4.3  화석화한 구조의 혁파

지금의 세계는 모든 것이 빨리 변한다. 기회는 오는 듯 순식간에 사라지고 위기도 언제 닥칠지 모른다. 급성장하는 거대 중국 경제는 위협이자 기회인데 기회를 빨리 포착하여 대응하면 번영의 탄탄대로이지만 위협의 덫에 빠지면 국가적 재앙이다. 중국의 경쟁력이 급속히 신장하여 우리의 경쟁력을 곧 압도할 분야를 대책 없이 끝까지 움켜잡고 버티는 것은 재앙으로 가는 길이요, 이런 분야는 버리고 중국이 따라올 수 없는 분야를 개발하여 중국과 협력하는 방향을 모색하는 것은 번영으로 가는 길이다. 우리의 체제와 제도도 급변하는 세계정세에 거스르지 말고 흐름을 바로 읽고 순항하는 탄력적 대응을 할 수 있어야 한다. 우리 스스로 산업화와 민주화를 거치면서 지난 반세기가 얼마나 역동적이었는지 충분히 경험한 바 있다. 지금은 짧은 기간에도 엄청난 일들이 벌어질 수 있는 급변하는 시대다.

급변하는 시대인 만큼 과거의 절묘하던 지혜가 지금은 오히려 걸림돌이 되는 세상이다. 산업화와 민주화를 이룩한 지혜와 제도가 아직도 그 위력을 발휘한다고 믿으면 큰 오산이다. 지난 시대를 잘 관리해 온 지혜와 제도가 이제는 폐기되어야 마땅한 화석으로 변했는데도 여전히 군림하여 위력을 발휘한다면 나라는 경화증에 걸린다. 산업화와 민주화의 성과가 기적적인 만큼 그 지혜와 제도가 우리 사회에서 가지는 권위는 막중하고 따라서 우리 사회는 알게 모르게 이미 경화증에 돌입해 있다.

예를 들어서 멀지 않은 장래에 농업 분야 개방이 불가피한데 우리는 절대농지 규제를 그대로 유지하고 있다. 농민은 농사밖에 하지 못하도록 묶어 놓고 농업개방을 꿈이라도 꿀 수 있는가? 현행 5년 단임 대통령제는 1987년 대통령을 희망하는 정치세력 간 타협의 결과이지 항구적으로 유지할 제도가 아니다. 그러나 그로부터 20년이 지나도록 정략적 의도로나 거론될 뿐 이를 정상화하려는 진지한 노력은 한 번도 제기된 적이 없다. 관치금융의 외형은 사라졌지만 실제는 어떤가? 법치를 원하면서도 사법개혁을 대하는 법조인들의 자세도 문제다. 시대가 우리에게 요구하는 변화는 엄청나게 많지만 이런 저런 이유로 우리는 어느 것 하나 변변하게 수용하지 못한다. 우리 사회가 우려할 수준으로 화석화되었다는 조짐이다. IMF환란과 같은 엄청난 재난을 겪었음에도 불구하고 우리는 아직도 환골탈태에 필요한 동력을 얻지 못하고 있다. 깨달음이 부족한 것인가?

과거 60년대 우리의 공산품 생산 능력이 초보적 수준이었을 때 국내시장의 구매력은 매우 미미하였기 때문에 국내시장에 의존하는 공업화는 거의 불가능하였다. 그러나 해외시장이 국산 공산품을 구매할 의사가 있었기 때문에 수출품 공업화를 추진하기 시작한 것이다. 한국경제가 크게 성장한 지금 국내에는 고급서비스에 대한 구매력이 충분히 형성되어 있다. 이 구매력만 이용하더라도 우리도 충분히 고급서비스산업을 육성할 수 있다. 이웃 중국도 경제성장과 더불어 고급서비스에 대한 수요가 생기고 있지만 제조업 육성에 바쁜 터라 당장 중국 내에 고급서비스산업이 일어나기는 어렵다. 만약 우리가 고급서비스산업의 육성에 성공한다면 국내 서비스수요는 물론이고 중국의 수요까지 충족할 수 있을 것이다. 한 마디로 고급서비스산업은 중국을 기회로 만드는 유망한 미래산업의 하나인데 공업화 중심 시대의 낡은 규제가 국내 서비스산업의 여건을 최악으로 만들어 놓고 있는 것이 문제다. 자원을 서비스 산업에 투입하기 어렵게 만든 과거의 규제와 높은 세율은 당시 고급서비스를 불요불급한 것으로 판단했기 때문이다. 당시의 판단은 옳았지만 지금은 시대가 한참 달라져서 고급서비스가 불요불급품이 아니라 고수익성의 유망상품이 되어있다. 그러나 여전히 남아있는 화석화한 규제 때문에 고급서비스산업은 지지부진하고 모처럼 형성된 국내 수요는 대부분 해외로 빠져나가는 현실이 되었다. 고급서비스산업을 일으킬 기회가 우리에게 무한정 주어진 것은 아니다. 만약 중국이 공업화를 어느 정도 이루고 서비스산업에 착수하기 시작한다면 우리의 기회는 순식간에 사라지고 중국은 우리에게 재앙이 되고 말 것이다.

5. 맺는 말

선진화의 길은 결코 순탄한 것이 아니다. 지향하는 가치에 대하여 국민 사이에 합의가 부족하고 오히려 첨예하게 대립하는 경우에 더욱 그러하다. 불행하게도 현재 우리 사회는 화합보다는 분열의 국면을 겪고 있다. 분열의 이유는 사람마다 다르겠지만 아마도 가장 중요한 것은 우리 사회가 공개적으로 선진화 문제를 놓고 진지하게 고민해 본 경험이 일천하기 때문일 것이다. 그만큼 선진화와 선진적 가치에 대한 국민적 이해가 부족한 것이다.

좌파로 분류되는 사람은 자유민주주의를 어떻게 이해하고 우파로 분류되는 사람은 복지국가를 어떻게 이해하고 있을까? 시장경쟁에 대한 이해는 어떤가? 선진화를 구성하고 있는 지극히 핵심적 개념을 서로 판이하게 달리 인식하고 있는 국민들이 과연 선진화를 이루어낼 수 있을까? 그러므로 선진화 운동은 국민들과 선진화의 개념과 가치를 공유하는 운동으로 시작해야 한다.

선진화는 정부주도의 산업화나 운동권 주도의 민주화와 달리 어떤 지도부가 국민을 이끌고 가는 변화가 아니다. 국민 모두가 스스로 앞장서서 달라지는 변화이다. 그러므로 선진화 운동은 극도로 분열된 국민의식을 선진화의 방향으로 통합할 수 있도록 선진화를 연구하고 발표하고 강연하는 사회운동으로 전개되어야 한다. 오늘 이 학술대회가 이 목적에 충분히 기여할 것으로 믿는다.

<참고문헌>

박세일, 대한민국 선진화전략, 21세기북스, 2006.

이승훈, 모종린, 이형승, 조전혁, 선진한국, 이렇게 만들자, 한국선진화포럼 월례발표회 발제문, 2007.

John Gray, False Dawn, The New Press(New York), 1998.

Simon Johnson, John McMillan, and Christopher Woodruff, “Courts and Relational Contracts,” Journal of Law, Economics and Organization, Vol. 18, No.1, April 2002. P.221

Torsten Persson and Guido Tabellini, “Constitutional Rules and Fiscal Policy Outcomes,” The American Economic Review, Vol. 94, No. 1, March 2004, pp.25-45

한국선진화의 실현을 위한 국민대통합

박창근 / 중국 푸단대학교 국제문제연구원 한국연구센터 교수

머리말

“선진한국의 실현”, 또는 “한국의 선진화”는 모든 한국인들이 기대하는 것이리라고 생각된다. 선진한국의 실현을 위하여 구축하여야 할 “인프라”가  많겠지만 기본적인 3대 “인프라”는 국민대통합의 실현, 남북관계의 획기적인 개선, 그리고 한국의 위상에 걸맞은 외교정책의 실행이라고 생각된다. 이 글에서는 국민대통합 문제를 토론하여 보려고 한다. ·

한국의 선진화를 어떻게 정의하겠는가 하는 것부터 하나의 문제가 되겠지만 이 글에서는 한국의 정치·경제·사회·문화 발전 수준을 유럽 선진국이나 미국의 수준으로 제고하는 것을 “한국의 선진화”라고 잠정 설정한다.

한국의 선진화를 위하여 국민대통합이 이루어져야 된다는 것은 크게 설명할 필요가 없다고 생각된다. 중요한 것은 어떻게 국민대통합을 이루겠는가 하는 것이다. 한국에서의 국민분열이 한국 근대화 과정에서 생긴 점이 많다는 것과 국론분열이 한국 근대화 방식에 대한 이해의 불일치에서 생긴 점이 많다는 것을 고려하여 이 글에서는 한국 근대화 과정과 방식을 살펴보면서 국민대통합 문제를 토론하여 보고자 한다.

1. 한국의 근대화 방식

한국의 선진화는 근대화의 연장선상에서 전개되는 것이다. 그런데 한국의 근대화는 한국의 선진화에 긍정적인 정치·경제 토대를 마련하였을 뿐만 아니라 많은 부정적인 요인들을 제공하기도 하였다. 그 중에는 국민대통합을 어렵게 하는 요인들도 포함되어 있다. 이에 한국의 근대화 과정을 살펴볼 필요가 있게 되는데, 한국의 근대화가 다양한 근대화 방식 중의 하나임을 고려하여 우선 근대화 방식의 유형부터 살펴보고자 한다.

근대화 방식 유형에 대한 고찰은 정치와 경제의 관계에 대한 고찰에서 출발하여야 할 것이다. 이에 복잡한 이론적 토론이 필요되는지만 여기서는 알기 수월하게 아래의 그림들로 정치와 경제의 기본관계를 표시하여 본다.

첫째는 정치체제와 경제발전수준의 관계이다. 그림1에서 알 수 있는바, 동일한 발전수준의 경제가 상이한 체제의 정치와 대응될 수 있을 뿐만 아니라 상이한 발전수준의 경제가 동일한 체제의 정치와 대응될 수도 있다.

둘째는 정치체제와 경제체제의 관계이다. 그림2 에서 볼 수 있는바, 동일한 체제의 정치가 상이한 체제의 경제와 대응될 수 있을 뿐만 아니라 상이한 체제의 정치가 동일한 체제의 경제와 대응될 수도 있는 것이다.

셋째는 정치체제와 경제발전속도의 관계이다. 그림3에서 볼 수 있는바, 동일한 정치체제 하에서 상이한 속도의 경제성장이 이루어질 수 있을 뿐만 아니라 상이한 정치체제 하에서 동일한 속도의 경제성장이 이루어질 수도 있는 것이다.

경제발전수준이 높음	완전 시장경제
권위주의 정치 민주주의 정치 (Ⅳ) (Ⅲ) (Ⅰ) (Ⅱ)	권위주의 정치 민주주의 정치 (Ⅳ) (Ⅲ) (Ⅰ) (Ⅱ)
경제발전수준 낮음	불완전경쟁 시장경제
그림 1 정치체제와 경제발전 수준	그림 2 정치체제와 경제체제
경제성장 빠름	경제성장 빠름
권위주의 정치 민주주의 정치 (Ⅳ) (Ⅲ) (Ⅰ) (Ⅱ)	불완전경쟁 시장경제 완전경쟁시장경제 (Ⅳ) (Ⅲ) (Ⅰ) (Ⅱ)
경제성장 더딤	경제성장 더딤
그림 3 정치체제와 경제성장 속도	그림 4 경제체제와 경제성장 속도

그리고 경제체제와 경제발전속도의 관계는 그림4에서 볼 수 있는바, 경제체제가 경제발전속도를 결정하는 유일한 요인이 아님을 알 수 있다. 경제체제의 성격과는 무관하게  경제성장은 빠를 수도 더딜 수도 있는 것이다.

위의 토론을 통하여 근대화 방식에는 그림5에서 표시한 다양한 유형이 있음을 알 수 있다(아래의 그림에서 표시한 외에도 0-발전 방식이 있다고 설정할 수 있지만 여기서는 이에 대하여 토론하지 않기로 한다).

근대화를 산업화와 민주화로 나눌 경우, 그림5에서 알 수 있다시피 산업화와 민주화를 추진하는 시간적인 측면에서 3유형의 근대화 방식이 있게 되는데 첫째는 “先산업화 後민주화”이고 둘째는 “先민주화 後산업화”이며 셋째는 “산업화·민주화 병행”이다.

시간적으로 산업화와 민주화가 병행되는 근대화 방식은 “공간적”으로는 그 추진 주체의 이동(異同)과 그 관심 정도의 이동(異同)에 의하여 여러 가지 유형으로 나뉘게 된다. 우선 추진 주체(주로는 그중의 주도세력)의 이동에 의하여 “정부가 산업화를 추진하고 반정부 세력이 민주화를 추진”하는 방식, “정부가 민주화를 추진하고 민간세력이 산업화를 추진”하는 방식, 그리고 “정부와 민간이 공동으로 산업화와 민주화를 추진”하는 방식으로 나눌 수 있다. 다음으로 산업화나 민주화에 대한 추진세력의 관심 정도(실천적으로는 추진력의 크기)의 이동에 의하여 “산업화는 중시하지만 민주화는 경시”하는 방식, “민주화는 중시하지만 산업화는 경시”하는 방식, 그리고 “산업화와 민주화를 동등하게 중시”하는 방식으로 나눌 수 있다.

그림5  근대화 방식 유형

					선산업화 후민주화															정부 산업화 추진 반정부세력 민주화 추진
근대화
					선민주화 후산업화									주체						정부 민주화 추진 민간세력 산업화 추진
														異同
					산업화/민주화 병행															정부/민간 산업화/민주화 공동 추진
																				산업화 중시, 민주화 경시
														관심						민주화 중시, 산업화 경시
														異同
																				산업화/민주화 공동중시

위의 근대화 방식들은 이론적인 연구의 결과일 뿐만 아니라 현실적으로도 그 사례들을 발견할 수 있다. “현실적인 것은 모두 이성적이고 이성적인 것은 모두 현실적이다”고 주장한 헤겔의 관점에서 보더라도 위의 여러 근대화 방식들은 시비의 구별이 있는 것이 아니라 우열의 차이가 있을 뿐이다.

이제 한국 근대화의 현실 과정을 살펴보자. 19세기 후반부터 한국은 문호가 개방되면서 근대화의 시도를 하여 왔다. 특히 19세기 말의 갑오경장을 통하여 본격적인 개혁이 추진되는 듯이 보이기도 하였지만 결국은 일본의 식민지로 전락되고 말았다. 제2차 세계대전 승리 후 한국은 비록 분단이라는 비운을 면치 못하였지만 1948년 8월 15일 대한민국 정부의 수립 이후 근대화를 본격적으로 추진할 수 있게 되었다.

이승만 정부(1948-1960년)가 광복 초기의 복잡한 정치 국면 속에서 3권 분리의 자유민주주의 체제를 선택하고 미국과의 동맹관계를 결성한 것은 한국 근대화의 실현에 근본적인 기틀을 마련한 가장 중요한 사건이었다고 할 수 있다. 하지만 이승만 정부는 민주주의 체제의 틀을 만들었을뿐 민주주의를 실행하지 않았고 오히려 권위주의로 후퇴하고 말았으며, 산업화도 제대로 추진하지 못하였다.

1960년 4·19혁명의 성공을 거쳐 수립된 장면 정부(1960-1961년)는 민주화와 산업화를 동시에 지향한 정부라고 할 수 있지만 무능과 부패, 내부 갈등으로 인하여 그 중 어느 하나도 제대로 추진하지 못하였고 한국사회를 혼란에 빠뜨리고 말았다.

한국의 산업화가 본격적으로 추진된 것은1961년 5·16군사혁명을 통하여 수립된 박정희 정부 시기부터였다. 한국은 영국보다 200년이나 뒤늦은 1960-1980년대에 산업혁명을 경과하게 된 것이다. 1764년에 발명된 제니 방적기와 1765년에 발명된 와트 증기기관이 영국 산업혁명의 효시였다면 한국 산업혁명의 효시는 기술발명이나 이승만 정부가 도입한 “미국식 민주주의”인 것이 아니라 5·16군사혁명이었다.

1960-1980년대의 한국 산업혁명 과정을 돌이켜 본다면 한국은 산업화와 민주화를 병행 추진하여 왔다는 것을 알 수 있다. 즉 한국에서는 경제근대화와 정치근대화가 공간적으로 병행성을 지녔을 뿐만 아니라 시간적으로도 동시성을 지녔던 것이다. 1961년 5·16군사혁명을 통하여 정권을 장악한 산업화 세력은 경제근대화를 가장 중차대한 과제로 선정하고 산업화를 강력히 추진하여 당시 경제적으로 가장 낙후하였던 한국을 근대화한 산업국가로 전환시키는 데에 성공하였다. 다른 한편으로 박정희 정부의 권위주의 체제에 반대한 민주화 세력은 정치근대화를 가장 중차대한 과제로 선정하고 정치민주화를 유력히 추진하여 한국의 정치체제를 권위주의로부터 민주주의로 전환시키는 데에 성공하였다. 이는 한국의 근대화 과정에서 산업화 세력은 “선산업화 후민주화”를 주장하고 민주화 세력은 “선민주화 후산업화”를 주장하였지만 한국이 실제로 걸어 온 길은 “산업화와 민주화가 병행”한 근대화의 길이었다는 것을 의미한다.

한국의 근대화를 위하여 산업화 세력과 민주화 세력은 모두 막대한 대가를 지불하였다. 산업화 세력은 피땀과 생명을 대가로 경제근대화에 기여하였고 민주화 세력은 피땀과 생명을 대가로 정치근대화에 기여하였다. 1960-1980년대 한국내의 산업화 현장, 독일 탄광과 병원, 베트남 전장, 중동 건설공사장 등에서 한국의 경제근대화가 얼마나 어렵게 이루어졌는가를 알 수 있다. 이와 동시에 1960년 4·19혁명, 1980년 5·18광주민주화운동, 1987년 6월 항쟁 등에서 한국의 정치근대화도 매우 어렵게 이루어졌다는 것을 알 수 있다. 일부 국민들이 더욱 많은 제품을 생산하기 위하여 공장에서 부지런히 일을 할 때 다른 일부 국민들은 민주화을 실현하기 위하여 거리에서 데모를 하였고, 일부 국민들이 수출을 늘려 외화를 더 많이 벌어들이기 위하여 자기의 머리카락을 자를 때 다른 일부 국민들은 “독재”에 항의하여 단지(斷指)나 분신(焚身)도 마다지 않았고, 일부 국민들이 더욱 많은 쌀을 생산하기 위하여 피땀을 흘릴 때 다른 일부 국민들은 자유를 위하여 감옥에서 단식을 하기도 하였다. 이렇게 한국의 근대화는 모든 한국 국민들의 공동 노력에 의하여 성공한 것이다. 산업화도 그러하였고 민주화도 그러하였다.

한국의 근대화가 큰 대가를 지불하게 된 가장 중요한 원인은 산업화와 민주화를 주도한 세력이 동일한 세력인 것이 아니라 서로 대립되는 두 세력이었다는 데에 있었다. 산업화의 주도세력은 국가 정권을 장악한 세력이었는데 그들은 “선산업화 후민주화”를 주장하면서 산업화에 저해가 된다고 생각되는 민주화 운동을 탄압하기도 하였다. 이와 반대로 민주화의 주도세력은 권위주의 정부에 반항한 세력이었는데 그들은 “선민주화 후산업화”를 주장하면서 민주화에 저해가 된다고 생각되는 산업화를 저해하기도 하였다. 1960-1980년대 한국의 근대화 과정을 돌이켜 보면 그 대부분 시기에 산업화 세력과 민주화 세력은 서로 단합한 것이 아니라 서로 첨예하게 대립되어 있었다. 산업화 세력은 한국이 직면한 급선무가 민생 질고를 해결하기 위하여 경제를 발전시켜 산업화를 실현하는 것이라고 주장하였고, 민주화 세력은 한국이 직면한 급선무가 “독재”를 반대하고 자유를 쟁취하고 민주주의를 실현하는 것이라고 주장하였다. 산업화 세력은 민주화 세력이 학생들을 선동하여 글을 읽지 않고 근로자를 선동하여 일을 하지 않도록 하는 것은 경제근대화를 교란하는 것이라고 주장하였고, 민주화 세력은 산업화 세력이 학생 데모를 탄압하고 근로자들을 고역에 시달리도록 하는 것은 정치민주화를 유린하는 것이라고 주장하였다. 산업화 세력은 민주화 세력의 목적이 국가 정권을 뒤엎고 자신들이 국가 권력을 탈환하려는 것이라고 생각하였고, 민주화 세력은 산업화 세력의 목적이 “독재” 정권을 수호하고 장기 집권하려는 것이라고 주장하였다.

1987년 노태우 민주정의당 대표가 6·29선언을 발표하기 전까지 당시 산업화 세력과 민주화 세력 간의 관계는 이러한 극단적인 흑백논리를 바탕으로 대립과 충돌과 불화 속에서 전개되었다. 산업화와 민주화는 나름대로는 한국의 근대화에 기여하면서도 평행선을 달리면서 통합되지 못하였다. 결국 산업화 세력과 민주화 세력은 쌍방의 불화, 대립 및 충돌 속에서 모두가 큰 대가를 지불하게 되었고 깊은 후유증을 남기게 되었다. 사실상 오늘 현재까지 한국인들은 그 시대의 후유증으로 고통을 받고 있다고 할 수 있다.

그러나 다른 한편으로, 산업화와 민주화가 병행 추진되었기 때문에 현실적인 역사 과정에서 한국의 산업화 세력과 민주화 세력은 서로 첨예하게 대립하면서도 서로 상대방의 발전을 추진한 면도 있었다는 것을 인정하여야 할 것이다. 민주화 세력의 견제가 산업화 세력의 권위주의로 하여금 너무 멀리 가지 않도록 하였다면 산업화 세력에 의한 산업화가 민주화에 필요한 중산층을 끊임없이 육성하여 주었다는 것을 간과하지 말아야 할 것이다. 그리고 민주화 세력은 바로 산업화 세력에 의하여 창조된 물질자원으로 먹고 살면서 산업화 세력을 반대하는 민주화 운동을 추진하였던 것이다. 민주화 운동의 선두에 서서 싸웠던 청년 학생들을 놓고 말하면 그들의 부모들이 산업화 과정에서 어느 정도의 재화 축적이 있었기에 먹고 살기 위한 일을 하지 않으면서 산업화 세력을 반대하는 민주화 운동을 할 수 있었던 것이다.

그리고 한국 근대화 과정과 방식에 대한 연구에서 지적하여야 할 또 하나의 내용은 비록 한국의 산업화와 민주화가 병행 추진되었다고 하여도 당시 한국의 산업화 세력은 국가 권력을 장악한 세력이었고 민주화 세력은 주로 민주주의를 주장하는 야당을 위주로 하는 세력이었다는 것이다. 산업화 세력이 국가 권력을 이용하여 산업화를 추진하였기 때문에 산업화와 민주화의 병행 발전에서 비교 우위를 차지한 것은 산업화였고 민주화는 비교 열위에 처하지 않을 수 없었다. 즉 한국이 걸어온 길은 그림5에서 표시한 “산업화을 위주로 하는 산업화와 민주화의 병행 발전”이라는 근대화 방식이었다.

2. 한국 사회의 국론분열에 대한 토론

대한민국 수립 후 한국 사회는 꾸준히 역동적으로 변모하여 왔다. 대립과 충돌, 그리고 갈등으로 충만된 대한민국 정치사에서 눈에 띄이는 것은 합의가 아니라 이견이었고, 통합이 아니라 분열이었고, 조화가 아니라 대립이었다. 그러나 지난 60년간의 대한민국의 역사에서 주도적 지위를 차지한 것은 “동이불화(同而不和)”인 것이 아니라 “화이부동(和而不同)”이였다. “민주공화제”가 한국 거의 모든 정치세력과 국민들의 선택이었다. 물론 냉전구도 하에서의 동서대립과 남북 분단이라는 시대적 특징이 반영되어 한국내에도 “동이불화(同而不和)”에 의한 국론분열, 또는 “화이부동”에 대한 그릇된 처리에 의한 국론분열이 발생하지 않은 것도 아니었다. 이러한 국론분열은 지금도 한국 선진화의 저해 요인으로 작용하고 있다. 여기서는 그 현황과 해소 가능성, 또는 해소 방식에 대한 소견을 말하여 보고자 한다.

(1) “독재정권” 개념의 사용 문제

한국에서 출판된 자료들을 보면 이승만 정권, 박정희 정권과 전두환 정권은 보통 독재정권으로 매도되고 있다. 그리고 노태우 정권도 군사정권, 또는 독재정권으로 평가되기도 하며 김영삼 정권이 문민독재로 매도되는 것도 보기 드물지 않다. 그러나 참여정부를 포함한 역대 한국정부는 대외홍보용 자료에서는 위의 모든 정권들을 독재정권이라고 하지 않는다. 국내용과 해외용을 구분하는 것이다.

그러면 장면정부를 제외한 1948-1993년 기간의 역대 정권을 도대체 어떻게 평가하여야 할 것인가? 만약 흔히 말하는 것처럼 “독재정권”이라고 한다면 대한민국은 지난 60년의 역사에서 40여년간은 독재국가였던 것으로 된다. 이는 한국의 실정에 부합되지 않으며 국민대통합에도 불리한 것이다.

일례로1998-2005년 기간 박정희 전 대통령과 관련된 47차의 여론조사 결과를 보면 대다수 국민들이 박정희 전 대통령을 한국 역사상 가장 위대한 인물, 20세기의 가장 위대한 인물, 1945년 광복 후 가장 위대한 인물, 대한민국 역사상 가장 훌륭한 대통령으로 선정하였고, 80% 이상의 한국 국민들이 박정희 전 대통령의 공이 과보다 크다고 평가하였다. 그리고 한국 정치발전, 국가 경제발전, 한국의 국제이미지 향상, 업무수행 능력이나 자질 등 조사에서도 가장 우수한 대통령으로 평가되었다. 이는 대다수 응답자들이 박정희 전 대통령의 “선산업화 후민주화”의 근대화 방식이나 한국에서 현실적으로 전개된 “산업화 중시, 민주화 경시”의 근대화 방식에 긍정적인 반응을 보였다는 것을 의미한다. 뿐만 아니라 산업화 당시에도 대다수 한국 국민들은 박정희 정부의 산업화 정책에 긍정적으로 반응하였던 것이다. 반정부 민주화 세력에 동조한 국민은 소수였다.

때문에 만약 우리가 박정희 정권을 독재정권이라고 한다면, 박정희 전 대통령에 대한 한국 대다수 국민들의 긍정적 평가는 그들이 독재자를 좋아한다는 결론을 도출하지 않을 수 없게 한다. 이미 민주화된 한국 사회에서 살고 있는 한국 국민의 대다수가 독재정권, 군사독재와 독재자를 좋아한다는 것은 있을 수 없는 일이다. 또한 그들이 독재와 민주주의 정치체제를 식별하는 능력을 아직도 구비하지 못하고 있다는 것은 설득력이 약하다. 결국 이는 오히려 한국에서의 독재나 독재정권 개념의 사용에 문제가 있다는 것을 시사한다고 생각된다.

1960-1980년대의 민주화 운동시기에 박정희 정권이나 전두환 정권에 반대하여, 특히 그 정권들의 국민 탄압에 항의하여 “독재”, “독재정권”이나 “독재자” 등 개념을 사용한 것은 이해할 수 있지만, 민주화를 이미 정착시킨 한국의 오늘날 현실에서 대다수 국민들의 뜻에 어긋나게 여전히 이러한 개념들을 사용하여 지난 1948-1993년간의 대한민국 역사를 매도하는 것은 적절하지 못하다고 생각된다. 그리고 한국 국민들이 무한히 사랑하는 자기의 조국을 지난 10여년 전까지만 하여도 “민주공화국”이 아니라 하나의 독재국가였다고 비하할 필요는 없을 것이다. 선진화를 위한 국민대통합을 실현하기 위하여서는 좀 유연한 언어를 쓰는 것이 좋을 것이다. 당시의 정권을 “민주공화제 하에서의 권위주의 정권”이라고 한다면 그 당시의 한국 실정에 부합될 뿐만 아니라 국민들, 특히는 젊은 세대들에 대한 애국주의 교육적 차원에서도 유익하리라고 생각된다.

(2) “5·16군사혁명”의 평가 문제

김영삼 전 대통령은 “5·16군사혁명”을 쿠데타로 규정하고 그 평가는 역사에 맡긴다고 하였다. 그리하여 “5·16군사혁명”을 쿠데타로 보는 견해가 이미 굳어졌다고 할 수 있다.

“5·16군사혁명”은 대한민국의 헌정질서을 파괴하고 합법적 선거에 의하여 수립된 정권을 전복하였다는 데서는 확실히 군사 정변 또는 군사 쿠데타인 것이다. 그러나 이승만 정부와 장면 정부의 행태와 박정희 정부의 행정을 비교하여 볼 경우, “5·16군사혁명”은 한국사회의 개조와 발전적 측면이나 한국의 산업화 측면에서는 확실히 혁명이었다. 1960-1980년대의 “한강기적”은 “5·16군사혁명”이 있었기 때문에 가능하였고 현실화되었던 것이다.

박정희 정부(1961-1979년)는 한국의 역대 정부 중에서 산업화에 가장 큰 기여를 한 정부이다. “선산업화 후민주화”를 주장한 박정희 정부는 경제상에서는 한국 실정에 걸맞은 정부주도의 경제개발전략과 산업정책을 제정하고, 성공적으로 기업인과 광범위한 국민의 적극성을 고양시켜 한국경제의 고속 성장을 이룩하였다. 정치적인 측면에서 박정희 정권은 권위주의 통치를 실행하여 민주화 세력을 탄압하였다는 것은 사실이지만 민주공화제의 기본 틀을 완전히 파괴하지는 않았고, 정부기구에서 낡은 시대의 관료와 정객들을 몰아 내고 새로이 경제관료와 기술관료, 퇴역 군인들을 대거 등용함으로써 신형 관료체제의 구축에 성공하였고, “한국식 민주주의”를 모색하는 과정에서 새마을 운동을 통하여 “풀뿌리 민주주의”의 발전에 기여하기도 하였다. 사실상 유신체제도 박정희 전 대통령의 산업화에 대한 과도한 집착과 남북관계의 당시 상황에 대한 고민 등을 반영한, 그리고 서양식 민주주의 체제의 결함을 극복하고 “한국식 민주주의”를 모색하는 과정에서 도입된 일종 권위주의 체제였다고 평가할 수 있다고 본다.

일부에서는 당시 박정희가 아니였더라도 한국은 고속 성장을 하였을 것이라고 주장하는데 이러한 주장은 별로 논의할 가치가 없는 것이다. 왜냐하면 역사에 대한 이러한 가정은 다른 무수한 가정을 낳을 수 있기 때문이다. 예를 들면, 만약 당시 민주화 세력의 반정부 활동이 없었더라면 민주화 세력에 대한 정부의 탄압이 없었을 것이고 한국의 산업화가 더욱 가속화되었을 것이라는 가정도 가능하다. 여기서 특히 간과할 수 없는 사실은 세계상의 허다한 국가들 중 한국처럼 고속 성장을 이룩한 국가는 극히 소수라는 것이다. 그리고 한국처럼 산업화와 민주화에 동시에 성공한 국가는 더욱 극소수라는 것이다. 또한 그림3에서 볼 수 있는바, 이론적으로도 민주주의 정치가 필연적으로 경제의 고속 성장을 이룬다는 보장은 없다. 대다수 국민과 역사가 인정한 박정희 전 대통령의 업적에 대하여 불인정 태도를 취하는 것은 현명한 소행이 아니다.

(3) “산업화 세력”과 “민주화 세력”의 평가 문제

우선, 한국의 지난 수십년간 발전을 평가할 때 만약 산업화만 고려한다면 주로 기여한 것은 산업화 세력이었고, 만약 민주화만 고려한다면 주로 기여한 것은 민주화 세력이었다. 그러나 만약 우리가 선정한 좌표계가 근대화이면 산업화 세력과 민주화 세력은 모두 한국 근대화에 크게 기여한 것으로 평가된다. 때문에 산업화 세력과 민주화 세력은 한국 근대화라고 하는 큰 좌표계에서는 서로 충분히 상대방의 공로를 인정할 수 있는 것이다.

둘째, 1960-1980년대 당시 한국 국민의 주 관심 대상은 민주화가 아니라 산업화였다. 앞에서 말한 47차의 여론 조사에서 김대중 전 대통령은 한국 민주화에 대한 기여에서는 1위를 차지하지만 대다수 경우 박정희 전 대통령에 이어 2위를 차지하고 있다. 이는 당시 한국 사회의 민주화가 비록 한국 국민들의 중요한 관심 대상이었지만 역시 산업화에는 미치지 못하였다는 것을 의미한다. 그러므로 민주화의 가치만을 부상시켜 당시 한국 근대화의 전체를 평가하는 것은 잘못된 것이라고 할 수 있다.

셋째, 민주화 세력은 정권창출에 성공한 후 권위주의 정권시기의 폐해를 청산하고 민주주의 실행에 유리한 제도적 장치를 구축하는 데서는 큰 성과를 거두었지만 한국의 선진화를 추진하는 과정에서 수많은 실패를 거듭하여 한국의 선진화를 지연시키는 결과를 초래하고 말았다. 1960-1980년대 집권세력이었던 산업화 세력이 일찍이 명확한 목표와 철학에 의하여 산업화를 추진하였고 반정부 세력이었던 민주화 세력이 일찍이 명확한 목표와 철학에 의하여 민주화를 추진하였던 것과는 달리 정권 창출에 성공하여 정권을 장악한 민주화 세력은 “파괴” 세력으로부터 “건설” 세력으로의 전환에 실패, 시대의 흐름과 한국 국가발전에 걸맞은 목표와 철학을 제출하지 못하였거나 제대로 실행하지 못하였던 것이다. 참여정부라고 자칭하는 노무현 정부가 대다수 국민들에게 외면당하는 모습은 노무현 대통령 개인의 성격이나 말법 때문인 것이 아니라 민주화 세력을 주도로 하는 현 정부가 국가발전의 정책설정을 제대로 하지 못하였고 국민의 욕구를 제대로 반영하지 못하였음을 보여준다.

넷째, 6공 수립을 계기로 산업화 세력과 민주화 세력이란 개념은 이미 그 이전의 역사에 남아 있어야 할 개념이 되었기 때문에 이 두 개념이 그 후의 한국 현실 정치에서 계속 사용되는 것은 한국 정치의 불행이라고 생각된다. 노태우 정부는 산업화 세력과 민주화 세력의 타협에 의하여 제정된 1997년 신헌법(현행헌법)에 기초하여 수립된 정부였고 1991년 3당 합당에 의하여 탄생된 민주자유당은 이 두 세력의 타협에 의하여 재조직된 정당이었다. 민주화 인사인 김영삼 전 대통령은 민주자유당의 대통령 후보로 출마하여 당선되었다. 그 후 민주화 인사인 김대중 전 대통령은 김종필 전 자유민주연합 총재와의 타협을 통하여 대통령에 당선되었다. 그리고 민주화 인사인 노무현 대통령의 당선에도 정몽준 전 “국민통합21” 대표와의 연대가 역할하였고 노무현 대통령은 박근혜 전 한나라당 대표가 이끄는 한나라당과의 대연정을 제안하기도 하였다. 사실상 오늘날 한국의 현실 정치에서 그 어느 정당도 순수한 민주화 세력이나 순수한 산업화 세력으로 구성된 정당이 아니다. 그리고 그 어느 정당도 민주주의나 경제성장에 반대하지 않는다.

한국 사회의 근대화를 위하여 분투하면서도 산업화 세력과 민주화 세력으로 나뉘어 혈투를 버리던 20세기는 이미 지나갔다. 산업화의 긍정적인 유산과 민주화의 긍정적인 유산은 상속되어야 하지만, 지나간 역사에 영원히 묻혀야 할 산업화 세력과 민주화 세력의 대립과 불신, 혈투의 유산은 2세, 3세에 상속되어서는 안 될 것이다. 한국의 정치세력을 아직도 산업화 세력과 민주화 세력으로 이분화하는 사고방식 자체가 시대착오적이다. 오늘날 한국에는 민주주의를 외면하는 산업화 세력이나 산업발전을 거부하는 민주화 세력은 존재하지 않는다. 요컨대 오늘날 한국사회의 발전에 소요되는 것은 지난날을 뒤돌아보면서 민주화 세력과 산업화 세력의 대립을 되새기는 것이 아니라 앞날을 바라보면서 선진한국의 실현을 위하여 모든 국민이 손에 손을 잡고 함께 전진하는 것이다. 선진화의 방법과 방식, 그리고 속도에 대해서는 이견이 있을 수 있지만 세계화 시대에 걸맞은 선진한국을 건설해야 한다는 데에는 모두가 공감하고 있으므로 이는 완전히 가능하다고 생각된다.

(4) “기업가 역할”의 평가 문제

1960-1980년대 한국의 산업화는 정부, 기업가와 근로대중이 함께 노력한 결과였다. 정부나 근로대중의 역할을 무시할 수는 없지만 기업가들의 역할도 무시해서는 안 되는 것이다. 한강기적은 이 3자의 결합에 의하여 창조되었던 것이다. 기업가들의 역할을 아무나 할 수 있는 것으로 폄하하는 것은 대단히 잘못된 견해라고 생각된다.

이병철 전 삼성그룹 회장의 반도체 산업 투자, 정주영 전 현대그룹 회장의 자동차 산업 육성, 김우중 전 대우그룹 회장의 해외시장 개척, 박태준 전 포항제철 회장의 포철건설 등에서 알 수 있다시피 이들 기업가들의 “실업보국”의 애국심, “하면 된다”는 신념, 최고를 지향하는 열정, 대담한 개척 정신과 원대한 포부, 그리고 남다른 정력과 의지와 경영 능력 등이 “한강기적”을 가능케 하였던 것이다.

당시의 한국 정부가 산업화에 적합한 경제발전 전략과 산업정책을 실행한 것이 한국 산업화 과정에서 중요한 역할을 한 것은 사실이지만 이러한 전략과 정책들은 기업가들의 지지, 협조와 동참이 있었기 때문에 실현될 수 있었다. 특히 당시 권위주의 정권이 지배하는 한국에서 자유기업 원칙의 고수와 시장경제 체제의 발전이 가능하였던 것은 이들 기업가들의 노력이 있었기 때문이라고 할 수 있겠다.

한국 산업화 과정에서 기업가들의 비리가 없었던 것이 아니고 정경유착으로 인한 부패가 없었던 것은 아니다. 이런 것들은 비판받아야 하고 극복되어야 한다. 그러나 기업가라면 곧 악덕기업주를, 재벌이라면 곧 부정축재와 정경유착을 떠올리게 하는 한국의 풍토는 한국사회가 아직도 유교시대의 “사농공상” 관념에서 완전히 탈피하지 못하고 있음을 보여준다. 현대 산업사회에서 한국처럼 기업가를 차별시하는 국가도 많지 않을 것이다.

기업가가 제대로 대접받지 못하는 한국의 풍토는 경제운영에서 경영활동의 중요성을 무시하는 오류와도 관련이 있다고 생각된다. 마르크스가 잉여가치율을 계산할 때 경영활동을 무시하는 오류를 범하였던 것처럼 한국의 일부에서 기업가들의 경영활동을 무시하는 것은 한국의 선진화에 악영향을 미치게 될 것이다. 기업가를 떠나서 과학으로서의 기업경영을 운운하는 것은 아이러니가 아닐 수 없다.

정치인이나 공무원은 국가, 국민이나 “공”을 위하는 사람들이고 기업인은 가족이나 개인, “사”를 위하는 사람들이란 진부한 관념은 극복되어야 한다. 국가나 국민을 위하여 정치를 하는 사람이 있는가 하면 가문이나 개인의 영달을 위하여 정치를 하는 사람도 있다. 가문이나 개인의 부를 축적하기 위하여 기업을 하는 사람이 있는가 하면 국가나 국민을 위하여 기업을 하는 사람도 있다. 악덕 기업인이 있는가 하면 악덕 정치인도 있으며, 선덕 정치인이 있는가 하면 선덕 기업인도 있는 것이다. 정치인이 도덕적으로 기업인이나 보통 국민보다 고상하다는 관념은 별로 근거가 없다. 한국 사회의 기업인 평가 절하는 진부한 전통관념의 잔여에 지나지 않는다. 모든 개인은 자기의 소행이 자기를 위한 것인가 아니면 국가나 국민을 위한 것인가를 알고 있을 뿐이다. 진실은 존중되어야 하고 위선은 분식되지 말아야 한다.

(5) “진보”와 “보수”의 이해 문제

“진보”와 “보수”처럼 혼란스럽게 사용되는 개념은 한국에서 매우 드문 것 같다. 냉전 시대의 동서대립과 한반도 남북분열로 인하여 국내외의 각종 모순이 복잡하게 교차되어 형성된 한국에서의 진보와 보수의 대립은 그 본연의 의미를 초월하여 여러 가지 특수한 의미를 갖게 되었고 경우에 따라서는 도저히 정확한 판단이 불가능할 정도로 확대 해석되기도 한다. 모든 대립과 갈등이 진보와 보수에 의한 것으로 표현되기도 한다.

민주공화제 하에서 평등과 분배를 중시하는 것을 진보, 자유와 성장을 중시하는 것을 보수라고 하는 본연의 의미에서 확대 해석된 한국에서의 진보는 경우에 따라서는 좌파, 반미, 친공, 친북, 민족통일, 민주화, 정부개입, 사회주의 등을 의미하는 개념으로 사용되기도 하며, 이와 반대로 보수는 경우에 따라서는 우파, 친미, 반공, 반북, 반민족통일, 권위주의, 시장활성화, 자본주의 등을 의미하는 개념으로 사용되기도 하면서 극심한 혼란을 초래하여 왔다. 이렇게 혼란스럽게 사용되는 개념으로는 상이한 정치세력에 대한 명확한 판단이 불가능할 뿐만 아니라 서로 대립되어 있는 정치세력의 단합도 불가능하며, 또한 국민들 간의 갈등을 해소할 수도 없다.

문제 해결의 관건은 우선 대립되어 있는 정치세력들의 근본적인 분기가 도대체 무엇인가에 대한 개념적 정리, 그리고 진보와 보수 개념에 대한 현실 접근이 필요되는 것이다. 진보와 보수 개념이 혼란에 빠진 상황에서 그 앞에 “유연한”, “건강한”, “전통적인”, “중도”, “개혁적인” 등 관형어를 붙혀 쓴다 하여도 혼란이 수습되기는 어려울 것이다.

예를 들면 열린 우리당과 노무현 정부는 진보로 불리고 한나라당은 보수로 불린다. 열린 우리당의 지지율이 10% 정도이고 한나라당의 지지율이 40-50% 정도라는 것을 보면 국민의 다수가 진보를 싫어하고 보수를 좋아한다는 것으로 보일 수도 있는데 과연 한국 국민의 다수가 진보를 싫어하는가? 진보와 보수의 개념을 어떻게 정의하는가에 따라 답이 다르게 된다는 것을 알 수 있다. 한국의 발전에 이롭고 한국 국민의 이익에 적합하고 선진한국의 실현에 도움되는 정책과 정치세력을 모두 진보적이라고 평가하여도 잘못된 평가라고 하기는 어려울 것이다. 1960-1980년대 당시 산업화 세력과 민주화 세력은 모두 한국의 진보를 추진한 현대화 세력이었다. 만약 이 두 세력의 역사적인 역할을 비교하여 보면 당시의 산업화 세력은 민주화 세력보다 한국의 진보에 더욱 큰 기여를 하였다고 평가할 수도 있을 것이다. 때문에 복잡다단한 현실을 진보와 보수라는 기존 틀에 깎아 맞출 필요가 없이 선진한국의 실현이란 새로운 시각에서 각종 정치세력과 정부 정책에 대한 평가를 하는 것이 한국의 향후 발전에 유익하리라고 생각된다.

(6) “지역감정”의 해소 문제

혈연, 지연, 학연, 직연 등 연고의 가치를 지나치게 중요시하는 연고주의는 한국 전통 사회가치관의 한 구성 요소로서 한국사회의 근대화에는 어느 정도 기여한 면이 없었다고 할 수 없지만 선진화에는 더는 어울리지 않는 가치관이다. 특히 국토가 협소한 한국에서 “지역감정”이 정치세력의 결집에 하나의 큰 요인으로 작용하여 국민대통합을 저해한다는 것은 외국인들에게는 그야말로 이상할 정도로 느껴지는 것이다.

박정희 전 대통령 시기에 산업화 세력이 지역감정을 증폭시켜 현실 정치에 이용한 것은 사실이다. 그러나 박정희 전 대통령이 사망한 후 30년이 되는 오늘날에도 지역감정이 현실 정치에 이용되고 있는 것을 보면 민주화 세력도 지역감정에 대한 비판에서 자유로울 수 없다는 것을 알 수 있다. 사실상 민주화 세력도 국가 권력을 장악하기 위하여 지역감정을 이용하였을 뿐만 아니라 국가 정권을 장악한 후에도 지역감정을 해소하는 방향으로 노력한 것이 아니라 여전히 지역감정을 이용하였던 것이다. 이미 민주화를 실현하였다고 하는 한국에서 지역감정이 아직도 정치에 이용되고 있는 것을 보면 그 뿌리가 얼마나 깊은가를 알 수 있다.

오늘날의 인류는 세계화 시대에 살고 있다. 오늘날의 한반도는 남북 교류와 협력의 시대를 맞이하고 있다. 오늘날의 한국은 선진화를 향하여 매진하고자 한다. 그러므로 지역감정은 이제 더는 추호의 존재가치도 없는 편협한 감정이다. 만약 한국 내부에서도 늘 “경상도냐 전라도냐”를 따진다면 어떻게 남북 통합이 가능하겠는가? 또 어떻게 동북아 공동체의 실현이 가능하고 세계대동이 가능하겠는가? 특히 선진화를 실현하기 위하여 국민대통합을 이루어야 할 현시점에서 편협한 지역감정은 더욱 시대의 흐름에 어울리지 않는다.

국민 모두가 마음을 열어야 한다. 한풀이식으로는 지역감정에 의한 국민분열을 해소할 수 없다. 국민 모두가 서로 용서하고 서로 이해하고 서로 포용하는 방향으로 노력하여야 할 것이다. 북에 대하여서도 “포용정책”을 실행하는데 남에서 지역갈등 때문에 단합하지 못할 이유는 없다고 본다. 가장 중요한 것은 정치 지도자나 국가 지도자들이 더는 지역감정을 정치에 이용하지 말아야 하고 더는 지역감정을 증폭시키지 말아야 한다는 것이다.

(7) “남북관계”의 이해 문제

지난 수십년간 한반도 남북관계는 전면적인 적대적 대치에서 제한된 대화, 화해와 협력이 추진되는 방향으로 변모하여 왔다. 그 중 한국 측의 대북정책은 아래의 3방면에서 큰 변화를 보여주었다.

첫째, 한국 정부의 “대북관”에 큰 변화가 발생하였다. 한국 정부는 북을 반드시 소멸하여야 할 대상으로 간주하고 남북통일은 남이 북을 정복하는 것이라고 주장하던 데로부터 북을 남북통일 실현 과정에서의 대화의 파트너로 간주하기에 이르렀고(1972년 7·4남북공동성명), 남과 북의 정부는 각각 자기가 한반도의 유일 합법정부이고 남북관계는 국가 대 국가의 관계가 아니라고 하면서도 상대방의 체제와 “정부” 권한을 인정하고 국제사회에서 사실상 상대방을 자기와 “대등한 주권국가”로 인정하기에 이르렀다.

둘째, 한국정부의 통일원칙에 큰 변화가 발생하였다. “자주·평화·민족 대단결”의 통일 원칙은 1972년 7·4남북공동성명에서 처음 도입되었고 1991년 “남북기본협의서”에서 재확인되었으며 그후 역대 한국정부가 모두 인정한 것이다. 이는 한국정부의 통일원칙이 외세가 아니라 자주를, 무력이 아니라 평화를, 이념이나 체제가 아니라 민족을 강조하는 방향으로 선회하였음을 의미한다.

셋째, 한국정부의 통일정책 실행 방안에 큰 변화가 발생하였다. 한국정부는 “조기 통일론”에서 “장기 통일론”으로, “급진 통일론”에서 “점진 통일론”으로, “무단계 통일론”에서 “다단계 통일론”으로 변화하였던 것이다. 특히 동서독일 통일 후 발생한 일련의 문제들은 한국으로하여금 더욱 신중하게 남북통일 문제에 접근하도록 하고 있다.

남북관계는 냉전시대가 종식된 후 획기적인 개선의 계기를 마련할 수 있게 되었다. 특히 김대중 정부 시기에 햇볕정책의 도입과 남북정상회담의 성공적 개최를 통하여 발표된 2000년 6·15남북공동선언은 남북관계의 개선에 크게 기여를 하였던 것이다. 비록 북한의 미사일 발사와 북핵 문제로 인하여 남북관계의 발전이 순탄하지만은 않지만 남북간의 교류와 협력이 전례없이 추진되고 있는 것은 사실이다.

2006년 북한의 탄도미사일 발사와 핵실험 등에서 알 수 있는바, 김대중 정부나 노무현 정부의 햇볕정책의 본의는 아니겠지만 결과적으로 북한이 햇볕정책을 악용한 면이 있다는 것은 부인할 수 없게 되었다.

⑪ 그 책임을 전부 한국 정부에 묻는 것은 적합하지 않지만 남북관계 개선 과정에서 한국정부의 대북정책을 둘러싸고 남남갈등이 증폭되는 결과가 나타난 것은 불행이라고 하지 않을 수 없다. 문제는 정부가 대북정책을 추진할 때 한국내 정치권과 국민들의 합의 도출을 소홀히 한 측면도 있었다는 것이다.

향후의 대북정책은 제정과정과 실행과정에서 정치권 및 국민들의 합의 도출에 유의하여야 한다고 생각된다. 적어도 원칙적인 문제들에서는 합의가 이루어져야 하는바, 특히 정치 안보적 측면에서 북한의 핵무기 포기, 한반도 비핵화와 평화공존 원칙은 준행되어야 할 것이다. 북한이 핵무기를 폐기하지 않는 한 남북관계의 근본적인 개선에 대한 국민합의 도출은 가능하지 않으리라고 생각된다. 남북관계 개선과 통일을 위한 노력은 남북의 공동 발전과 통일에 유리한 방향으로 전개되어야 할 것이고 어느 일방이나 쌍방의 불행으로 이어져서는 안 될 것이다. 성급하게 성취하려고 할 것이 아니라 남남합의와 남북합의를 바탕으로 점진적으로 추진하는 것이 바람직할 것이다.

경제적 측면에서 남북 교류와 협력이 지속적으로 추진되어야 하지만 이를 위해서는 남북 경제교류와 협력은 일방적인 대북지원이 아니라 호혜적이어야 할 것이고 정부차원의 대북 인도주의적 지원과 민간차원의 호혜적 경제 협력이 동시에 추진되어야 할 것이다. 북한 경제의 개혁개방 유도와 자생력 양성, 그리고 북한 국민들의 생활 향상에 기여하는 동시에 한국 민간기업의 이익창출에도 기여하는 방향으로 추진되어야 할 것이다. 대북 경제교류와 협력이 한국 경제나 국민들의 부담으로 이어질 경우에는 제대로 추진될 수 없게 된다. 한반도 평화체제가 확립된 후에도 남북경제 교류에서는 시장경제원리가 준행되어야 할 것이다. 긴 안목에서 볼 때 이는 북한의 개혁개방과 경제성장에도 더욱 유리하게 된다. 북한은 한국과의 경제교류와 협력을 통하여 시장경제를 배우면서 점차 세계경제체제에 편입될 수 있는 능력을 키우게 될 것이다.

(8) 한국의 세계적·지역적 위상 문제

19세기 후반부터 동북아는 대국들의 각축장으로 되어 왔다. 1950년 6·25 전쟁이 그 전형적인 사건이었다면 그 이후에도 동북아 지역에서 대국들간의 각축은 한반도를 중심으로 전개되어 왔다. 오늘날도 동북아에서 대국들간의 각축은 여전히 치열하다. 때문에 한국의 발전에 영향 주는 결정적 요인의 하나는 대외 정책이다.

한국에서는 친미냐 반미냐 하는 논쟁에 친미냐 친중이냐 하는 논쟁도 곁들여지어 향후 한국의 외교정책이 어떻게 전개되어야 할 것인가 하는 데에 대하여서도 국론이 분열되어 있는 것 같다. 아마도 향후 일정 기간 이에 대한 논쟁은 지속되리라고 생각된다. 한국의 외교정책 설정에 있어서 적어도 아래의 3가지가 고려되어야 할 것이다.

우선 세계의 정치경제 무대에서 활약을 기대하는 모든 국가들과 마찬가지로 한국도 세계의 흐름을 제대로 파악하여야만 올바른 외교정책을 수립할 수 있을 것이다. 약 100년을 주기로 하는 세계정치 장기파동에 대한 모델스키 모델은 16세기의 중심국은 포르투갈, 17세기의 중심국은 네덜란드, 18세기와 19세기의 중심국은 영국, 20세기의 중심국은 미국이었음을 보여준다. 일본과 소련이 21세기의 중심국으로 거론되기도 했었지만 소련의 해체와 일본 경제의 장기 침체로 인하여 이제 그 가능성은 존재하지 않고 있다. 오늘날 가장 큰 가능성을 보여주는 것은 21세기가 제2차 미국 주기냐, 아니면 중국 주기냐 하는 것이다. 때문에 한국 외교정책의 수립도 전략적 시각에서 세계의 흐름을 제대로 파악하여야만 그 흐름에서 소외되지 않을 수 있을 것이다.

동시에 세계 정치경제 무대에서의 한국의 위상을 제대로 정립하여야 할 것이다. 1993년 한국의 연간 국내총생산이 세계 12위로 상승한 후 지난 10여년간 한국의 연간 국내총생산은 금융위기로 1998-1999년 세계 15위와 13위로 추락한 것을 제외하면 줄곧 세계 11-12위 수준을 기록하고 있다. 이는 한국이 경제상에서 이미 “세계적인 대국”이 되었음을 의미한다. 그러나 주변4강, 즉 세계적으로 가장 강대하다고 할 수 있는 미국, 러시아, 중국과 일본에 “포위”되어 있는 한국의 지정학적·지경학적 특징을 보면 한국은 운명적으로 동북아에서 “지역적인 소국”일 수밖에 없다. 남북 통일 후에도 마찬가지다.⑫

“세계적인 대국, 지역적인 소국”이란 특수한 위상은 한국으로 하여금 그 어느 나라들보다도 외교정책에 신경을 쓰지 않을 수 없게 한다. 위에서도 지적하였지만4강을 인국으로 하고 있는 상황에서 주변국들과의 관계가 한국에게는 특히 중요한 의미를 갖게 된다. 그 중에서도 한국 외교정책의 두 축은 한미관계와 한중관계라고 할 수 있다. 그러므로 미국과의 동맹관계를 더욱 강화하는 것과 중국과의 포괄적 협력동반자 관계를 더욱 강화하는 것은 한국의 미래에 매우 중요한 요인으로 작용하게 될 것이다. 러시아와의 우호관계, 일본과의 관계개선도 한국에게는 매우 중요한 것이다. 또한 세계적인 경제대국으로서 한국은 세계상의 더욱 많은 국가들과의 경제교류와 협력을 추진하여야 할 것이다. 한국 정부의 올바른 대외정책이 한국 근대화 성공의 한 요인이었다면 한국 선진화의 성공도 세계화 시대의 흐름과 한국의 세계적·지역적 위상에 걸맞은 외교정책의 실행을 하나의 필요조건으로 한다는 것을 알 수 있다.

맺음말

한국은 1960-1980년대에 산업화와 민주화의 기치 하에서 정부와 국민들이 공동으로 노력하여 근대화를 실현하였고 한강기적을 창조하였다. 이제 한국은 선진화의 기치 하에서 정부와 국민들이 일심단합하여 제2의 한강기적을 창조하고 한국의 선진화를 실현하여야 할 중요한 역사적인 전환기에 놓여 있다. 한국 근대화 과정의 불행이 근대화 세력의 이원화, 즉 산업화 세력과 민주화 세력의 분열에 의한 것이었다는 것을 고려한다면 선진화의 실현을 위한 과정에서 절대 재연되지 말아야 할 것은 바로 선진화 세력의 분열이다. 국민대통합은 선진화의 필수조건이다.

국민대통합을 위하여서는 과거지향형 사고에서 미래지향형 사고로의 전환이 무엇보다도 중요한 것이다. 지나간 일들을 돌이켜 보면서 잘잘못을 가리는 것도 중요하겠지만 더욱 중요한 것은 향후 발전을 위한 비전 제시와 정책 고안, 그리고 그 실행이다. 세계화 시대는 그 어느 민족이나 국가에게도 지나간 일들에 대한 시비를 하면서 소일하거나 한풀이를 할 시간적 여유를 주지 않는다. 지난 10여년간 한국의 선진화가 지연되어 한국의 세계적 경제지위가 답보상태에 머물러 있는 것은 한민족에 대한 역사의 경고로 겸허하게 받아들여야 할 것이다.

인류사회의 진화과정에서 역사는 수많은 가능성을 생산하는 동시에 그중 절대다수의 가능성은 영구히 도태시키고 극소수의 가능성에게만 지속적으로 진화할 수 있는 행운을 부여한다. 역사의 현실에 존속되는 것은 승자들 뿐이다. 패자들은 역사적 기록에는 남아 있을 수 있지만 현실에는 존속되지 못한다. 때문에 역사의 흐름 속에서 도태되지 않으려는 국가나 민족에게 있어서 중요한 것은 과거에 대한 추억이나 논쟁이 아니라 미래에 대한 추구이고 미래를 위한 노력이다. 역사에 대한 평가는 역사에 맡겨야 한다. 역사에 대한 비판은 미래의 창조를 위한 것이어야 한다. 지나간 역사에 대한 평가에서 합의를 보는 것도 중요하지만 더욱 중요한 것은 향후의 방향 설정과 진로 선택에서 합의를 보는 것이다. 이것이 바로 선진화를 위한 국민대통합을 실현하는 길이다. 한국사회가 현재 직면하고 있는 빈부격차 등 문제도 선진화를 추진하는 과정에서 점차적으로 해결되리라고 믿는다.

<주 및 참고문헌>

① 朴昌根. 韩国现代化模式：产业化与民主化幷驾齐驱. 复旦大学韩国研究中心: 韩国研究论丛， 第十五辑，2007;http://www.china-cbn.com/CBNBlogs/piaochanggen/archive/2006/07 /27/22894.html

② 黑格尔著. 小逻辑. 贺麟译. 北京: 商务印书馆, 1980. 43-45

③ 오원철. 한국형 경제건설 모델, http://ceoi.org. 오원철은 한국의 산업화 과정을 “산업혁명”이라고 하였는데 이는 적절한 표현이라고 생각된다.

④ 大韩民国海外公报馆. 韩国简介. 首尔，1994年修订本；Korean Overseas Information Service, Government Information Agency. Facts about Korea. Soul, 2006 Edition

⑤ 박정희대통령 인터넷기념관. 여론조사결과, http://www.516.co.kr/opinion.asp

⑥ 5·16군사정변. Daum사전-백과사전, http://enc.daum.net/dic100/viewContents.do?articleID= b16a1234b

⑦ 쿠데타에 의한 국가 정권의 교체는 판단 기준에 의하여 상이한 결론이 도출될 수 있는 매우 복잡한 사회 현상이라고 할 수 있다. 예를 들면 적법적 절차에 의하여 설립된 정부의 실정으로 인하여 국가의 근본이익이나 존속 자체가 위협을 받을 경우, 가령 적법적 절차에 의한 정권 교체가 불가능하게 된다면 쿠데타에 의한 정권 교체의 합리성이 인정될 수도 있는 것이다. 특히 외부로부터의 침략이나 내부로부터의 반란에 직면하였을 경우에는 이런 현상이 나타날 수 있다.

⑧ 朴昌根. 韩国产业政策. 上海：上海人民出版社，1998

⑨ 한국 통일부. 2001통일백서. 서울: 통일부통일정책실, 2001. 11-63

⑩ 1972년 7·4남북공동성명을 발표할 때만 하여도 쌍방 대표들은 “서로 상부의 뜻을 받들어 이후락 김영주”라고 서명하는 데에 그쳤지만 1991년 남북한은 동시에 유엔에 가입하였을 뿐만 아니라 1991년 12월 “남북기본협의서”에 서명할 때 쌍방의 총리는 각자의 “국명”과 “직함”을 사용하여 “대한민국 국무총리 정원식”, “조선민주주의인민공화국 정무원 총리 연형묵”이라고 적었으며(한국 통일부. 98통일백서. 서울:통일부 통일정책실, 1999. 365-416), 2000년 6·15남북공동선언에 서명할 때 남북 정상은 각자의 “국명”과 “직함”을 그대로 사용하여 “대한민국 대통령 김대중”, “조선민주주의인민공화국 국방위원장 김정일”이라고 적었다(한국 통일부. 2001년통일백서. 서울: 통일부 통일정책실, 2001. 42-43).

⑪ 박창근. 북한의 미사일 발사와 중북관계의 변화. 연세대학교 사회과학연구소: 社會科學論集, 제37집 2호, 2006년 가을, 85-102

⑫ 필자는 2004년 워싱턴에서 열린 제5회 세계한민족포럼에서 한국의 세계적·지역적 위상을 “지역적인 소국, 세계적인 대국”으로 표현하였다. 박창근. 남북관계의 향후 전개방향과 중국의 역할. 워싱턴: 제5회 세계한민족포럼 발표논문집, 국제한민족재단, 2004. 298-305

분야별

선진화정책과제

차기정부의 농정개혁의 방향과 과제

최양부 / 전남대학교 초빙교수

1. 시작하면서

2007년 대한민국은 ‘87체제’ 수립이후 5번째의 정부선택을 위한 결단을 눈앞에 두고 있다. 이러한 중차대한 시기에 대한민국 선진화를 위한 분야별 정책대안을 모색하는 자리에서 “농업 농촌 선진화를 위한 농정의제”에 대해 말씀드리게 된 것을 매우 기쁘게 생각한다. 평소에 나는 "농업 농촌의 선진화 없는 대한민국의 선진화는 없다”는 생각을 가지고 있었기에 한국선진화정책학회 측에서 많은 중요한 주제가 있음에도 농업정책을 선정하여 주신데 대하여 특별히 감사드린다. 사실 농업 농촌문제는 그 것이 지닌 사회적 심각성에도 불구하고 항상 거대담론에 묻혀 관심밖에 있다가 어느 날 갑자기 한 번씩 건드려 보는 주제로 취급받아왔는데 이번 선진화정책학회가 주요 선진화 정책 아젠다(Agenda)의 하나로 선정한 것은 의미 있는 선택이란 생각이 들어 기쁘게 생각한다. 아마도 선진화가 가장 안 되어 있을 뿐만 아니라 선진화시키기도 쉽지 않은 국가적 의제라는 판단이지 않을까 생각한다.

정책이란 한 사회나 국가의 국민들이 시대적으로 당면하고 있는 절박한 사회 문제를 해결하거나, 나라발전을 위한 목표, 궁극적으로는 국민들의 삶의 조건이나 질의 향상을 실천하기 위해 정부가 권위와 당위성을 가지고 추진하는 미래지향적 행동계획이다. 따라서 모든 정책의 한 가운데에는 사회문제가 된 절박한 국민들의 삶의 문제, 특히 고통 받고 어려움을 겪고 있는 사람들의 진솔한 삶의 문제에 대한 현실적 고민과 미래에 대한 비전이 있다. 이 때문에 나는 정책이란 시대적으로 당면한 현실 문제를 미래 지향적 관점에서 해결하는 한 사회의 노력의 집합이며, 대중적 인기와 역사적 책임사이에서 내린 지도자들의 고독한 결단의 결과라고 생각하고 있다. 농정도 이점에 있어서 결코 예외는 아니다.

정책의 중심에는 항상 시대적 문제를 해결해야할 책임을 지고 있는 국정을 담당하고 있는 정부와 집권세력이 있다. 정부는 그 시대가 당면한 국가적 문제들 가운데서 어떤 문제를 절박한 사회문제로 생각하고 중요한 정책의제로 선택할 것인지, 그리고 그 문제의 원인을 어떻게 진단하고 어떻게 해결해 나갈 것인가에 대한 수단과 방법을 선택하고 집행하는 막중한 책임을 지고 있다. 이러한 관점에서 국정을 담당하고 있는 정부와 특히 대통령을 위시한 집권세력들의 철학과 비전은 정책의 선택과 집행의 궁극적 잣대가 되며, 그 때문에 국가 발전의 최대의 요인이 된다. 따라서 국정운영의 최고 책임자인 대통령을 뽑고 정부를 선택하는 대통령 선거는 민주주의를 실천하는 국가가 주기적으로 겪어야 하는 국가적 최대 최고의 행사이면서, 동시에 한 국가의 정책에 대한 총체적인 평가를 통해 대대적인 정책변동을 가져오는 최대의 요인이라 하지 않을 수 없다.

대통령 선거란 본질에 있어서는 집권연장을 바라는 현 정부(집권세력)와(과) 정부/정권교체를 바라는 집권도전세력간의 정권(국가통치권 내지 국정운영권)을 놓고 벌이는 정치적 한 판 싸움이고, 이 싸움의 한가운데는 현 집권세력이 임기동안 추진해온 정책의 성과가 있고, 이에 도전하는 세력이 제시하는 집권세력의 정책에 대한 평가와 정책대안이 있다. 국민들은 집권세력과 도전세력이 벌이는 정책논쟁을 평가 하고 판단하고 정부를 선택해야 한다.

선거라는 국민들의 지지를 구하고 표를 받아야 하는 정치행위가 이루어지는 정치시장에서 정책은 선거를 위해 정치인들이 제시하는 제1의 정치상품이며, 정책상품에 대한 소비자인 국민들의 개인적인 평가와 가격 매김에 따라 정부와 정권의 향배가 결정되어진다. 그러나 선거라는 매표를 위한 제도적으로 허용된 정책판매 기간 동안 한 표를 아쉬워하는 정치인들의 속성상 소비자들의 비위맞추기에 급급한 대중인기 영합적 정책상품들이 쏟아져 나와 소위 말하는 포퓰리즘이 판을 치기도 하지만 이러한 모든 것들도 결국은 국민들의 판단과 선택에 맡겨진다. 그 것이 민주주의의 본질이기 때문이다.

정책이란 정부를 책임지고 행정에 참여한 정치지도자나 직업 관료들로 이루어진 소수의 정책집단에 의해 선택되고 만들어지고 집행되는 것이지만 그 것을 평가하는 책임은 궁극적으로는 우리들 국민의 몫이라는 사실은 정책에 대한 최종적인 심판자로서의 국민들의 역할과 책임의 중요성을 일깨워준다. 따라서 국민들로 하여금 정책을 평가하는 안목을 키워주고, 어떤 정책이 국가와 나의 발전에 도움을 주는 올바른 정책인지, 아니면 오직 표 따기만을 의식한 무책임한 포퓰리스트적인 정책인지를 판단할 수 있게 하는 잣대를 제시하는 일은 매우 중요한 일이다.

이러한 관점에서 2007년 대한민국의 선택을 앞둔 중차대한 시점에서 한국선진화정책학회가 한반도 선진화라는 미래 비전에 맞추어 집권세력과 도전세력의 정책을 비교하고 평가할 수 있게 하는 정책대안을 생각하는 자리를 만든 것은 매우 시의 적절한 조치라 하지 않을 수 없다.

이글은 이러한 문제의식에서 21세기를 향한 오늘의 시대정신은 대한민국을  선진화시키는 것이란 기본 인식 속에서 우리 농정, 즉 농업 농촌 농민과 국민 모두의 식생활을 대상으로 하는 정책을 중심으로 시대적인 농업 농촌 선진화의 비전과 그에 따른 농정대안에 대한 개인적인 생각을 정리한 것이다. 특히 이 글은 2007년 4월 2일 한-미 FTA 협상의 타결이란 역사적 사건을 계기로 다시 들어나고 있는 우리 농업과 농촌의 취약한 현실 문제들과, 이에 대한 김영삼, 김대중, 노무현정부의 대응에 대한 평가와 새로운 대안의 모색에 대한 개인적인 생각과 판단들을 정리한 것이다.

2.  또다시 벼랑 끝에 선 농업, 농촌, 농민

2007년 대한민국 농업과 농촌과 농민은 또다시 벼랑 끝에 섰다. 우리 농업이 멀리는 1977년 비교우위론에 입각한 농업포기론적 농업개방론이 등장한 이후, 그리고 가까이는 1993년 12월 UR협상타결로 농식품(농림축산물과 관련 가공식품)시장의 전면적인 개방을 시작한 이후, 한-미 FTA 협상타결로 우리는 앞으로 10-15년 내에 쌀을 제외한 모든 농식품을 그야말로 송두리째 무관세로 세계 최대의 농산물 수출국인 미국에게 개방하게 되었기 때문이다. 쌀이 FTA 협상에서 제외되었다고는 하나 2004년도에 WTO와 별도로 맺은 쌀 관세화 유예 10년 연장(2005-2014)에 관한 협정에 따라 우리는 앞으로 8년 후인 2015년에는 관세화 방식으로 전면 개방하게 되어 있기 때문이다.

그러나 사실 이것은 시작에 불과하다. 1999년 칠레와의 FTA 협상을 시작으로 우리가 FTA시대를 열기 시작한 이래 싱가포르, EFTA, ASEAN 등과 FTA를 체결하였다. 미국과 협상을 마치자마자 지난 5월 우리는 년대 타결을 목표로 또 하나의 세계최대의 농식품 수출국인인 EU와 FTA 협상을 시작하였다. 캐나다, 인도와도 협상이 진행 중이며 일본과는 중단상태에 있지만 언제든 재개가 가능하다. 멕시코와도 중단된 협상을 재개할 준비가 진행되고 있다. 호주, 뉴질랜드, 중국 등과는 내년부터 협상개시를 위한 공동연구 등 준비 작업이 진행되고 있다. 남미 최대의 농식품 수출국인 브라질, 아르헨티나가 속해 있는 Mercosur(남미공동시장)와도 공동연구를 마치고 협상개시일정을 검토하고 있다. 아마도 앞으로 2-3년 내에 예정된 협상들이 동시다발적으로 추진되고 타결이 이루어진다면 우리는 세계의 주요 농산물 수출대국 모두에게 시장을 개방하는 그야말로 사상 초유의 전방위 글로벌 개방시대를 맞이하게 될 것으로 전망되기 때문이다. 우리 농업에게는 짧게는 3-4년, 길게는 10년 남짓한 시간이 주어졌다.

FTA를 통해 국가 간 국경을 무너뜨리고 하나의 시장을 만들어 새로운 성장 동력을 창출하려는 것은 누구도 거역할 수 없는 글로벌 트렌드가 되었고, 더욱이 자원 하나 없는 우리가 일인당 국민소득 3만 달러 시대의 21세기 선진국가로 나아가기위해서도 FTA는 우리에게는 피해 갈 수 없는 선택이 되었다. 그렇다고 하더라도 여기에서 우리가 분명히 집고 넘어가야 한 가지 사실은 국내 농업의 피해를 수반하지 않는 농식품 시장개방은 없다는 사실이다. 따라서 우리 농식품 시장의 전면적이고 완전한 개방이, FTA 반대론자들의 단순한 기우를 넘어, 우리가 잘못대처하면, 우리 농업과 농촌의 몰락을 불러올 수도  있다는 심각한 우려이다. 앞으로 우리 농업과 농촌이 직면하게 될 위기는 정말 보통의 위기가 아니다. 이 위기는 우리 농업과 농촌이 죽느냐 사느냐의 사활이 걸린 위기이다.

2007년 4월 2일 한-미 FTA 협상 타결 소식이 전해지면서 우리사회는 14년 전인 1993년 UR 협상타결 당시에 겪었던 농업과 농촌을 어떻게 할 것인가라는 농정대안의 모색을 둘러싼 갈등을 또다시 되풀이 하고 있다.

그동안 한-미 FTA 협상 자체를 반대해온 측의 의견은 한마디로 “한국농업의 사망선고...전면 무효화 하라”(한국농어민 신문, 4. 5일자)는 반응이고, 그동안 불가피론이나 유보적 입장을 가져온 측이나 찬성하는 측에서는 대부분 한-미간 FTA에서 농업과 수산업 그리고 제약분야 등이 우리나라가 피해를 보게 될 분야라는 데는 의견을 같이하고 국가 발전을 위한 불가피한 선택이기 때문에 정부는 피해 농업과 농민에 대한 철저한 보상대책을 수립하고 차제에 우리 농업도 시장 원리에 따라 경쟁력 높여야 한다는 입장이다. 정부는 “우리 농업의 이익을 최대한 보호하기위해 노력했고 또 대부분 협상결과에 반영했다”고 스스로 협상결과를 평가하면서 그러나 농업의 예상되는 피해에 대해서는 “혁명적 대책”을 수립하겠다는 입장을 밝혔다. 그러나 그 혁명적인 대책의 핵심내용도 현재까지 들어난 것을 보면 결국은 경쟁력 없는 농업의 포기를 전제로 피해농가에 대해 돈 많이 보상해 주는 것 정도로 정리될 수 있다.

그러나 이러한 움직임에 대해서도 우리 사회일각에서는 1993년 UR협상 타결이후 개방화에 대응하기 위해 지난 15년간 김영삼, 김대중, 노무현 정부를 거치면서 농업부문에 대한 재정 지원확대 (42조+6조, 45조, 119조?)가 ‘밑빠진 독에 물 붓기’로 평가 되고, 정부의 투자지원확대가 무계획적, 낭비적으로 이루어져 농정실패를 가져왔고 농가부채만 양산해왔으며, 우리 농업은 예나 지금이나 달라진 것이 없다는 인식으로 이러한 비생산적 재정투융자 지원을 과연 앞으로도 계속해야 하는가라는 근본적인 농업투자회의론을 제기하고 있다.

“한·미 FTA 타결로 한국농업에 위기감이 높아지고 있다. 농민단체에서는 한국농업에 사형선고가 내려졌다고 반발하고 있다. 정부는 그 원성을 돈으로 막을 태세다. 그러나 흥분하고, 위로하는 것만으로 농업이 살아날 수는 없다. 경쟁력을 높이는 혁명적인 구조 개혁 없이는 악순환은 반복될 수밖에 없다. 희망은 곳곳에서 보이고 있다. 농업을 산업으로 전환해 부농의 꿈을 이룬 농가들이 자생적으로 생겨나고 있다. 이들을 보고, 배워야 한다.  아우성만 치고 있을 때가 아니다....하지만 농가에 돈만 대주는 정책은....실패작으로 판명됐다. 이제는 달라져야 한다. 다른 산업에 비해 상대적으로 농업의 피해가 크기 때문에 일정부분 농업소득을 정부가 보장하는 정책은 유지해야겠지만, 정책의 방향은 경쟁력을 키우는 방향에 맞춰져야 한다.....”(이코노미스트, 2007: 19)

“몇 번 미국을 방문해 슈퍼마켓과 과수 농가를 둘러봤는데 과연 미국산 농산물은 품질도 뛰어나고 유통관리고 잘되고 있더군요. 세계 최대의 농산물 수출국다웠습니다. 하지만 미국농산물은 태평양을 건너와야 합니다. 태평양을 건너오는 농산물과 경쟁에서 이길 수 없다고 지레 포기하는 것은 말이 안 됩니다. 우리가 얼마나 슬기롭게 대처하느냐에 따라 (우리 농업이) 살수도 죽을 수도 있을 겁니다...지금 정부의 농촌지원은 지나치게 형식적입니다. 경쟁력을 따지지 않고 농가마다 농지규모에 따라 마치 배급하듯이 지원하는 지원은 결코 농업에 도움이 되지 않습니다....돈만 지원하는 것은 의미가 없습니다. 우리 농촌이 경쟁력을 가지려면 근본적으로 체질을 바꿔야 합니다....한-미 FTA 이후 정부가 내놓은 농업 지원책....무분별한 현금지원은 자칫 ‘밑 빠진 독에 물 붓기’가 될 수도 있습니다...”(Economic Review, 2007: 38-41)

사실 한-미 FTA는 20년 전인 1987년 GATT-BOP 졸업문제가 제기되면서 시작되어 1993년 UR협상타결과 1995년 WTO체제 출범, 그리고 2000년 WTO-DDA 농업협상시작, 2004년 한-칠레 FTA 발효 등을 거치면서 확대일로를 걸어온 농업개방의 확대 심화과정이며 우리농업의 글로벌화 과정으로 우리 농업과 농정의 오래된 미래라고 말할 수 있다.  그럼에도 우리가 이 시점에서 15년 전,  20년 전의 갈등을 재현하고 있는 것은 확실히 문제가 아닐 수 없다. 그렇다면 도대체 우리는 그동안 세계적인 농산물 시장 개방화에 어떻게 대응해 온 것인가?

3. 문명전환의 충격과 자기 변혁의 실패

우리가 FTA시대를 맞아 이렇게 우리 농업과 농촌의 장래에 대해 자신감을 잃고 불안해하는 것은 FTA 때문만도 농식품 시장의 개방 때문만도 아니다.

사실 더 큰 문제는 1960년대 공업화-도시화와 함께 몰려오기 시작한 급격한 산업화의 충격으로 전통적 농경사회의 해체가 시작하면서 이러한 문명전환의 새 질서에 적응하기위해 요청된 농업의 산업화가 채 자리도 잡기도 전에 개방화, 세계화, 그리고 지식정보화 등의 새로운 문명의 충격이 가해지면서 우리 농업과 농촌이 갈등과 혼란 속에 빠지면서 우리 농업과 농촌에 대한 미래 비전을 상실하고, 농정이 혼미 속에서 표류하면서 구조전환에 실패해 왔기 때문이다.

1948년 대한민국 정부 출범당시만 하더라도 우리나라는 인구의 8-90%가  농촌에 거주하면서 농업을 생업으로 하는 가난한 농경사회적 농업 국가였다. 1960년대와 70년대의 압축적 산업화가 성공적으로 이루어지면서 도-농간의 발전격차가 가시화되었고 젊고 유능한 세대를 중심으로 한 농촌인구의 대규모 탈농이촌과 대도시 집중으로 전통적 농경사회는 해체의 길을 걷기 시작했다. 그러나 산업화와 함께 늘어나는 도시 근로자들의 안정된 식생활을 위해 농산물을 풍부하게 저렴한 가격으로 공급하기위한

<표 > 한국사회의 산업화에 따른 급격한 탈농화

국 가	농업총생산/국민총생산			농업취업인구/총취업인구
	40%	7%	소요기간	40%	16%	소요기간
한국	1965	1991	26년	1977	1991	14년
일본	1896	1969	73	1940년경	1971	약 31
영국	1788	1901	113	1800년경	1868	70이상
미국	1866	1958	92	1900	1942	42
프랑스	1878	1972	94	1921	1965	44
독일	1854	1950	96	1897	1957	60
네델란드	1800년경	1965	약 165	1855	1950	95
덴마크	1850	1969	119	1920	1962	42

자료: 이정환, “농업인력문제의 본질과 대책의 방향”, 21세기를 위하여 농업인은 무엇을 해야 할 것인가, 농업과학심포지엄, 한국농업과학협회, 1993: 30-42

농업의 효율화, 기계화, 화학화, 규모화라는 농업 산업화와 함께 농업의 시장화란 구조전환의 과제를 안게 되었다. 그럼에도 비교우위론과 사양산업론을 앞세운 농업포기적

이고 패배적인 시각들이 확산되면서 우리는 농업과 농촌발전에 대한 확고한 국가적 목표와 전략을 세우지 못하고 마치 그 때 그 때 “우는 아이 젖 주는 식”으로 대처하면서 농정에 대한 국민적이고 농민적 신뢰를 확립하지 못해왔다.

1980년대와 90년대가 되면서 불과 30여 년 만에 대한민국은 인구의 70-80%가 도시지역에 거주 2, 3차 산업에 종사하는 산업국가로 바뀌었다. 세계에서도 그 유례를 찾아 볼 수 없는 급격한 변화가 이루어 졌다. 더욱이 1989년 베를린 장벽의 붕괴와 1991년 소비에트연방의 붕괴로 세계는 시장경제의 지구적 확대가 이루어지면서 글로벌 개방을 추구하는 세계화가 추진되기 시작했다. 1970년대부터 불기시작한 지식정보화란 탈산업사회를 지향하는 새로운 문명의 물결은 세계화와 함께 21세기를 이끌기 시작했다.

21세기를 맞은 대한민국은 일인당 국민소득 20,000달러의 고소득국가 대열에 올랐고 산업화와 민주화를 동시에 성공적으로 이룩한 자랑스러운 국가가 되었다. 그러나 이러한 성공신화의 희생양이 되어온 우리 농업과 농촌과 농민은 장래에 대한 확신 없이 혼란과 갈등 속에서 산업화와 세계화와 정보화란 새로운 문명에 적응해야하는 힘든 시간을 보내왔다.

지난 30년 동안 농경사회에 휘몰아 친 산업화, 시장화, 개방화, 세계화, 지식정보화란 문명전환의 충격 속에 살아 남기위한 농업과 농촌과 농민의 몸부림은 농업에 따라, 농가와 농촌지역에 따라 각각 다르게 나타나기 시작했고 우리농업은 구조전환에 성공한 농업과 실패한 농업으로 양극화되기 시작했으며, 농가와 농촌지역에도 양극화가 나타나기 시작했다.

이러한 현실 때문에 21세기 농업, 농촌, 농가 발전의 국가 비전과 전략을 둘러싸고 개방의 현실을 수용하고 경쟁력을 키우기 위해 우리 농업을 규모화 현대화 하고, 전업농 육성 등 구조개선을 위해 모든 노력을 다해야 한다는 입장과 농업개방을 반대하면서 식량주권을 확보를 위해 식량자급에 대한 국가적 목표를 세우고 소농적 가족농과 농업의 다원적 공익적 가치를 보호하는데 정책을 우선해야 한다는 입장이 충돌하면서 사회적 갈등을 겪어왔다.

4. 세계화의 확대와 우리의 대응

농산물 시장 개방이 글로벌 아젠다로 떠오르게 된 것은 1980년대 초 쌍둥이적자(재정 및 국제수지적자)로 어려움을 겪고 있던 미국이 이를 해소하기 위한 수단으로 1981년 선진국과 선발 개도국 간 상호시장개방을 주장하면서 불공정 무역관행을 시정한다는 명분으로 시장개방에 대한 대대적인 공세를 취하면서부터이다. 특히 미국으로부터 집중적인 공격을 받던 일본은 1983년 GATT를 중심으로 한 뉴라운드를 공식 제안하였고 1984년 서울에서 열린 국제무역회에서 뉴라운드에 대한 국제적인 공감대가 형성되면서 1986년 9월 세계적인 농산물시장개방을 목표로 하는 GATT의 UR 협상이 개시 되었다.

이와는 별도로 우리의 농산물 시장에 대한 국제적인 개방 압력이 구체화되기 시작한 것도 우리 경제의 고도성장으로 무역수지의 흑자기조가 정착되기 시작한 1983년 이후 한미 간 통상마찰이 시작되면서 부터라고 말할 수 있다. 1987년  6월 한미경제협의회에서 우리의 농산물시장개방에 대한 미국의 압력이 구체적으로 가시화 되고, 그 해 11월 우리의  GATT-BOP 졸업론이 공식적으로 거론되면서 우리의  농산물시장개방에 대한 국제사회의 압력이 본격화 되었다.

GATT-BOP 졸업과 노태우 정부

1989년 11월 GATT-BOP 졸업이 결정되면서 우리의 농산물 시장개방은 현실이 되었다. 1967년 GATT 회원국이 되면서 우리는 GATT-BOP 조항(GATT 18조 B항, 국제수지를 이유로 한 농산물 시장개방 유보조치허용) 에 따라 농산물시장개방유보 조치를 허용 받았으나, 1986년 이후 국제수지가 만성적 적자에서 흑자로 전환하면서 1987년 GATT-BOP 졸업론이 대두 되었고 1989년 11년 GATT의 국제수지위원회는 한국의 졸업을 최종 결정하였다.

이러한 GATT의 움직임에 대응 1988년 출범한 노태우 정부는 그 해 5월 대통령 경제구조조정자문회의가 건의한 다음과 같은 농산물 시장개방 4원칙에 따른 대책마련에 착수 했다.(경제구조조정자문회의, 1988: 60-61)

<농산물 시장개방의 4원칙>

1) 장기농업발전계획에 입각 개방계획의 예시(보호, 개방유보, 부분개방, 자유화)

2) 농업구조혁신과의 연계 (개방품목의 개방수준을 농업구조혁신과 연계운영하고 자율적 생산조정유도)

3) 가격안정화와 보상(가격안정을 위한 긴급수입제한 또는 긴급보호관세 조치와 국내가격과 수입가격간의 차이를 특별회계로 흡수 피해농가 보상하고 농업구조혁신 촉진)

4) 수출의 촉진( 농산물생산자단체 중심으로 수출유망품목의 수출촉진)

노태우 정부는 1989년 4월 ‘농림수산물 수입자유화 예시계획 및 보완대책’을 발표 GATT에서 요구한 1997년까지의 3단계 농산물 수입자유화 계획을 작성 제출하는 한편 농산물시장개방에 대응한 농업경쟁력 강화를 위한 구조개선을 농정의 제1과제로 설정하고 이를 위한 정책과제들을 정리 ‘농어촌발전종합대책’을 수립발표(1989. 4) 하였다. 이를 법적으로 뒷밭침하기 위해 ‘농어촌발전특별조치법’을 제정 공포하였고 (1990.4), 다시 ‘농어촌구조개선대책, 1992-2001’ (속칭 42조 투자계획) 수립발표 (1991.7)하였다.

그러나 노태우 정부가 수립한  계획의 구조개선을 위한 구체적인 실천과 이를 위한 재원확보 등의 과제는 김영삼 정부로 미루어졌다. 사실상 농산물시장개방에 대한 정책의 기본은 노태우 정부에 의해 세워졌지만 노태우 정부는 대책마련으로 세월을 보내고 실천의 모든 책임을 김영삼 정부로 넘겨졌다.

GATT-UR 협상타결과 김영삼 정부

1993년 2월 김영삼 정부는 출범하면서부터 ‘UR사태’를 맞이하였고,

그 해 12월에 이루어진 UR협상 타결과정에서 모두가 불가능 하다고 생각했던 쌀의 관세화 10년 유예라는 특별예외조치를 이끌어 내는 한편, UR이후 농업과 농촌발전을 위한 ‘변화와 개혁의 신농정’을 수립하고 집행하는 중차대한 역할을 담당하였다.

특히 UR 농업협정은 세계 최초의 만들어진 농업에 관한 국제법으로  국내법을 UR 협정에 일치시키기 위해서는 국내의 모든 농업제도와 정책을 전면적으로 수정해야 하는 농정개혁이 요구되었다. 관세화의 원칙에 따른 시장개방뿐만 아니라 농가에 지원하는 모든 형태의 보조 융자도 UR 농업규범에

따라 감축대상과 허용대상으로 구분 관리하게 되었다. 1995년 1월 WTO체제의 출범과 함께 우리 농정도 국내 농업제도와 정책을 UR 규범에 따라 운영해야 하는 글로벌 농업시대를 맞이하게 되었다.

김영삼 정부는 시장개방의 차원을 넘은 농업의 글로벌화라는 세계적 물결에 대응해야 했을 뿐 만 아니라 87체제 수립이후 지연되어온 박정희 시대의 압축성장의 유산을 청산하고 한국경제의 시장경제화, 정치사회적 민주화에 대응해야 했다. 특히 1995년 WTO 체제의 출범에 따른 개방화와 세계화의 과제를 역시 1995년부터 전면실시에 들어간 지방화와 함께 풀어가야 하는 과제를 안았고 이에 대응하기위한 농정의 틀을 새로 짜고 추진해야 하는 농정

<그림 > GATT-UR 농업협정의 기본구조

개혁이란 중차대한 과제를 안게 되었다. 김영삼정부가 ‘변화와 개혁의 신농정’이라고 부른 것은 그 때문이다.

김영삼 정부는 출범과 함께 2001년까지로 되어있는 42조 투자계획을 3년 앞당겨 1998년까지 집중적인 투자를 결정하는 ‘신농정 5개년계획’(1993. 7) 수립 발표하였다. 1993년 12월,  1986년 9월에 시작되어 8년여를 끌어오던 GATT-UR 협상이 타결되고 관세화에 의한 농식품시장의 전면 개방이 새로운 세계농업규범으로 결정되자 당시 김영삼정부는 우리나라 역사상 처음으로 대통령비서실내에 ‘농수산수석비서관’을 신설하고 (1993. 12. 23) 청와대가 직접 농정을 챙기기 시작했으며, 주요 농민단체 대표 등 분야별 순수 민간위원 30명과 민간 전문위원 10명 총 40명으로 구성된 대통령 농어촌발전위원회을 발족(1994. 2. 1)시켰다. 이 농발위는 우리나라 정부 역사상 처음으로 농민단체들을 정부 정책수립과정에 참여시키고 그들의 건의를 수용 정책수립에 반영하는 최초의 사례라고 말할 수 있다.

김영삼 정부는 새로 신설한 ‘농어촌특별세’ (1994. 3)를 재원으로 농발위의 건의를 대폭 수용 앞서 발표한  42조 투자계획을 보완 한 ‘농어촌발전대책및 농정개혁추진방안’을 수립 발표하고 (1994. 6) 본격적으로 농발 대책 추진과 농정개혁에 착수 하였다.  김영삼 정부의 ‘변화와 개혁의 신농정’은 그동안 발표되어 온 농발대책(1989), 42조 투자계획(1991), 신농정 5개년계획(1993), 그리고 농발위 건의(1994)등을 모두 집대성 체계화 한 것으로 현대 우리 농정의 기본 틀을 형성하였다.

농업 경쟁력의 기초는 우수한 농업 전문 인력 양성이란 관점에서 ‘한국업대학(3년제)’ 을 설립하였고, ‘농업기술관리센터’ 설립 농업과학기술 연구개발 투자를 획기적으로 증대하고, 품목별 (쌀, 한우, 낙농, 원예산업 등) 경쟁력향상과 전문화된 전업농과 법인경영체 육성, 고령 은퇴농가의 경영이양직불제 도입, 농가이외의 법인들도 농지소유를 허용하는 농지제도 개혁, 등을 골자로 하는 구조정책을 수립 추진하였다.

쌀 산업에 처음으로 시장경제원리를 도입하는 계절진폭제 도입을 위한 양정개혁, 도매시장 건설과 함께 산지통현대화를 위한 RPC(미곡종합처리장), APC(과일채소종합처리장), LPC(축산물종합처리장) 건설지원 등 유통개혁, 환경농업육성을 위한 법적, 행정적, 재정적 기반 구축, 농협의 민주화를 위한 농협개혁 등을 추진하였다.

지방화시대에 맞추어 정부 역사상 정부가 추진하는 모든 정책 사업을 공개하고 지방정부가 지방여건에 맞추어 정책사업과 사업자를 자율적으로 선택 보조금을 상향식으로 신청하게 하는 상향식 신청주의의 채택, 그리고 농업정책을 보완하는 농촌교육 (농어촌학생 대학특례입학제도 도입), 농촌보건소, 민간병원 지원 및 농촌의료보험 통합 등 농촌정책, 그리고 농어민 연금 및 특례연금 등 농민복지향상을 농민정책을 범정부적으로 추진하기 시작했다.

“신농정은...지금까지의 농정이 농림수산부만을 중심으로 농어업정책으로 한정되어온 낡은 틀을 깨고 농어업, 농어민, 농어촌, 그리고 소비자를 포괄하는 산업정책, 지역개발정책, 교육정책, 사회복지정책, 식품정책 등이 동시적으로 추진되어야 함을 강조한다. 신농정이  농어업의 경쟁력강화, 농어촌생활환경혁신 및 산업진흥, 농어민복지 향상, 그리고 국민 식생활의 질적 향상을 4대 핵심농정과제로 설정하고 있는 이유가 그 때문이며 농림수산부만이 농정의 책임을 맡고 있는 것이 아니라 정부의 모든 관련부처가 나름대로 책임을 나누어 갖고 있음을 강조한다.”(최양부, 1994: 32)

김영삼 정부는 대한민국 정부역사상 처음으로 42조와 농어촌특별세에 의한  재정투융자 계획을 수립 본격적인 농업경쟁력향상, 농촌생활환경개발, 농민복지향상에 대한 범정부적 농정개혁을 통한 새로운 정책도입과 재정투자에 나섰으나 불행하게도 정부 말기인 1997년 말에 불어 닥친 외환위기의 여파로 정부의 재정지원을 받아 새로 투자 사업에 나선 많은 농가와 법인들이 재정적 위기를 겪으면서 부실하게 되었고, 특히 다양하게 새로 도입된 정책사업의 경우 사업자 선정과정에서 불철저한 계획 등으로 일부 나누어먹기 식이 투자가 나타나면서 선심성 낭비투자론이 제기되기 시작했다.

FTA 등  개방의 확대 심화와 김대중-노무현 정부

1998년 김대중 정부의 출범과 함께 역사상 처음으로 정권교체가 이루어지면서 세계화에 따른 농업개방에 반대해온 당시 정치계와 학계 및 농민단체의 지도자들이 농정을 책임지는 신 집권세력이 되었고 이들은 김영삼 정부의 개혁농정에 대한 비판과 함께 농정의 기본철학과 틀을 바꾸기 시작했다. 김대중-노무현 정부는 경쟁력향상을 위한 농업구조개선 보다는 농업이 가지는 다원적 가치를 제고하고 전업농이나 법인경영체의 육성보다는 중소가족농 보호를 농정의 중심으로 삼고 특히 외환위기의 충격으로 위협을 받은 농가경제의 소득안정을 우선으로 하는 정책을 강화하였다.

김대중 정부는 ‘농업농촌발전계획’ (1998. 7)을 새로 수립하였고, 1998년 만료되는 김영삼정부의 42조+6조 투자계획(1992-1998)에 이어  45조 규모의 ‘농업농촌투융자계획(1999-2004)’을 수립 (1999. 2) 추진하였다.

김대중 정부는 김영삼 정부가 강력하게 추진했던 경쟁력 강화와 품목별 전업농 육성을 위한 구조정책은 엘리트 농정으로 비판하였다. 이 때문에 경쟁력강화를 위한 구조개선정책들은 뒷전으로 밀려나면서 관련 사업들에 따라 지원이 중단되거나 형식적인 수준으로 유지되면서 농업인들의 관심도 차츰 경쟁력강화에서 벗어나기 시작했다. 이 과정에서 새롭게 사업에 착수 했던 농업법인 등 많은 농업인들이 외환위기와 겹쳐 재정적 위기를 겪게 되었고 부채를 지게 되었다.

김대중 정부는 김영삼 정부의 소위 ‘42조+6조’의 정부재정투융자가 무계획적으로 이루어져  부실투자, 낭비, 과잉 중복투자를 가져왔고 그 때문에 농가부채가 양산되었다는 일부 농민단체들의  ‘무계획적 낭비투자론’ 과 농가부채의 정부책임론을 수용, 6차례에 걸친 무차별적인 농가부채대책을 수립 추진하였으며, ‘농어입인 부채경감에 관한 특별조치법’을 제정(2000. 12)하였다.

김대중 정부는 10년 후로 예정된 쌀 시장 개방에 대비 정부 의존적인 쌀 산업이 스스로 시장에서의 자생력을 가질 수 있게 쌀 시장에 경쟁의 원리를 도입해야 한다는 원칙으로 추진한 김영삼정부의 시장원리의 회복을 위한 계절진폭제 도입에 따른 정부미 수매가 동결조치 등 정부의 시장개입 축소 등의 정책을 살농(殺農)정책이라 평가하고 집권 후 1998-2001년간 매년 4.0-5.5%씩 정부수매가 인상하는 쌀 정책을 추진하였다. 그리고 동시에 쌀 산업의 경쟁력향상을 위한 구조개선과는 무관한 ‘친환경농업직불제’(1999), ‘논농업직불제’(2001), ‘쌀소득보전직불제’(2002)를 도입 정책의 중복과 함께 무원칙하게 돈 나눠주기 식으로 추진하면서 쌀 산업의 비효율적 생산구조를 오히려 고착시키는 결과를 가져왔다.

동학난이후 농민들의 숙원인(?) 농가의 수세(농지개량조합비)부담을 폐지한다는 명분으로 농지개량조합연합회을 폐지하고 이를 농업진흥공사와 통합 농업기반공사 (현 농촌공사)를 설립하면서 (2000) 전국의 모든 논과 밭의 용수관리업무를 농업기반공사에 맡겼으나 이에 상응하는 예산조치가 이루어지지 않아 과거 농조가 소유한 토지 등 자산매각을 통하여 예산을 조달하게 함으로서 기반공사는 심각한 운영위기에 처하게 되었다. 세계적인 물 부족 국가가 될 것으로 전망되는 상황에서 농업용 물 관리문제는 심각한 국가적 과제의 하나로 떠오르게 되었다.

지역단위에 난립한  영세한 단위농협과 지역 축협 등을 통합 건실한 지역농협 만들기를 위한 농협개혁은 외면한 채 금융위기로 문제가 된 축협중앙회를 농협중앙회에 통합하는 조치를 강행 결국은 농협중앙회를 거대한 사업집단으로 만들어 농협중앙회가 지역농협의 연합체로서의 본래의 기능을 소홀히 하고 오히려 지역농협을 지배하는 등 비 정상적인 방향으로 발전하게 하는 결과를 낳았다는 비판을 받고 있다.

농산물 유통과 관련 정책이나 환경농업육성 등에 관한 정책들은 대체로 김영삼 정부가 수립한 정책들을 그대로 승계 추진했다. 유통정책과 관련 당시 김대중 대통령 자신이 관심을 보인 직거래 장터개설 등 농산물 직거래 유통을 유통개혁정책의 중점과제로 추진함으로서 오히려 시대적인 유통발전에 역행하는 정책을 추진했다는 비판을 받게 되었으며, 농소상정 유통협약 등도 지나치게 정책을 일회성 이벤트화 했다는 지적도 받고 있다.

김대중정부는 1997-98년간의 외환위기의 극복을 위한 방안으로 시장 개방의 확대를 위한 우리나라 최초의 한-칠레 FTA 협상의 추진 (1999. 9 협상개시), WTO-DDA 농업협상의 착수(2000)라는 국내외적인 농산물 시장개방확대 라는 상황에도 불구하고 농정에 관한한 경쟁력강화보다는 오히려 중소농 보호와 농업의 다원적 가치를 강조하는 정책을 우선시 하였다.

그러나 사실상 정책을 내용들을 들여다보면 부채대책, 직불제 확대실시, 농조, 농협개혁 등 앞에서 언급한 정책들을 제외하면 나머지 대부분의 정책들은 김영삼 정부가 세운 전체적인 신농정의 정책 틀을 그대로 답습하였다. 이러한 결과는 경쟁력향상을 위한 구조정책과 무차별적 부채 및 부담경감, 직불제 확대 등 선심성 정책들이 서로 일관성 없이 추진되는 결과를 초래하였다고 평가할 수 있다.

물론 외환위기로 농가경제가 겪게 된 재정적 위기를 해결해야 한다는 정치적 명분을 가지고 있었지만 추진과정에서 대중적 인기를 추구하는 정치인들의 포퓰리스트적인 정책선호와 우리 농업의 장기적인 경쟁력 약화를 걱정하는 농정관료들 간의 보이지 않은 갈등과 줄다리기는 계속되었다.

2003년 노무현 정부의 농정은 이러한 고민과 갈등 속에서  출범했다고 볼 수 있다. 노무현정부는 출범과 함께 김대중정부가 시작한 한-칠레 FTA 협정의 비준 동의(2004)를 둘러싸고 농민단체와 갈등을 겪었다. 그러나 노무현정부는 오히려 동시다발적 FTA 추진을 노무현정부의 기본정책으로 정하고 한-싱가포르, 한-ASEAN, 한-EFTA, 한-미 FTA 협상타결에 이어  한-EU FTA 등을 추진 시장개방을 확대하는 정책을 추진해 왔다. 이와는 별도로 진행 중인 WTO-DDA협상을 관리하면서 쌀 관세화 유예 10년 연장(2005-2014) 협상에 따른 추가적인 쌀 시장개방에 대한 국회 비준동의 문제로 또 한 차례 심각한 갈등을 겪었다.

이 과정에서 노무현 정부는 갈수록 확대 심화하는 농산물시장개방에 대한 농민들의 지지와 협조를 끌어내려는 방편으로 농민들에 대한 무차별적인 선심성 분배정책을 확대하면서 동시에 구조개선을 추진하는 등 일관성 없이 정책을 추진헸다.

노무현 정부는 취임과 함께 ‘미래를 열어가는 농어촌’이란 농정의 기본정책을 발표하고(2003. 2)고 이어 2004년에 만료되는 45조 투자계획의 후속조치로 ‘농업농촌 투융자계획’ (2004-2013) (속칭 119조 계획)을 수립 추진하였다.

노무현 정부는 농정의 기본 틀을 농촌사회안전망구축과 직접 지불 확대를 양대 축으로 농업의 공익적 기능의 제고와 농업인의 소득안정에 두었다. 노무현 정부는 ‘쌀생산조정직불제’(2003)에 이어 ‘조건불리지역직불제’(2003), ‘친환경축산직불제’(2004), ‘경관보전직불제’(2005)의 도입과 함께 경영이양직불제와 쌀소득보전직불제의 지원수준을 대폭인상하고, 이와는 별도로 대규모의 무차별적인 농가부채감면대책 (2004)을 수립 추진하였다. ‘농어업인의 삶의 질의 향상과 농산어촌 지역개발촉진에 관한 법률’ 제정(2004) 농어촌복지기반 확충과 농어촌을 복합생활공간으로 조성하는 정책을 도입(2005) 추진하였다.

노무현 정부는 2004년 쌀 관세화 유예 10년 협상을 의식하면서 쌀 산업의 경쟁력 강화를 위한 전업농 육성과 경영이양직불제 확대, 농가유형별 특성에 따른 맞춤형 농정 등 김영삼 정부에서 추진되었다가 그동안 중단되다시피 해온 구조개선정책을 다시 추진하기 시작했다. 농지은행 설립(2005)과 농지매입, 매도 수탁사업 등 규모화를 지원하는 정책을 도입(2006)하고, 지역농업클러스터 사업을 도입(2005)하였다.

그러나 노무현 정부의 농정 기조는 선심성 분배정책의 확대에 있었다. 농가들의 부채감면과 직접지불제가 김대중정부 때보다 더 큰 규모로 확대되고 공적 부조가 늘어나면서 포퓰리즘은 더욱 심화되었고 경쟁력이 없는 농가들의 농업잔류가 오히려 더욱 구조화 되었다. 더욱이 농가 부채 누적의 원인에 대한 객관적인 진단 없이 무차별인 선심성 부채대책의 정치적 추진이나 구조개선등과 구체적으로 연계되지 않은 나누어주기식 직불제의 확대는 정부의 재정지원에 대한 농업인들의 도덕적 해이를 심화시키는 결과를 자초하였다. 이 때문에 농업의 구조개선이나 경쟁력 향상보다는 “임자 없는 눈먼 정부 돈”이나 받아쓰고 이를 부채화 시키고 다시 정치 문제화 하여 부채상환을 연기하고 이자감면을 받는 등 정부재정지원의 확대에 다른 농가부책의 누적적 확대란 악순환을 낳는 결과를 가져왔다.

더욱이 농촌지역에 대한 재정 지원이 특정농가 계층이나 품목에 집중되면서 정부의 지원을 받는 농가와 그렇지 못한 농가 간 갈등이 생겨났고, 특히 당장 어려움을 겪고 있는 경종농업에 종사하고 있는 대다수의 영세 고령농민들이 지원 대상에서 소외되면서 노무현 정부의 정책의도와는 상반되는 농업지원의 부익부 빈익빈 현상을 초래 오히려 농가 간 양극화의 확대 심화를 가져왔다. 이 때문에 우리 농촌 사회의 농가 간 계층 간 갈등은 심화되었고 일각에서는 “이대로 가면 우리 농업 망 한다”는 말이 공공연하게 나돌고 있다.

평가와 반성

한-미 FTA를 계기로 경쟁력강화를 위한 구조혁신이 다시 우리 농정의 핵심과제로 부상하고, 특히 UR이후, 그리고 1995년 WTO체제 출범이후 지난 10 여 년간 경쟁력강화를 위해 우리는 무엇을 했는가라는 사회적 비판과 함께 “잃어버린 10년”, “농정실패론”이 나오고 있는 것이 오늘의 현실이다.

그때나 지금이나 우리가 여전히 자신감을 갖지 못하고 패배감에 사로잡혀 농업의 장래에 대한 두려움으로 불안해하고 있는 것은 지난 10년간 우리가 우리 농업과 농촌에 대한 현실성 없는 대안에 집착하면서 중장기적 비전을 갖기 못하고 표류해왔기 때문이 아닌가 생각한다. 우리 농정은 한마디로 김영삼 정부의 경쟁력강화를 위한 구조혁신을 기본으로 하는 ‘구조농정’과 김대중-노무현정부의 가족농 보호와 농업의 공익적 기능유지를 앞세운 부채대책과 직불제 확대에 치중한 ‘분배농정’사이를 오가며 일관성 없이 추진되어왔다. 특히 지난 10년은 경쟁력기반을 만들기 위한 국가적 노력은 소홀히 한 채 국가적 자원과 시간을 조삼모사朝三暮四식으로 당장의 아픔을 달래는데 소진해 왔기 때문이다.

지난 10년간 우리 농정은 확대일로의 길을 걸어 온 개방화, 세계화라는 시대의 흐름에 맞지 않게 역주행 해왔다. 농업계는 개방반대를 외치면서 미래 성장 동력을 키우는데 소홀이 해왔으며, 정부는 농민들의 개방반대를 정치적으로 무마하는데 급급하면서 미래에 대한 비전과 믿음을 주기보다는 개방에 따른 농업포기를 전제로 피해보상액을 늘려주는 정책에 안주해 왔다. 농업에 지원되는 막대한 자금들도 일부 목소리 큰 농민단체 등 일부 농업계층에게 돌아가고 다수의 영세한 고령농가들은 정책에서 소외되어왔다. 농촌에 대한 지원이 늘었음에도 농촌의 양극화는 오히려 확대되고 농촌 불안은 심화되어왔다.

그렇다고 잃어버린 10년을 탓하고 있을 수만은 없다. 지난 10년간의 분열과 갈등을 일부에서 비판한 대로 농업의 본질적 특성을 무시한 과도한 신자유주의적 시장경제주의, 구조주의, 경쟁력 지상주의를 보완 시정하는 성장통이었다고 정리할 수도 있다. 그러나 지난 10년을 어떻게 해석하든 확실한 것은 더 이상의 농업포퓰리즘에 의한 나눠 먹기식 선심성 분배농정이 지속되어서는 우리 농업의 장래는 없다는 사실이다.

김영삼 정부 때는 46조,  김대중 정부 때는 45조에 이르는 농촌지원이 나갔다. 그리고 노무현 정부는 앞으로 2013년까지 119조의 지원을 계획하고 있다. 이러한 정부 지원 중에는 경쟁력 향상을 위해 생산적 구조조정을 위하여 사용된 부분도 있지만 많은 부분이 소비적 부분에 나눠먹기 식으로 배분되었음은 이미 잘 알려진 사실이다. 그동안 100조원이 넘는 돈이 농업과 농촌에 투입되었지만 우리 농민은 여전히 가난하고 빚에 허덕이고 농업경쟁력은 뚜렷하게 눈에 띠지 않고 있다.

농가소득의 정체 등 어려움을 겪고 있는 영세고령농가에 대한 직접지불의 확대가 불가피하고 부채대책도 근본적인 수술이 필요한 것도 사실이지만 그렇다고 지난 10년간 추진되어온 철학과 원칙 없는 무책임한 선심성 나누어먹기 식 정책을 계속하는 한 문제를 해결하기 보다는 오히려 문제해결을 지연시킴으로서 상황을 더욱 악화시키는 결과를 초래하고 있다고 말할 수 있다. 돈이 농업경쟁력을 높이지 않고 엉뚱한 데 쓰이고 돈이 농민에게 가지 않고 농민을 빙자하여 자신들의 이익을 챙기는 사람들에게 흘러가는 구조에 대한 근본적인 수술 없는 한 농촌에 대한 지원이 커질수록 농촌의 빛도 크게 늘어가고 있기 때문이다. 구조화된 농업 포퓰리즘이 계속되는 한 우리 농업에는 정말 미래가 없다.

김영삼정부 이후 지난 15년간의 농정경험은 우리농정에 대해 다음과 같은 문제를 제기하고 있다.

첫째는 지속되는 개방의 확대심화라는 국내외적 환경에도 불구하고 정부교체와 장관 등의 교체에 따라 시장개방 확대와 시장경제원리에 입각한 경쟁력강화를 위한 구조개혁과 가족농과 농업의 다원적 가치의 보호 사이를 오가며 일관성 없이 흔들려 온 농정의 기본방향과 농정목표와 수단의 선택을 둘러싼 사회적, 정치적 갈등과 일관성 상실로 인한 농정혼란과 사회적 비용 증대에 대한 근본적인 대책이다.

사실 지난 10년간 중소농가의 소득안정을 위한 가격인상, 부채 감면, 소득 이전적 직불제 확대 등에 치중 개방이라는 시대정신에 따른 전업농육성과 구조혁신 소홀에도 불구하고 여전히 경쟁력 지상주의, 규모화, 전업농 지상주의가 문제라는 시각은 문제가 아닐 수 없다. 농업의 다원적 기능유지와 고령 은퇴농가 및 소농적 가족농의 노후생계안정과 농업개방 확대에 따른 구조혁신과 시장경제원리 적용간의 소모적 갈등을 해소하는 문제가 시급한 과제가 되었다.

이 문제에 대한 해결을 위해서는 비현실적인 이념이나 당위가 아니라 우리는 농업 농촌에서 어떠한 변화가 이루어지고 있는지에 대한 객관적 사실에 대한 인식의 공유가 시급하다.

전체인구에서 차지하는 농가인구 비율은 2005년의 7. 1%에서 2015년에 4.6% 수준까지 감소할 것으로 전망되고 있다. 농가인구 및 농업경영주의 고령화와 후계자 부족의 추세는 더욱 빠르게 진행될 전망이다. 농가 경영주가운데 65세 이상 경영주 비율은 2005년의 43. 2%에서 2010년에는 46.5 %가 될 전망이다. 2005년 농업총조사의 영농후계자 보유농가 비율은 3.6%에 불과하여 농업인구의 감소가 전망되고 있다.

농가호수도 2005년의 127만 3천호에서 2010년에는 111만 8천호로, 2020년에는 759천호로 감소할 전망이고, 농가인구는 343만 4천명(2005)에서 294만 1천명(2010), 그리고 189만명(2020)로 감소하고 농림업 취업자도 174만 7천명(2005)에서152만 4천명(2010), 다시 967천명(2020)으로 감소할 전망이다.

이러한 숫자들은 가족경제인 농가의 경영주의 라이프 사이클 (농가생애주기)에 따른 농가의 해체와 소멸이 급격하게 진행되고 있고, 농업 인력의 고령화와 농가의 양극화가 진행되고 있음을 보여주고 있다. 이와 같은 추세가 지속된다면 2010년경이면 전업적 농가가 불과 30-50만호 수준으로 줄어들 전망이며 전업농 육성 등 농업주체 양성을 위한 특단의 대책이 없다면 우리 농업은 심각한 농업인력 부족에 당면하게 될 것이고 농업을 하고 싶어도 할 수없는 우리 농촌에서 농업이 사실상 사라지는 사태가 일어날 수도 있다.

둘째는 무차별적인 ‘묻지마 식’부채대책과 ‘퍼주기 식’ 직불제 확대에 따른 도덕적 해이 등의 부작용이 심각 할 뿐만 아니라 개방시대의 구조조정을 통한 경쟁력강화와도 역행함으로서 장기적으로 예산낭비 등 국민적 정책비용 부담 가중되고 있다. 문제는 직불제의 도입과 확대가 아니라 운영철학과 원칙 그리고 직불제를 통해 달성 하고자는 정책목표와 다른 정책과의 상호연관성, 정책의 내적 정합성이 문제이다. 철학과 원칙, 규율이 있는 직불제가 실시가 시급한 과제가 되었다. 경쟁력 강화를 위한 생산적 투자와 영세 고령농가들에 대한 복지적 지원을 차별화 하는 직불제의 합리화가 이루어 져야 한다.

셋째는 정부재정투융자의 외형적 확대(42+6조, 45조, 119조 등)에 따른 투융자의 질적 구조적 문제와 투자의 효율성 증대를 위한 사전적 및 사후적 투자심사 관리제도 개선이 시급하다.  특히 매년 집행되는 예산규모를 합산 마치 그만큼의 재정이 신규로 투자 되는 것과 같은 농업재정투자에 대한 사회적 착시현상을 일으키게 하는 것은 잘못된 것이다. 더군다나 농가 등 민간부분의 자부담까지 포함시키고, 그동안 누적적으로 증가되어온 농림예산가운데 부채대책, 직불제, 채무상환 등 경직성 농민 지원예산 (김영삼 정부 말기인 1997년의 28%수준에서 김대중 정부 말기인 2002년에는 50%수준으로 확대되었고 2005년도에는 54%로 늘어났으며 노무현 정부 말기인 2007년도에는 60%이상 상회 전망)을 마치 농림부분에 대한 정부의 신규재정투자처럼  과장 포장되는 것은 문제이며, 정부지원이 지원받은 농가나 법인의 부채증가로 이어지지 않게 하는 문제는 농업과 농촌부문에 대한 투자확대에 앞서 시급히 해결되어야 할 선결과제가 되었다.

넷째는 잦은 선거(대선, 총선, 지방선거, 조합장 선거 등)로 인한 농민운동권 및 단체들과 정치권(특히 국회의 농해수 위원회)간의 ‘철의 연대’구축으로 정치논리에 따른 자원배분 관례화와 5년마다 정부교체에 따른 농정의 정치상품화 및  잦은 정책변동으로 중장기 비전의 실종과 정책의 단기화 (5년 임기) 및 농정추진의 일관성 상실문제도 심각한 상황에 이르고 있으며 이에 대한 대책이 수립되어야 한다.

다섯째는 농민운동권 및 농업인 이익단체의 농정세력화에 따른 정체성 혼란과 도덕적 해이 증폭, 그리고 일부 농민단체들의 과잉대변의 문제이다. 농민운동권과 이익집단들이 각종 선거과정에서 정치권과의 정파적 지지 또는 지지철회 등 정치협상을 통해 공공적 이익보다는 집단적, 또는 일부 단체장들의 경우는, 사적 이익 챙기기가 일어나면서 정부의 농업인에 대한 자원의 정치적 배분이 일어나고 이 때문에 이러한 정치협상에서 소외되는 정말로 보호받아야 할 다수의 영세 고령농가들이 정책대상에서 소외되고 오히려 가장 많은 정책적 수혜를 받은 일부 집단에게 수혜가 집중되는 정책지원의 빈익빈 부익부 현상이 심화 확대되고 있다. 따라서 농민단체들이 NGO로서의 사회적(공공적) 순수성과 도덕성 및 정체성을 상실하고 공공성에 기초한 농정에 대한 감시와 비판기능 상실되었다는 비판이 일고 있다.

이 때문에 농정을 둘러싸고 형성되어 있는 도덕적 해이에 대한 특단의 대책 없이는 우리 농업의 정상적 발전은 물론 책임있는 농정의 합리적 추진 자체가 불가능하다는 견해가 지배적이다. 따라서 글로벌 농업시대의 경쟁력 확보를 위한 농정의 기본목표와 내적 정합성과 일관성을 가진 직불제와 건전한 책임의식과 경쟁의식을 갖게 하는 합리적이고 항구적인 부채대책의 새로운 접근이 필요하며, 119조 투자 계획도 전면적으로 수정 경직성 예산을 제외한 농업경쟁력 강화를 위해 쓸 수 있는 실질적인 투융자 규모 산출 등 전면 새로 수립하는 것이 2008년에 들어설 신정부의 핵심과제가 되었다.

5. 대한민국 농업 농촌 선진화를 위한 농정의제

대한민국 선진화의 비전과 전략

2008년에 출범하는 새 정부의 2-3년간은 사실상 우리 농업의 명운을 결정하는 중차대한 시기가 될 것이다. 솔직해 말해 동시 다발적 FTA 협정체결로 앞으로 우리 농업과 농촌이 직면하게 될 위기는 보통의 위기가 아니다. 이 위기는 우리 농업과 농촌이 죽느냐 사느냐의 사활이 걸린 대단한 위기다. 그러나 주사위는 던져졌고 우리 농업에게는 10년 남짓한 시간이 주어 졌다.

이제는 농업인과 국민들과 정부가 힘을 합쳐 정말 죽기를 각오하고 농업과 농촌을 반드시 구하고 살린다는 한 마음으로 구농(求農)에 나서야 한다. 농업과 농촌에 대한 포기가 아니라면 우리에게는 다른 대안이 없다. 지금 부터서라도 떨치고 일어나 우리 농업의 오래된 미래인 농식품 시장개방의 전면 대응에 나서야 한다.

21세기 대한민국은 해방 후의 건국, 1960-70년대의 산업화, 1980-90년대 민주화의 단계를 넘어 개방화, 세계화와 함께 명실 공히 세계일류국가인 선진국이 되는 대한민국의 선진화로 나아가야 한다. 대한민국의 선진화를 위해서는 올바른 선진화 전략을 세워야 한다. 선진화의 비전과 전략으로 오늘날 우리가 겪고 있는 국민적 갈등과 분열, 계층 간, 이념 간 대립을 극복하고 국민들의 마음과 열정을 하나로 묶는 국민 대통합을 이루어내야 한다.

(박세일, 나성린 공편, 2007: 12-15, 32-39)

21세기를 준비하는 대한민국 선진화를 위해서는 세계화 전략, 자유화 전략, 공동체 재창조 전략, 그리고 국가 리더십 전략의 4대 전략의 확립이 필요하다. 선진화는 세계일류화이기 때문에 세계적 안목과 관계 속에서 우리의 위치를 파악하는 자세를 확립해야한다. 우리의 모든 제도와 정책을 혁신 세계일류수준으로 만들어 가는 세계화는 이제 더 이상 피하거나 지연 지킬 수 없는 제1의 국가 발전전략이다.

이러한 4대 선진화 전략을 중심으로 우리는 산업화 시대의 정부주도에 의한 중상주의적이고 성장지상주의적인 대외정책, 그리고 가부장적 중앙집권적인 일극체제를 극복하고, 민간주도 민간과 정부가 협력 공동으로 추진하는 민간협치, 적극적인 대내외 개방을 통한 세계경영전략, 지방분권적 다극체제, 다민족 공동체 등으로 새로운 발전의 동력을 찾아야 한다.

이를 위해서 우리 사회의 모든 부문에서 개인의 자유와 창의, 선택과 자율을 확대 심화 시키는 자유화는 필수적이다. 세계화와 자유화와 함께 우리가 관심을 가져야 할 사항은 그동안 산업화 과정에 훼손되고 파괴된 공동체를 복원하는 것이다. 따뜻하고 넉넉하고 품격 있는 지리적, 문화적, 사회적 공동체를 창조하는 것이다. 마지막으로 세계화, 자유화, 공동체 창조를 위해 국가적 자원과 에너지를 동원하고 지원하고 격려하는 역할을 제대로 수행할 수 있도록 정치와 행정을 개혁 세계일류수준으로 끌어올려야 한다. 작지만 일 잘하는 정부를 만들고 생산적 정치를 위한 국가 리더쉽을 구축하는 정치와 정부개혁을 통해 포퓰리즘의 등장을 막고 권력투쟁형 정치를 청산하고 중장기 국가발전계획에 의해 국가 경영형 정치를 실천해야 한다.

농업 농촌과 농정 선진화의 새 비전

대한민국의 농정도 이제 지난 10년간의 갈등과 표류와 혼미를 정리하고 선심성 분배농정에 따른 농민들의 도덕적 해이를 극복하기 위해 농업 포퓰리즘을 청산해야 하고, 21세기 농업과 농촌, 그리고 농정의 선진화를 위한 새 희망의 비전과 전략을 새로 세우고, 다시 일어나 미래를 향해 세계로 나아가야한다.

농업 선진화는 우리 농업을 작지만 세계와 경쟁하고 세계로 나가는 강한 농업으로 키우고, 미래성장의 새 동력이 될 새로운 농업을 키우는 것이다.  이를 위해서 우리는 먼저 근거 없는 패배주의적인 낡은 농업관을 먼저 청산해야 한다. 21세기의 농업은 1, 2, 3차 산업이 결합된 고부가가치 농식품과 다양한 서비스를 창출하는 6차 산업이며, 생물자원과 바이오 에너지 등 새로운 성장 동력이 되는 미래의 꿈을 주는 바이오산업, 생명산업이다.

“건강나라 농원에는 농업만 있는 게 아니다. 1차부터 4차 산업까지 산업전반이 녹아 있다 해도 과언이 아니다. 작물을 키워내는 것이 1차 산업이라면 상품화 하는 것이 2차 산업이요, 직접유통하는 것이 3차 산업에 속하기 때문이다. 4차 산업은 농업과 바이오산업의 접목으로 기능성농산물이 대표적인 예인데 건강나라에서는 알로에 엑기스 등 건강음료를 선보이고 있다.”(Economic Review. 2007: 37)

“21세기를 전망할 때 농업은 성장하는 식품산업, 1, 2, 3차 산업이 어우러진 복합산업, 생태계와 조화를 이루는 환경산업, 생명산업, 고도의 정보와 기술을 필요로 하는 지식정보산업, 기술과 자본, 경영을 필요로 하는 장치산업으로 변모할 것이다....이제 우리는 농업이 쇠퇴산업이라는 패배주의적이고 편협한 경제주의적 농업관에서 하루 빨리 벗어나야 한다. 생산과 유통, 가공, 수출 등을 연계시켜 제품을 다양화 하고, 고부가가치와 새로운 고용을 창출하고, 품질을 고급화 시켜 2, 3차 산업화 하는 성장하는 식품산업이라는 미래지향적인 신농업관의 확립이 필요하다.”(최양부, 1994: 21)

현대농업은 소비자가 주도하는 소비자 농업시대이다. 따라서 21세기 농업은 국민들의 건강한 식생활을 위해 안전하고 영양적인 농식품을 먹을 권리를 국민 기본권 차원에서 보장하는 국민 건강을 지키는 농업이어야 한다. 이제부터서라도 우리는 우리의 소비자는 물론 세계의 소비자를  붙잡을 수 있는 경쟁력 있는 농업을 만들어야 한다.

규모와 가격을 넘어 소비자들의 입맛과 건강을 위한 위생안전, 그리고 차별화 등 우리 농업이 생산자 중심의 농업에서 소비자를 만족시키는 농업으로 다시 태어나야 한다. 저렴하고 질 좋은 농식품을 원하는 소비자를 만족시키지 못하는 농업은 결코 지속가능하지 않다. 소비자를 만족시키기 못하는 농업은 미래가 없다는 시장원리를 깨달아야 한다.

풍요로운 소비자 시대의 농업경쟁력의 기반은 창의성과 다양한 지식과 미래비전을 가진 사람이다. 규모와 구조를 넘어 창의적인 비전을 가진 전문농업인력과 농업법인 경영체 육성, 가족회사 창업지원, 농지제도 혁신, 농업 진입 장벽철폐 등 강한 농업을 위한 미래 성장 동력 기반 확충을 확충하고 농업구조를 혁신해야 한다. 특히 농업전문인력의 양성을 위한 농업교육시스템의 혁신이 있어야 하고, 농대가 지역농업발전의 중심으로 새롭게 태어나도록 해야 한다. 이를 위해서는 농업의 모든 부문에 개방과 자율과 경쟁, 투명성과 책무성을 제고해야 하며 농지의 소유와 이용에 관한 제도를 비롯하여 농업에 대한 각종규제와 모든 진입장벽을 철폐하여 누구나 자유롭게 농업에 진출할 수 있는 새로운 투자환경을 만들어야 한다.

FTA 시대는 우리 시장을 열지만 동시에 우리에게 열린 새로운 시장에 적극적으로 진출하지 않는 한 우리 농업에는 희망이 없다는 사실을 직시해야 한다. 따라서 우리 농업도 이제는 명운을 걸고 해외진출에 나서지 않으면 안된다. 따라서 세계와 경쟁하는 작지만 강한 농업을 만들기 위해 경쟁력 기반을 확충강화 하는 한편, 우리 농업의 세계시장 진출을 위한 글로벌 마케팅을 추진해야 한다.

21세기 농업은 환경을 보전하고 지키는 농업이다. 농업(Agri-Culture)과 농촌이 수행하는 다원적 가치를 정당하게 평가하고 유지 발전시키고, 건강한 한국적 식생활을 유지 발전시키는 환경과 국민 건강을 먼저 생각하는 농업이어야 한다. 이를 위해서는 지구온난화 등에 대응 과도한 비료와 농약 사용 등에 의한 환경파괴를 적극적으로 막고 환경과 조화를 이루는 지속가능한 생태유기농업을 육성하여 환경을 지키는 농업이 되게 해야 한다.

농촌은 대-한민국의 영원한 고향이다. 고향이 풍요로울 때 대한민국의 선진화도 완성된다. 농촌 선진화는 우리 농촌을 국민 모두에게 풍요로움과 휴식을 가져다주는 아름다운 도-농 상생의 지역공동체로 재창조하는 것이다. 급격한 산업화 과정에서 소외되어온 농촌지역사회을 회복하고 아름다운 농촌 전원마을, 생태마을을 건설하는 것이다.

농업과 농촌과 농민에게 피해를 수반하지 않는 농식품시장 개방과 세계화는 없다는 점에서 산업화와 세계화의 충격으로 해체 당하면서 새로운 환경변화에 대응할 수 없어 고통 받고 있으면서도 그동안 추진 되어온 정부의 각종지원에서 소외되어온 영세 고령 농민 등 농촌취약계층의 소득과 생활안정을 위한 농촌사회복지망 구축을 강화해야 한다.

농가인구의 감소로 농촌마을의 농업공동체적 성격이 점점 취약해지는 추세가 나타나고 있다. 2005년 현재 20호 미만 농가로 구성된 마을이 전체의 31% 점유하고 있다. 농촌인구가 지속적으로 감소하고, 농촌인구에서 농가인구의 비중이 줄어들면서, 농촌지역의 혼주화가 빠르게 진행되고 있다. 농촌인구 비율(읍면인구/전체)은 2010년에 16%로 감소하고, 농가인구/농촌인구 비율도 36.8%로 하락할 전망이다.

농촌은 농업인들의 농업생산 공간에서 국민 모두의 산업․생활공간으로 빠르게 변모하고 있으며, 계속되는 농촌인구의 감소를 막기 위해서라도 농촌은 도시로부터 역류하는 비농업에 종사하는 사람들을 위한 복합생활공간으로 재정비되지 않으면 안 되게 되었다. 농촌에 대한  인식도 이제는 농업생산을 위한 공간에서 다양한 생산과 문화 활동이 어우러지는 전원적 정주생활공간으로 바뀌어야 할 때가 되었다.

도로 교통의 고속화에 따라 도시국가화 하고 있는 현실에서 생활권의 광역화 추세에 맞추어 농촌지역 중심도시인 시읍을 중심으로 의료, 교육, 문화 등 농촌생활편익시설을 유치 개발 하고, 여가, 휴양, 레저, 생태 체험, 관광 등 현대 도시인들의 농촌에 대한 다원적 수요에 대응하는 농촌개발이 이루어 져야 한다. 그리고 농촌이 보유한 자연 및 문화유산을 지역 전략문화 상품으로 개발하고, 마을을 유형화 도시인을 위한  복합휴양공간으로 지역 특성에 맞는 개성 있는 아름다운 전원 마을, 생태마을로 적극 개발해야 한다. 특히 농촌사회의 다문화 다민족(혼혈)화 및 다국적화 추세에 대응 농촌의 외국인주부 및 2세  자녀에 대한 교육지원을 강화해야 한다.

농정 선진화는  농업 농촌 선진화의 비전에 따라 농정 패러다임을 새로 정립하고, 농업 포퓰리즘을 청산 농업재정투융자의 건전화를 도모하고, 아직도 농업환경변화를 뒤따르지 못하고 중앙정부 주도로 운영되고 있는 농림부 등 농정추진기구와 운영체계를 전면적으로 혁신하는 것이다.

급격한 산업화와 개방화, 민주화와 지방화, 정보화, 개방화의 충격으로 정체성을 상실하고 이로 인한 혼란과 무책임 등 무력증이 심화되고 있는 농정 추진기구와 농업행정, 교육연구지도, 단체활동 등 농정추진기구 전반에서 혁신이 이우어 져야 한다. 특히 중앙정부 주도로 운영되어온 가부장적 농정을 전면적으로 혁신 시장화, 민주화, 지방화시대에 맞게 권위주의 적이고 중앙집권적인 농정을 민간주도와 민관협치로 전환하고, 중앙정부는 민간과 지방이 할 수 없는 부분을 중심으로 기능과 조직을 전면 재정비하고, 민간부분이 잘 할 수 있는 것은 민간에게로, 지방이 잘 할 수 있는 것은 지방으로 보내야 한다.

21세기 농업농촌 선진화의 비전에 따라 농업경쟁력보다 선심성 분배정책으로 인한 나눠먹기에 지출되고 있는 경직성 경비가 주를 이루고 있는 농업재정을 건전화를 위해 119조 농업농촌 투자계획도 정책과 투자우선순위를 조정하고, 투자규모도 확대 조정해야 한다.  특히 농업재정 건전화, 원칙과 철학 있는 직불제 운영 및 합리적이고 항구적인 농가부채 관리대책을 수립 농업 재정투융자가 농가 부채화 하는 악순환을 단절하고 농업계에 만연한 도덕적 해이와 농업 포퓰리즘을 청산해야한다.

차기 정부의 3대 농정 목표와 9대과제 절체절명의 위기에 처한 우리 농업과 농촌과 농민을 구하고 살려야 한다는 역사적 소명의식으로 차기 정부가 추진해야할 21세기 농업, 농촌과 농정의 선진화를 위한 3대 목표와 9대 농정과제를 정리하면 다음과 같다.

농업 선진화: 국민과 함께 세계로 나가는 강한 농업 발전

- 국민 건강을 먼저 생각하는 농업

- 세계와 경쟁하는 강한 농업

- 미래성장 동력을 창출하는 농업

농촌 선진화: 도-농상생의 전원적 지역공동체 재창조

- 도-농 상생의 농촌공동체 회복

- 농촌정주생활권체계에 따른 농촌재정비

- 도시적 수요에 대응한 다원적 농촌개발

농정 선진화: 미래가 있게 하는 자율적이고 분권적인 정책운영

- 선진화 비전에 대응한 정책과 투자우선 순위 조정

- 농업포퓰리즘의 청산과 농업재정 건전화

- 농정추진기구와 운영체계의 전면 개혁

농업 선진화를 위한 농정의제

1) 국민 건강을 먼저 생각하는 농업

건강한 국민 식생활의 보장

- 국민들이 건강하고 안전한 식생활을 할 수 있는 권리를 기본권적 차원에서 보장

* “논밭에서 밥상까지” 고품격의 소비자 만족을 위한 농식품 위생안전 관리시스템을 완벽하게 구축

* GAP (Good Agricultural Practice의 우리 말 번역도 ‘우수농산물관리제도’가 아닌 ‘농산물위생안전관리 우수농가 지정 제도’로 바꾸어야 함) 과 HACCP의 정착으로 생산추적이력제의 전면적 도입

* 생산 중심의 농림부의 기능을 소비자 중심의 농식품부 (‘농림자원식품부’)로 전면 개편하고 농식품부를 중심으로 국가적 농식품 위생 안전관리 체계 일원화

- 소비자 신뢰확보를 위한 각종인증 기관에의 엄격한 관리

- 국가적 농식품 위생안전 기준과 국민 영양교육의 기본방향등 국민 식생활 정책의 목표와 과제 등을 총괄 조정하는 국가적 기구로 “대통령 국민 식생활위원회” 설치운영

소비자 만족을 위한 차별화 된 고품격 농식품 공급을 위한 유통혁신

- 소비자 지향적 신유통 의식 확립과 소비자 만족을 위한 얼굴과 이름을 가진 농식품 산업육성 지원

- 생산-수확 후 유통 통합에 따라 생산하고 난 후 사후적으로 시장 유통판매를 생각하는 구유통의 사고방식에서 벗어나 소비자와 시장, 유통판매를 먼저 생각하고 생산을 착수하는 는 신유통적 방식으로 생산을 계획하고 조절하는 방향으로 우리들의 생각을 소비자중심으로 전환,

- 농업생산과 수확 후 관리 및 유통의 통합경영을 통한 농업의 고부가가치화

* 법인 경영체 등을 통한 공급체인의 통합적 관리경영으로 고부가가치화 적극 지원 (공동브랜드, 공동물류, 공동마케팅 등)

시장수요의 변화에 대응 한 따라 농업을 신선농업과 식자재농업으로 차별화

- 신선농산물 생산농업: 동아시아 등 국내외 소비자들의 신선 소비 농식품 생산

* 신선농업은 글로벌 고품격 농업으로 육성 (고품격의 소비자 만족농업, 지속가능한 생태유기농업, 고부가가치 통합농업과 신 농업 육성)

- 식자재가공원료 생산농업: 가공처리를 목적으로 식자재 농업의 규모화, 표준화, 규격화 및 가공처리 (전처리 등)와 계열화

- 특히 소규모 가족농을 법인과 통합 계열화(농가들이 주식참여에 의한 회사법인 등 설립)

제 3의 신유통 혁신 추진으로 대형유통업체와 농업법인간의 유통공조 강화

- 도매시장유통발전(제1차 유통혁신), 협동조합(농협)유통발전(제2차 유통혁신)에 이은 산지유통센터를 확보 운영하는 영농조합법인 또는 회사법인, 또는 지자체 운영 공사등과 대형유통업체간의 전략적 제휴를 통한 공동물류, 공동브랜드 사용 등 공동마케팅을 추진하는 제3차 신유통혁신 추진 (특히 농림부와 산자부간의 정책공조 시급)

우후죽순 같은 브랜드 통합 관리와 국가적 글로벌 브랜드 육성

- 의미 없는 브랜드 남발시대를 정리하고 전략적 공동 브랜드를 선정 국가적으로 글로벌 브랜드로 키우는 브랜드의 철저한 관리

한국적 식생활과 농업에 대한 소비자 교육 강화

- 국민들의 건강한 식생활을 위한 국민영양교육 강화

- 한국적 식생활의 건강과 영양적 특성에 대한 교육홍보 확대

국민식량 안보를 위한 식량주권확립

- 국가적 비상식량의 안정적 공급체계 구축

* 비상식량의 국가 비축시스템(국내생산조달, 해외생산조달, 비상식량비축 등)강화

2) 세계화 경쟁하는 강한 농업

농업 전문 인력 양성과 다양한 농업 경영체의 육성

- 농업 전문 인력 양성을 위한 농업교육시스템 혁신

* 별/권역별 농업교육시스템 재정비

* 농업MBA 대학설립

- 가족회사 창업 등 법인 경영체와 생산대행 회사 등 육성 지원

* 산업별/품목별 전업 전문농가, 법인경영체, 회사법인, 조합법인의 육성

* 국내외 법인 경영체(회사, 조합법인), 국내외 기업/조합/단체간 전략적 제휴를 통한 공동마케팅 추진

연구개발 확대와 새로운 농업투자환경조성

- 농업 연구 및 기술개발 투자 확대 및 지원방식 전환

* 국가주도에서 지역중심, 품목단체중심으로 수요중심의 연구기술개발로 방향 전환 농업 진입 장벽과 규제 철폐로 누구나 자유롭게 농업 진출이 가능할 수 있는 환경조성

정부 정책자금 지원으로 설립 운영되다가 사업실패로 문을 닫은 영농조합법인 또는 회사법인간 인수 합병에 관한 제도 도입으로 시설 장비의 유휴화 방지

농지소유와 이용 제도 개선

- 고령농가의 은퇴 탈농과 경영이양지원 및 농지관리

* 고령은퇴농가의 농지분할 상속 가속화로 농지 세분화와 분산화

* 농지은행을 통한 농지판매 또는 위탁관리 제도화 (은퇴탈농지원보조금과 연계 추진)

- 농업 진출을 목적으로 하는 농지투자 자유화 (비농업인의 농업투자 목적 농지 구입 자격 및 규모 대폭확대)

- 절대보전 농지와 직불제를 연계추진

농업생산 원가 절감을 위한 인프라 재정비

- 경지의 집단화 및 교환분합, 대 구획화를 위한 경지재정비사업 추진

- 대규모 농기계 임대 및 작업 대행 민간 회사 육성 지원

- 종자, 농자재 시장의 전면 개방 자유화

세계와 경쟁하며 세계로 나가는 농업

- 전면적인 개방체제에 대응한 농식품 관세구조와 체계의 전면 개선

- 세계시장 진출을 위한 글로벌 마케팅 전략 추진

* 국내시장과 해외시장을 통합된 하나의 시장으로 접근

* 대륙별/국가별 농식품 수출전략 수립 및 추진 (미국과 중국 일본 등 동아시아 시장 등 세계주요 도시 소비자를 겨냥)

- 한국적 식문화의 세계화와 농산물 수출확대

* 건강식품으로 관심을 받기시작한 우리 음식요리 문화의 세계화와 연계한 농식품및 식자재의  수출 본격화

* 한식 요리의 표준화 및 레시피 정리  확립

* 세계주요 도시 한식당의 운영혁신과 식자재 공급지원 체계 확립

- 우리 농식품의  자유로운 수출을 제약하는 모든 제도 철폐

(예: 쌀 수출 허가제 등)

- 우리 음식 문화 및 농식품 해외 홍보 전담기구 설립

우리 농업기술과 자본의 해외진출 활성화

- 우리 자본과 기술을 가지고 특정지역 국가에 진출 생산기지를 구축하고 제 3시장에 진출하는 새로운 해외시장진출 모델개발

* 환율, 지가, 인건비상승, 전문 인력부족, 환경규제 강화, 위생안전규제 강화 등으로 국내 생산원가가 너무 높아 도저히 경쟁이 어려운 품목, 또는 식자재용 농식품의 대량생산 등을 중심으로 생산하기 좋은 환경을 가진 나라에 진출 현지 생산후 국내 도입 및 제 3국 수출

- 미국시장 공략을 위해 미국과 FTA를 체결한 국가(칠레, 캐나다, 멕시코 등)들, 또는 ASEAN 등 우리와 FTA를 체결한 국가들의  입지적 유리성을 적극 활용 이들 나라에 진출 생산 후 미국시장 수출 등

* 필리핀, 인도네시아, 중앙아시아 등을 활용 우리나라와 중국,  인도 등 중장기 수요에 대응

- 국민 식생활의 안정과 국민식량주권의 확보를 위한 식량자원의 글로벌 네트워크구축

* 자원빈국으로서 생명자원 확보를 위한 세계적 쟁탈의 시대 국가적 전략곡물의 안정적 확보를 위한 해외자원공급안전망 구축 시급

* 국민 식생활을 위한 먹을거리의 70%를 해외공급에 의존 하면서도 안정적 공급 망 확보에 대한 국가적 전략부재

* 국내 보유 외화를 이용 청년실업해소를 위한 일자리 창출을 겸하여 해외자원개발참여 확대 특히 개도국 농업자원개발이용 기술 및 투자지원참여확대, 생명자원확보를 위한 해외자원개발투자 활성화를 위한 인력개발 및 제도 정비

한반도를 동아시아 농식품 허브(중계 가공물류기지)로 개발육성

- 세계주요 원산지로부터 식자재 농산물 수입후 국내산과 함께 가공 처리하여 중국 및 일본의 주요 도시공급

- 국내외 농식품생산 유통업체간 전략적 글로벌 공동마케팅 전략의 추진

* 농식품유통분야 해외진출 동포들과 공동마케팅 추진

(특히 미국 뉴욕, 시카고, LA등지의 동포기반을 활용 농식품 유통 동포회사들과 국내농업회사/영농조합법인간 제휴지원)

- 국내와 외국회사 간 전략적 제휴를 통한 제 3시장진출 등 윈-윈 마케팅

* 국내 진출 희망 해외 농식품 회사들과 국내 회사들 간의 상호주의에 입각한 공동마케팅으로 각자의 유통망에 상대방 농식품의 마케팅 지원 또는 제 3시장 공동진출

(한국의 쌀, 한우, 사과, 배, 감귤, 감 등의 수출과 국내 진출 농식품을 연계 공동마케팅 추진 )

농식품 수출의 환율변동에 따른 위험분산조치 강화

- 저환율구조하의 국내농업생산 환경 고비용 구조 지속

- 저환율구조하의 저가 경쟁으로 ‘중국효과 (저 품질의 저가공급)’견제

(고품질식품의 저가 공급체제)

세계시장 진출을 위한 농업 통상 및 협력외교의 새 지평 확장

- 주요 FTA 체결국가들과의 농업과학기술 정책정보 공조 강화 등 농업협력양해각서 체결로 국가 간 농업협력위원회 설립운영 및 민간회사/단체간 협력 활동 강화 촉진

* 농업인의 해외진출을 지원하는 농업외교활동 강화

* 농업인에 대한 해외농업정보 서비스 강화

* 미국, 중국, 일본 등의 주요도시에 농식품 시장소비동향을 파악하고 우리음식요리 문화와 농식품자재 등의 수출지원 및 홍보를 위한 준 외교관 신분을 갖는 농업무역센터 개설 추진

- 반기문효과에 의한 ODA 자금 확대와 대 개도국 농업협력강화에 적극참여

* 특히 유엔 밀레니움 프로젝트와 연계 대륙별 자원을 가진 극빈개도국을 선택 사전에 치밀한 조사를 통한 농업협력의 선택과 집중 전략 개발

- 농업통상 분야 전문인력 양성

3) 미래 성장 동력을 창출하는 농업

농업정보화의 활용과 지식기반농업

환경을 지키며 농식품 차별화를 위한 생태유기농업의 적극 육성

- 낮은 단계의 환경농업(저농약 저비료 등 저투입농업)의 일반화에 따라 높은 단계 환경농업(무농약, 생태유기농업)의 적극육성

- 지구온난화에 대응한 탄산가스배출 감축목표와 대책 수립

- ‘한반도 생태유기농업지대화 선언’으로 지속가능한 유기환경 농업의 확산

- 2030의 국가적 유기환경농업의 중장기 목표( 10%, 20% 등)설정

* 유기농업 기술개발연구 및 지도 강화 (지자체 농업기술센터를 유기농업군 선언 지자체부터 유기농업연구 지원센터로 전면개편 지역별 지역 순환형 유기농업모형개발 등 지원 )

- 대체 유기농자재의 개발과 해외 우수자재도입 등 공급체계 구축 (유기종자확보를 위한 국내외 유기작물 채종장 건설운영)

- 유기농 보급 운동차원의 단체 중심(단체별 특유의 유기농 자재 판매)의 유기농 육성을 지역중심으로 전환 지역생태계의 복원과 지역순환체계회복의 유기농업지원(*전 시군 유기환경농업 실천 선언 지방자치단체의 특별지원)

- 환경 직불제 유기농중심으로 전면개편

- 유기농식품 도매 물류 및 유통시설 확충과 인증강화

- 종 다양성의 유지를 위해 ‘사라지는 작물과 가축’의 유전자 보전을 위한 국가적 대책수립

식량을 넘어선 새로운 성장농업의 적극 육성

- 농업과 농촌의 다목적 , 공익적 기능 유지를 위한 농업 가치의 현대적 유지보전과 이를 지원하는 식량을 넘어 생명산업, 바이오 에너지 연료 산업, 휴양레저산업으로 새롭게 발전하고 있는 21세기의 신 농업을 적극적으로 육성

- 농촌지역별 전통적 농경문화유산(마을 지역 축제 등)의 보전계승 및 전통적 토산품 (식품, 비식품)등 농촌전통공예품의 발굴과 계승발전

- 다양한 신물질을 추출하는 바이오 농업, 바이오 에탄올과 바이오 디젤 등의 바이오 연료를 생산하는 에너지 농업과 수목원이나 자생식물원과 같은 경관농업과 다목적 휴양레저농업 등 적극육성

산업별/품목별 발전전략 전면 재검토

(쌀산업, 축산업, 과수산업, 채소산업, 화훼산업, 약재산업, 식품산업, 외식산업, 급식산업 등등)

산림의 자원화와 산림농업의 적극개발

- 생태환경복원을 위한 Agroforestry 개념에 입각한 평지조림 등 지역순환 형 농업 인프라 구축 및 생태 친화적 농경지복원

농촌 선진화를 위한 농정의제

1) 도-농 상생의 농촌사회공동체 회복

농가소득의 안정과 농촌사회 복지망의 구축

- 고령 및 영세 농가의 노후생활안정을 위한 소득 대책

* 정부부처 간 업무 조정

정책지원에서 제외되어 부채도 질수 없어 각종 부채대책과 직불제 지원에서

소외 되어온 고령 및 영세 농가의 노후생활안정 등에 대한 대책 마련

- 고령농가의 탈농 등 경영이양과 연계한 지원강화

- 영세농가의 국민기초생활보장제와 연계한 생활안정지원 강화 등

농촌고령인구를 위한 전원실버 마을 건설 등 노인복지시스템 강화

- 고령은퇴 농민에 대한 노후 복지대책

- 농민특례연금제도 실시

- 고령농민들을 위한 실버마을 조성 (농촌생활중심도시에 집단마을 설립 이주)

2) 농촌정주생활권체계에 따른 농촌재정비

전국토의 도시국가화 추세에 따른 정주체계 변동에 따른 시 읍 등 농촌정주 생활 중심도시의 집중개발

- 도로 교통망의 비약적 확충으로 거점도시 중심으로 도시국가화

- 농촌 중심도시의 초중고등학교 와  병원 등 집중개발

농촌마을 정비에 대한 국가적 정책 확립

- 정주체계상에서 인구부양력을 상실한 마을 등 정비 등 농촌지역의 계획적 재설계와 재개발 필요

- 농촌마을에 일제조사로 마을의 중장기 전망 등에 따른 마을, 리동, 읍면지역의 개발의 유형화 및 선택적 집중개발

* 자연생태 환경적 또는 문화적 이유 등으로 적극적인 보존과 유지관리가 필요한 마을

* 도시화의 외연적 확대 등으로 도시적 수요에 따라 적극적인 재개발이 필요한 마을

* 장기적으로 거주인구감소 등으로 폐지정리가 불가피한 마을

3) 도시적 수요 증가에 대응한 다원적 농촌개발

현대 도시인을 위한 여가 휴양 레저 등 복합공간으로서 전원농촌, 도시인들에게 녹의 공간을 제공하는 경관, 휴양농업, 관광농업개발 확대

(예: 함평 나비축제, 고창 청보리축제, 제주 유채 축제 등)

도시인들의 다양한 농촌공간에 대한 수요에 대응한 농촌지역개발 활성화

- 자연환경 및 농업체험을 위한 아름다운 전원적 생태마을 개발

- 농촌이 보유한 향토문화유산을 지역 전략문화 상품으로 문화마을 개발

- 도시인들의 체력단련을 위한 을 다양한 체육시설 (축구장, 야구장, 정구장, 골프장 등)을 개발하는 체육공원마을 조성

- 여가, 휴양, 레져를 위한 다목적 복합휴식 공간으로서 개성 있는 아름다운 전원 개발

도시인들의 농촌이주와 농촌정착 지원 확대

- 귀농자의 유형별 지원 대책

* 전원생활형 귀농

* 농업투신형 귀농

* 문화산업형 귀농

농촌사회의 다민족(혼혈)화 및 다국적화에 대한 대책

- 농촌외국인주부 및 2세 자녀에 대한 교육지원강화

농정 선진화를 위한 농정의제

1) 농업․농촌의 선진화를 위한 정책과 투융자 우선순위의 재조정

‘농업․농촌선진화 10개년계획(2008 ~ 2017)’을 수립

- 농업․농촌 선진화의 비전과 전략에 따라 119조 농촌투융자계획의 정책과 투자우선순위를 조정하고, 기준년도를 2008년도로 재조정

‘농업․농촌 선진화 지원법’ 제정

- 새 정부가 향후 5년간 추진할 농업․농촌 선진화 정책의 목표와 과제 등 농업․농촌 선진화 추진에 대한 비전과 재정 지원규모 등을 입법화

국가별 FTA협상 및 WTO-DDA 협상 관리

- FTA 기 체결 또는 협상 종료 국가: 미국 등 국가별 FTA 결과 이익 극대화 전략

* 현재 진행 중에 있거나 앞으로 예상되는 FTA 협상 국가: EU 및 캐나다,  호주, 뉴질랜드, 중국 등 국가별 FTA 협상 전략 (국가별 협상전략수립을 위한 특별작업반 구성, 협상상대국에 대한 농업연구강화, 국가별 협상 전문 인력 훈련 육성 확보-특히 정부와 ‘농업협상의 이해와 전략에 대한 특별연수과정’ 운영검토)

- WTO-DDA 협상결과의 점검 및 관리

- 농업통상협상과정에서 농업계 품목별 이익 반영을 위한 국내 품목별  단체와의 국내 협의 절차의 제도화

남북 농업협력의 정상화와 통일농정의 준비

- 국가차원에서 체계적이고 전략적인 대북 농업지원을 수행할 ‘북한농업개발사업단’ 설립

2) 농업 포퓰리즘의 청산과 농업재정의 건전화

농가부채대책의 합리성 제고

- 지난 10년간의 부채대책 대상농가를 포함 부채농가에 대한 종합 실사 후 농가별 개별대책을 수립․적용, 특히 농가부채의 발생원인과 상환능력에 대한 엄격한 판단 (중앙과 지방정부의 농정 집행상 실패, 농협의 농가 재정융자관리 실패, 개별농가의 지원 자금 부실관리 등 경영실패, 상환능력 등에 대한 명확한 책임소재 파악 후 대책수립)

* 정부실패: 현실여건을 무시한 실적위주의 대 농민 사업권유 및 사후관리 불철저

* 농협실패: 정책자금지원대상농가에 대한 기술적 사업적 심사 평가 및 사후관리 소홀

* 농가실패: 정책자금에 상응한 자부담 집행 등 성실한 사업 및 자금관리 소홀로 인한 사업실패 자초

- 농가 부채의 장기 누적을 근본적으로 막기 위한 특별대책을 수립

- 부채 상환기일 도래 농가들부터 농가경제실사를 기준으로 일시적 경영위기를 겪는 농가로 판단되는 농가는 적극적 회생지원, 구조적 경영부실 농가는 파산, 상습적 모럴헤저드 농가는 강제회수 등의 조치를 강구

- 농가부채 심사 및 평가를 위한 국가 기구로 농가회생지원센터(가칭)를 설립

직불제 운영의 원칙과 합리성 제고

- 직불제가 농업의 다원적 기능유지라는 명목 등으로 구조개선과 연계되지 않고 무차별적으로 획일적으로 중복적으로 지원되면서 오히려 농가들의 농업 구조 혁신을 위한 노력 기피 조장 및 또 다른 도덕적 해이의 원인 제공

- 경쟁력제고를 위한 직불제와 고령농가 및 영세농가의 소득보전적 직불제의 엄격한 구분관리

- 품목과 기능이 혼합된 직불제를 점진적으로 정비

- 농가등록제의 정착되는 시점에 농가단위 직불제로 전환

정부 재정투융자의 농가부채화의 악순환 척결

- 농가지원방식을 포괄지원방식으로 전환하는 심의 기구 설립

- 농가의 신규투자에 대한 기술 및 투자의 적정성 심사 강화

다양한 농업기금 운용의 합리화

- 중복 기능의 기금을 통폐합하여 농림사업운영의 효율성과 재정의 성과를 제고

농가 및 농업경영체의 농업투자에 대한 기술 및 금융자문을 담당할 새로운 농정추진기구로 가칭) 농업투자 평가 자문회사를 지방자치단체에 설립 (지방 자치단체와 해당지역의 농민단체가 공동으로 설립)

- 신규 농업투자에 대한 종합경영자금지원을 위한 사전 평가심의 및 사후 관리

* 투자계획서의 기술적, 재정적 타당성 심사 (기술정보 제공+사업투자심사 자문+재정 신용평가 기능)

* 새로운 농업환경변화에 대한 국내외 생산/가격/유통/기술정보제공 자문

3) 농정추진기구와 체계의 혁신

농림부를 ‘농식품자원부 (농촌개발 및 농림자원식품부)’로 개편

- 정부와 민간단체, 지자체, 개인, 그리고 시장이 서로의 책임과 역할을 분명히 하고 중앙정부가 모든 것을 주도하던 가부장적 농정시대를 청산

- 특히 품목별 산업별 생산과 유통 무역등에 관한 것들은 시장과 단체와 지자체와 개인이 주도하도록 하고, 정부는 소비자 만족을 위한 농식품 위생 안전 관리,  농업의 미래의 성장 잠재력을 키우는 농업 전문 인력 양성을 위한 농업교육과 농민훈련, 연구개발 지원, 농업무역과 통상교섭의 확대 및 해외 시장 진출 지원,  환경보전, 그리고 시장실패, 정부실패에 따른 사회적 복지에 치중

* 농정의 대상으로 농업의 후방산업인 식품산업을 포함

* 농정에 있어 농지와 농업용수의 자원 역할을 강화

- 농림부를 글로벌 소비자 농업시대에 맞게 국민 건강과 환경을 지키는 기관으로 기능과 역할을 재정립  ‘농식품자원부 (농촌개발 및 농림식품자원부)’로 전면 개편

농정의 지방분권화를 통한 지방정부의 역할 강화

- 전통적인 중앙정부의 품목 특정적 생산 및 유통정책 등은 지방분권적 차원에서 과감하게 지방으로 권한을 이양 지방정부간 경쟁을 유발 촉진

- 지방정부들이 독자성과 자율성을 갖고 자기 지역의 환경과 특성에 맞은 현장감 있는 농업농촌정책을 수립 추진

- 지방정부의 농정기획 및 집행기능 강화

- 지방정부가 지역현실과 지역 우선순위에 따른 정책을 추진할 수 있게 ‘포괄예산’ 규모 확대 (균특 회계의 성과평가를 바탕으로)

농촌진흥청의 전면개편

- 연구와 지도기능을 분리 연구기능은 ‘한국농업과학기술원’을 신설 일원화하고, 지도와 품목별연구기능 등은  지자체나 생산자단체로 이관하고 농촌진흥청은 폐지

농산물유통공사는 ‘농식품무역공사’로 전면개편

- 국내 유통분야는 농협 등 민간부분으로, 유통교육은 대학이나 민간단체로 업무를 전면 이관하고, 우리 농업의 세계진출을 위한 농식품의 수출과 한식의 세계화, 해외시장개척을 위한 글로벌 마케팅 추진하는 우리 농업의 해외진출 전략본부화

농촌공사의 기능과 역할 재정립

- 농업구조개선을 지원하는 농지은행은 별도 기구로 독립시키고 해외농업개발 사업기능을 강화 하고, 농지 집단화와 교환 분합 등 농지 인프라 재정비 사업을 활성화

- 국가적 농업용수관리 시스템을 새롭게 정립

농협제자리 찾기의 적극 추진

- 아직도 관제농협으로서 태생적 한계를 극복하지 못하고 있는 우리 농업협동조합이 명실 공히 무한경쟁시대 소규모 가족 농에 봉사하는 조직으로 거듭 나고, 개방시대 글로벌 마케팅을 주도하는 유통조직으로 거듭날 수 있도록 지역/축산/품목/업종 농협을 크고 강하게 키우고 지나치게 비대해진 농협중앙회의 방만한 조직을 대폭 정비 작지만 효율적인 중앙회를 만드는 농협제자리 찾기를 위한 농협개혁을 국가적 차원에서 강력히 추진

- 지역농협을 최소한 지방자치단체 수준으로 광역화하고, 농협중앙회 시군지부를 지방자치단체단위로 광역화된 지역농협과 통합 지역농협이 명실상부하게 지역농업발전의 중심에 서게 해야 함

- 특히 약체 부실 지역농협의 자립정신이나 의지를 오히려 훼손시키며 포퓰리즘에 빠져있는 중앙회의 무이자자금 지원을 중단하고 이들 지역농협들이 스스로 일어설 수 있는 획기적인 경영혁신방안을 마련

- 협종조합이 진정으로 협동조합 정신에 따라 조합원 농민의 이익을 위해 운영 되도록 조합장 직선제를 포함 농협의 경영과 지배구조 전반에 대한 혁신방안도 새로이 마련

- 축산/품목/업종농협은 전문농협으로서 지역제한 없이 자유롭게 광역농협을 결성할 수 있도록 하고, 불필요하게 지역농협과 경쟁하고 있는 시군 지역축협도 유통사업을 전담하는 축종별 전문축협으로 개편 광역화

- 그리고 축종별/품목별/업종별 연합회가 실질적으로 축종/품목/업종별 공동해외시장개척, 광고, 과당 경쟁 방지, 공동브랜드 사용 등의 업무를 수행하도록 해야 하며, 현재 농협중앙회의 지시 감독과 통제를 받고 있는 30개 품목별전국협의회도 중앙회에서 독립시켜 전면적으로 자율적인 공동마케팅 사업을 실천할 수 있는 명실상부한 연합회로 전면 개편해야 하고, 연합회가 자유롭게 제 역할을 다할 수 있도록 실질적인 지원을 강화

- 그리고 조합원들이 유통사업을 잘하고 실질적인 편익을 줄 수 있는 지역 농협에 가입, 조합원이 농협을 전이용 할 수 있도록 조합권역을 광역화하고, 농민조합원의 “조합선택권”을 자율화

- 지역/축산/품목농협 간 연합, 합병 또는 영농조합 법인이나 농업회사 법인, 일반 유통업체나 단체들과도 전략적 제휴 또는 공동 출자하여 마케팅 전문사업체를 자유롭게 설립 운영할 수 있게 해야 하고 이들을 협동조합으로 인정 세제 등의 특별지원

- 농협중앙회는 회원조합의 연합체로서의 정체성을 바로 세워 일선의 회원농협들이 더 크고 강한 조합으로 성장 발전하는 것을 적극 지원하는 한편 교육, 훈련, 조사, 연구, 평가, 감사 등을 수행하는 전문 서비스 조직으로 전면 개편 하고, 중앙회의 비대한 관료적 조직을 대폭 정비 축소하고, 중앙집권적 농협중앙회를 지방자치시대에 맞게 지방 분권화시키기 위한 중앙회의 사업과 기능 등을 대폭 지역/축산/품목농협에 이양

- 중앙회가 어디까지 경제 사업에 직접 참여해야 하는가라는 중앙회의 경제 사업 참여 범위와 대상 등에 대한 원칙을 정하고,  분사 등 직영사업체들과 전문성과는 관계없이 퇴직 임직원들을 위한 퇴직 후 일자리 창출 수단으로 방만하게 난립 운영되고 있는 중앙회의 24개나 되는 계열사들 중 지역/축산/품목농협이 할 수 없는 분야는 유지하되, 지역/축산/품목농협과 경쟁관계에 있는 것들은 회원농협 소유로 출자 전환하거나 중앙회와 공동출자 실질적인 회원농협중심의 유통조직으로 대폭 정비 일선의 지역/축산/품목농협을 강하고 크게 발전시키는 지도 지원 기능에 모든 역량을 집중

- 농협중앙회가 회원농협들을 위한 농정활동과 지원활동에만 전념 할 수 있도록 하기 위해서는 경제사업과 신용사업을 중앙회에서 완전히 분리 (농정과 신경 분리) 시키고, 경제와 신용사업을 각각 회원농협과 중앙회가 출자한 전문화된 독립 법인 체제로 전환 책임경영이 가능 할 수 있게 하는 획기적인 농협중앙회 혁신방안을 새로 수립

- 농협중앙회 조직 중 시군 지부는 광역화하는 시군 지역농협과 통합하고, 시도지역본부는 중앙회의 연락사무소정도의 기능으로 축소하여 중앙집권적 농협중앙회를 지방분권적 조직으로 전면 개편

- 이와 함께 시군단위로 광역화된 지역농협을 중심으로 제 1금융(중앙회)과 상호금융 등 제 2금융(지역조합)을 실질적으로 통합 경영하는 방향으로 협동조합금융체제도 전면 재정비하고, 신경분리도 앞당겨 늦어도 2010년 까지 회원조합과 조합원이 주인이 되는 “농협은행”의 설립을 추진하고 이를 위한 “농업협동조합금융법” 제정 등 획기적인 조기추진 방안을 다시 마련

- 농협이 FTA 시대 전면에 나서 글로벌 마케팅을 주도할 수 있도록  “대통령 농협제자리 찾기 특별위원회” 를 설립 새 정부 출범 1-2년내에 지역/품목/업종농협의 육성과 비대한 농협중앙회의 슬림화 등 전면적인 농협개혁 단행

농업회의소 설립의 적극 추진

- 농정이 일부 목소리 큰 농민단체나 품목단체들의 이익만을 과잉으로 대변하면서 일부 취약계층과 지역의 이익대변이 소외되는 현상을 바로잡고, 다양한 농민계층과 품목별, 지역별 이해를 균형 있게 농정에 반영할 수 있게 하고, 농정이 지역농업과 농촌지역 현실로부터 유리되는 것을 방지하고 현장성을 확보하기위하여 농가 계층과 품목 및 지역 대표들의 농정참여를 제도적으로 보장하는 농민대표기구이며 농정자문기구로 “농업회의소” 설립을 적극 추진

6. 다시 시작하자!

2008년 새로 출범하는 정부는 포퓰리스트적인 선심성 분배농정 10년을 청산하고 향후 10년 후를 준비하는 농업인과 국민 모두에게 새로운 희망과 자신을 주는 농업 농촌 선진화와 농정 선진화의 비전과 전략을 수립 추진하는 해야 한다. 새 정부의 1-2년간은 사실상 우리 농업과 농촌과 농민들의 명운을 결정하는 중차대한 시기가 될 것이다. 2007년의 선택이 농업포퓰리즘에 붙잡힌 생각 없는 지도자 보다는 우리가 미래에 대한 비전을 제시하고 국민을 이끄는 리더십을 가진 용기 있는 지도자이어야 하는 이유도 그 때문이다.

농업개방문제가 국가적 의제로 처음 떠오른 것은 20년 전 우리경제가 만성적 경상수지 적자 국에서 흑자 국으로 전환을 시작하자 1987년 GATT가 우리를  BOP조항 적용 국에서 졸업시키는 문제를 제기하면서 시작되었다. 1989년 졸업조치와 함께 우리 농업의 개방과 글로벌화는 UR 협상을 거치고 한-칠레 FTA을 거쳐 WTO-DDA, 한-미 FTA 협상으로 확대일로의 길을 걸어왔다. 그러나 1989년 GATT-BOP 졸업으로 촉발된 농민운동권의 농산물시장개방 반대투쟁은 지난 18년간 UR 반대투쟁, 한-칠레 FTA 반대투쟁, WTO-DDA 반대투쟁, 그리고 한-미 FTA 반대 투쟁으로 이어져왔다.

김대중 정부가 출범하면서 농산물 시장 개방 반대투쟁을 이끌어 온 학계와 농민운동권 지도자들의 농정참여가 대거 이루어 졌고, 노무현정부로 이어지면서 지난 10년간 농민운동권은 사실상 우리 농정의 중심에서 농정을 결정하고 집행해 왔다. 그리고 지난 10년간 가족농 보호육성과 농업의 공익적 가치의 유지 보전이 우리농정의 중심이 되었고, 무차별적인 부채 감면조치들이 이루어졌고, 정부의 시장개입 확대 등 가부장적 농정이 다시 살아났고, 각종 직불제가 확대되면서 미래를 준비하는 자기 뼈를 깎는 구조개선을 위한 국가적, 개인적 노력은 실종되었다. 그렇게 10년을 잃어버린 후에 한-미 FTA 타결과 함께 농업도 시장원리를 수용하고 전업농육성을 위한 구조개선정책이 필요하다는 소리가 다시 나오고 있다. .

개방의 밤은 깊어만 가는데 우리 농정은 그 첫 번째 목표에서부터 국가적 합의를 이루지 못하고 전업농육성과 소농보호를 오가며 20년 세월을 표류해 왔다. 특히 정치인들의 농민 표 얻기 위해 선심성 분배농정의 선호로 농정은 더욱 더 표퓰리스트화 했고, 5년마다 정부교체가 이루어지면서 미래를 준비하는 중장기적 비전을 가진 정책들이 자취를 감추고 단기정책들이 일관성 없이 난무하기 시작했다. 농정이 표류하는 사이 막상 보호를 받아야 할 대다수 소외된 농민들의 고통은 깊어만 가고 농가 간 부익부 빈익빈의 양극화가 심화되어가고 도덕적 해이는 깊어만 가고 있다.

농정이 이러다 보니 중앙과 지방의 농정추진기구들은 물론 농협을 위시한 민간단체들도 정책의 가닥을 잡지 못하고 눈치 보기와 기관 이익 챙기기에만 급급하고 있다. ‘한국농업 이대로 가면 다 망한다’는 소리가 여기저기서 저절로 터져 나오고 있는 것이 오늘의 우리 현실이다.

1995년 WTO체제의 출범이후 세계경제가 글로벌화 하고 FTA로 시장통합이 이루어지고 있는 현실에서 농정의 우선순위는 우리 농업이 먼저 경쟁력을 갖춰 글로벌 경쟁시대에서 살아남게 하는 것이고,  본인의 잘못이 아닌 역사의 수레바퀴에 눌려 어려움을 겪게 된 농업인을 따뜻하게 품어 안는 것이 올바른 순서이다. 더욱이 시장경제의 경쟁원리가 작동하는 사회에서 자기가 내린 결정과 결과에 자기가 책임지는 도덕의식과 경쟁의식은 우리들의 피할 수 없는 사회적 덕목이다.

그리고 이제는 누가 무어라고하든 글로벌 소비자 농업시대이며 소비자가 농업의 방향을 주도하는 시대이다. 우리 농업은 이러한 대세를 거역할 수는 없으며 우리에게는 무한경쟁의 적자생존, 혁자생존의 논리에 따른 끊임없는 자기혁신의 과제가 주어져 있다. 글로벌 시대, 소비자 시대를 살아가기 위해서는 우리 자신의 시각과 비전이 글로벌화 되고 글로벌 마케팅전략을 실천해 가지 않으면 안 되게 되었다. 이러한 고통스런 자기혁신의 노력을 포기하고 자기노력의 부족까지도 정부실패로 책임을 전가하고 정치적 방식으로 그 실패에 대한 보상을 받으려 하는 생각이 지배하는 한 농업발전은 있을 수 없다.

20년 전에 시작된 농업개방이란 시대적 변화에 대응 뼈를 깎는 자기노력을 해온 농업인들에게 이번 한-미 FTA는 또 하나의 새로운 기회이고 도전이 될 수도 있지만, 그러나 변신을 거부하며 반대 투쟁으로만 20년을 보내 온 농업인들에게는 감당할 수 없는 절망이고 좌절일 뿐이다. 농업의 미래도 희망도 경쟁력도 보호도 개방도 모두가 사람이 하는 일이다. 시대 변화를 읽고 여기에 대처한 사람들만이 강해졌고 살아남았다는 사실을 역사는 분명하게  보여주고 있다.

한-미 FTA로 시작된 FTA 시대도 이겨나갈 수 있다. 아니 이겨나가야 한다. 이겨나가지 못하면 결과는 우리 농업의 죽음이기 때문이다. 그러나 그 이기는 방안을 찾기 위해서는 FTA가 의미하는 본질을 읽어야 한다.

FTA는 사실 1987년 이후 지난 20년간 계속되어온 우리의 농식품 시장개방의 확대심화를 의미한다. FTA 시대는 한마디로 국내외 시장경계가 사라진 전방위 글로벌 경쟁시대이다. 우리 시장이 열린 만큼 상대국 시장도 열렸기 때문에 결국 국내외 시장을 통합적으로 보고 접근하는 글로벌 마케팅전략으로 풀어나갈 수밖에 다른 대안이 없다. 더욱이 소비자들의 입맛의 글로벌 동조화와 탈계절화, 탈지역화가 일어나고 있고, 건강과 위생안전, 환경을 중시하는 의식화된 풍요로운 도시 소비자들이 주도하는 소비자 농업시대가 세계적인 추세인 점을 감안하면 세계 농식품 시장은 가격과 품질을 넘어 품격이 경쟁력을 좌우하는 시장이 되어가고 있다.

따라서 국내외 소비자들의 입맛을 새롭게 자극하는 차별화된 환경친화적이고 유기적인 고품격의 농식품을 만들고, 새로운 시장수요를 창출하는 글로벌마케팅에 나서야 한다. 특히 우리 음식과 요리가 건강식품으로 새롭게 세계 소비자들의 주목을 받기 시작하고 있는 이 시점을 적극적으로 활용 우리음식문화의 세계화와 연계한 우리 농식품의 세계진출을 적극 모색해야 한다. 우리의 쌀(유기농 기능성 쌀)과 한우 쇠고기, 감귤주스 등을 고품격 명품으로 만들어 들고 미국시장은 물론 중국, 일본 등 고소득 소비자를 겨냥한 해외 고급 마케팅에 농업인과 유통인과 농식품 가공인과 무역인과 정부가 함께 힘을 모은다면 승산이 있다. 전업농가와 농업법인과 조합들도 힘을 합쳐 전략적 공동마케팅에 나서야하고, 공동브랜드 사용에도 동참하고 공동물류에도 적극 나서야함. 그리고 쌀 수출 허가제 같이 아직도 우리 농식품의 자유로운 세계진출을 막고 있는 국내제도도 모두 정비해야한다.

차제에 세계에서 가장 큰 동북아 농식품 시장을 겨냥 우리나라를 동북아 농식품 물류허브로 만들어 우리 농업의 새 활로를 개척하자는 글로벌 마케팅전략을 이제는 구체화 시킬 때가 되었다. 더 나아가 농식품의 년중 안정 공급을 위한 글로벌 소싱이 일반화 되어있는 유통현실에서 우리 생산 유통인들도 우리 시장 진출을 희망하는 해외의 생산유통인들과 상호주의에 입각 서로가 윈-윈 할 수 있는 우리 농식품 수출과 연계한 공동마케팅 등 전략적 제휴에 나서는 것을 더 이상 금기시해서도 안 된다.

그러나 국내 농식품 소비자 가격이 세계적으로 비싸다는 평가를 받고 있는 시점에서, 그리고 우리 먹을거리의 70%를 이미 세계에 의존하고 있는 현실에서 이루어지는 개방 확대이기 때문에, 만일 우리 농식품 시장유통 쉐어의 45%이상을 차지하고 있는 대형할인점과 백화점 등 유통업체들이 국내 소비자 농식품 가격안정을 이유로 미국은 물론 미국과 FTA를 체결하고 있는 캐나다, 멕시코, 칠레 등의 나라로 부터 농식품 해외조달비중을 늘릴 경우 (20%?, 30%) 우리농업은 일시에 시장접근에서 차단될 가능성이 있으며 결국은 생산유통에 대 혼란을 초래 급기야는 농업붕괴로 까지도 이어질 수도 있는 우리 농업의 붕괴 가능성의 암울한 시나리오도 깊이 생각해야 한다.

말로만이 아니라 이제는 정말 우리 농식품산업의 글로벌화를 위한 낡은 제도 개혁과 새로운 물적 제도적 인프라 구축에 정부가 나서야 함. 농림부만으로는 역부족이고, 산자부와 복지부, 건교부, 해수부, 그리고 문광부, 외교통상부가 함께 힘을 모아야 하고 우리 농업의 글로벌 마케팅전략을 범정부적으로 새로 짜야 한다.

한-미 FTA가 우리 모두가 걱정하고 있는 것처럼 우리 농업의 영원한 죽음이 될지 아니면 우리 농업부활의 새로운 역사의 시작이 될지는 결국은 우리들의 마음먹기에 달려있다. 경쟁력도 결국에는 사람이 만드는 것이기 때문이다. 우리는 칼 포퍼의 말처럼 그동안 혹시라도 농업개방에 대한 거짓된, 또는 과장된 이론과 믿음을 확산시키고 그로인해 우리의 농업인들과 젊은이들로 하여금 농업의 미래에 대해 절망하게 하고 불안하게 하고 미래를 포기하게 해온 것은 아닌 가 자성해 보아야 한다.

“내 생각으로는...거짓된 믿음이 확산되는 것은 우리시대의 가장 큰 죄악이다. 왜냐하면 그것은 희망을 갖고 낙관적인 태도를 품을 수 있는 권리를 젊은이들에게서 강탈하려고 위협하는 것이기 때문이다. 어떤 경우에는 그로 인해서 젊은이들이 자살하게 되거나, 약물에 빠지거나, 테러리즘에 현혹되기도 한다... ”(칼 포퍼, 2000: 238-240)

우리 농업을 경쟁력 있는 농식품 산업으로, 우리 젊은이 들이 보람과 긍지, 자부심 갖고 진출하려는 미래 산업으로 만들어보자는 국가적 의지와 열정과 비전과 전략과 그리고 용기가 한데 모아진다면 우리는 다가오는 FTA 시대를 우리 농업과 농식품 산업을 글로벌화 시키고 희망이 있는 미래 성장산업으로 부활시키고, 농촌을 전원적 지역공동체로 재창조하는 새 전기로 바꿀 수도 있다. 주사위는 던져졌고 이제는 우리들의 결단만 남아있다.

“우리들이 오늘을 무어라 부르던 간에 이미 변화는 시작됐다. 사라져야할 것은 오늘의 어둠에 절망하지만 보다 찬란한 내일을 사는 사람들은 오늘의 어둠을 희망이라 부른다.”

참고문헌

칼 포퍼 (이상헌 옮김), 우리는 21세기에서 무엇을 배울 수 있는가? 생각의 나무, 2000

박세일, 대한민국 선진화 전략, 21세기 북스, 2006

박세일, 나성린 공편,  21세기 대한민국 선진화 4대 전략, 한반도 선진화 재단, 2007

최양부, 변화와 개혁의 신농정: 21세기를 향한 새 출발(특강원고), 1994. 12

최양부, 문명의 전환과 우리 농의 장래 (특강 원고), 2007

최양부, 2007년의 시대정신과 농정 아젠다: 전망과 과제, 2007년도 제 1차 한국농촌경제연구원 세미나, 발표 원고, 2007. 1. 18

최양부, 글로벌 농업시대의 농정과 마케팅 전략, 제 10차 신유통아침포럼 발표 자료, 농식품신유통연구원, 2007. 4. 26

농림부, 개방에의 도전: (문민정부) 농정개혁백서, 1997

농림부, 한국농촌경제연구원, 국민의 정부 농정백서: 농업 농촌의 변화와 대응, 2003

한국농촌경제연구원, 미래를 열어가는 농어촌: 참여정부 농림수산정책 보고서, 2006

이코노미스트, Cover Story: 농업은 죽는가, 2007. 4. 24 (제884호)

Economic Review, 집중분석 KORUS FTA (특집 III 농업살길, 농업CEO에게 듣는다, 미국농산물 겁내면 한국농업미래 없다), 2007. 4. 24 (제 357호)

농민신문, 한국농어민신문, 한국농축수산신문 등

경제구조조정자문회의, 경제선진화를 위한 기본구상, 1988. 10

한국농촌경제연구원 21세기 농정기획반, 21세기를 향한 농림수산경제의 갈등과 새 도전, 1989. 5

<부록 1> 농업농촌의 변화 동향에 관한 기본통계

농업부가치의 증가와 부문별 비중, 1970-2005

연도	농업 부가가치액 (억원)	농업부문별 부가가치 비중(%)
		재배업	축산업	부대서비스
1970	107,619	94.3	3.1	2.5
1975	137,523	93.8	3.9	2.3
1980	116,185	92.1	5.4	2.5
1985	166,377	89.5	7.8	2.7
1990	168,273	89.5	7.3	3.1
1995	195,106	86.8	10.8	2.4
2000	216,724	86.0	12.0	2.0
2005	223,291	83.5	13.9	2.6

농업생산액의 품목류별 추이, 1995-2004

단위: 10억원(2000년 기준)

구 분	식량작물	채 소	과 실	특작기타	축 산	합 계
1995년	9,975	7,534	3,482	2,982	7,125	31,098
	(32.1)	(24.2)	(11.2)	(9.6)	(22.9)	(100.0)
2000년	11,362	6,858	2,603	2,959	8,035	31,818
	(35.7)	(21.6)	(8.2)	(9.3)	(25.3)	(100.0)
2004년	9,201	6,661	2,508	3,088	9,428	30,885
	(29.8)	(21.6)	(8.1)	(10.0)	(30.5)	(100.0)

주: 생산액은 GDP 디플레이터로 실질화한 3개년 이동평균 치임

농촌 및 농가인구 추이, 1970-2005

단위: 천명

연도	총인구	농촌인구	농가인구
1970	32,241	-	14,422
1975	35,281	17,910	13,244
1980	38,124	16,002	10,827
1985	40,806	14,006	8,521
1990	42,869	11,102	6,661
1995	45,093	9,572	4,851
2000	47,008	9,381	4,031
2005	48,138	8,764	3,434

경종농가 규모별 농가비중 추이, 1970-2005

단위: %, 천호

	1ha 미만	1-2ha	2-3ha	3ha 이상	합계	시설면적 2000평 이상 농가(호)
1970	66.8	26.5	5.1	1.5	2,411
1975	66.5	27.0	4.9	1.6	2,285
1980	63.9	29.5	5.1	1.5	2,129	1,023
1985	64.9	29.3	4.6	1.2	1,880
1990	58.9	31.2	7.4	2.5	1,743	5,952
1995	58.6	28.3	8.3	4.7	1,476	15,380
2000	59.8	25.6	8.3	6.2	1,369	18,556
2005	63.6	21.9	7.2	7.2	1,284	15,522

축산부문 대규모 전업농가의 비중 추이, 1990-2005

단위: 호, 천두, %

연도 경영규모	1990		1995		2000		2005
	호수	두수	호수	두수	호수	두수	호수	두수
한우 30두 이상	3,091 (0.5)	164 (10.2)	8,676 (1.7)	432 (16.6)	8,954 (3.1)	579 (36.4)	13,202 (6.9)	853 (46.9)
젖소 50두 이상	635 (1.8)	55 (10.9)	1,325 (5.6)	98 (17.8)	3,733 (28.0)	274 (50.4)	4,450 (49.9)	343 (71.6)
돼지 1천두 이상	344 (0.2)	827 (18.4)	1,113 (2.4)	2,360 (36.5)	2,340 (9.8)	4,943 (60.2)	2,951 (24.0)	6,976 (77.9)
닭 3만수 이상	301 (0.2)	14,178 (18.4)	691 (0.3)	37,720 (44.0)	1,128 (0.5)	61,623 (60.1)	1,443 (1.1)	80,838 (73.7)

자료: 통계청, 농업총조사. 농림부, 가축통계

경지규모별 농가소득 추이, 1970-2005

단위: 천원

	1970	1974	1983	1985	1990	1995	2000	2005
0.5 Ha미만	163	401	3,639	4,078	8,223	20,359	17,566	25,045
0.5 - 1.0 Ha	211	575	4,401	4,901	9,878	18,520	19,120	25,628
1.0 - 1.5 Ha	288	771	5,279	5,779	11,120	22,141	22,702	28,614
1.5 - 2.0 Ha	382	1,040	6,315	6,982	12,581	23,177	26,607	30,253
2.0 - 3.0 Ha	477	1,413	8,016	8,621	15,052	29,499	29,450	33,181
3.0 - 5.0 Ha	-	-	-	-	-	-	36,022	37,427
5.0 Ha이상	-	-	-	-	-	-	44,713	42,820
평 균	255	674	5,128	5,736	11,025	21,802	23,072	30,503

금산분리 원칙의 재조명

홍기택 / 중앙대학교 경제학부 교수

I. 서론

□ 80~90년대 기간중 재벌의 경제력집중 억제정책과 함께 금융과 산업의 분리를 목표로 하는 각종 제도가 시행

◦ 은행법 등에서 산업자본의 은행지배 방지를 위한 제도가 발전되어옴(현행 비금융주력자제도는 02.7 도입)

◦ 공정거래법상 금융계열사 의결권제한 제도(제11조), 출총제(제10조) 등의 시행(87.4), 금산법 제24조 신설(97.3) 등

□ 그러나 세계경제환경이 급속히 변화하면서 금산분리원칙의 긍정적 효과에도 불구하고 이로 인한 역효과가 발생

◦  외환위기 이후 급속한 개방화 과정에서 금산분리원칙의 엄격한 적용이 국내 은행들을 외국자본에 내주는 결과초래 (시중은행의 외국인 소유지분이 80%를 상회). 그 반면 국내산업자본들은 수익모형을 찾지 못해 수십조원의 잉여자금을 보유.

◦  궁극적으로는 ‘한정된 자원을 어떻게 배분하여 효율성을 높일 것인가’의 차원에서 금산분리원칙의 재검토가 필요. 금융업은 타산업을 지원하는 역할이외에도 그 자체로 고용효과가 큼.

II. 금산분리 관련 규제 현황

1. 은행 및 은행지주회사 소유제한 (산업의 은행업소유 제한)

□ 동일인(본인 및 특수관계인)의 은행․은행지주회사 주식 보유는 발행주식 총수의 10%(지방은행은 15%) 이내로 제한(02.7 도입)

ㅇ 비금융주력자*(산업자본)는 은행 주식의 4% (지방은행은 15%)를 초과하여 보유할 수 없으나, 4% 초과분에 대해서는 의결권을 행사하지 않는 조건으로  금감위 승인을 받아 10%까지 보유 가능

ㅇ 비금융주력자가 아닌 자는 각 단계마다 재무건전성 등 일정요건을 충족하여 금감위 승인을 얻어 10%(지방은행 15%), 25%, 33% 초과보유 가능

ㅇ 비금융주력자란 본인 및 특수관계인 회사의 자본총계에 대한 비금융회사의 자본합계 비율이 25% 이상 또는 비금융회사 자산 합계가 2조원 이상인 본인 및 특수관계인

ㅇ 외국인 투자자의 경우 감독당국이 다수의 해외 자회사에 대하여 비금융회사인지 여부를 모두 확인하기가 곤란한 상황발생

* 그동안 외국금융기관의 본점 소재국 감독당국의 확인서 등을 통해 간접적으로 비금융주력자 여부를 확인하거나(씨티은행), 직계 해외 모회사 및 국내 자회사 위주로 판단(론스타)

⇨ 모든 관계회사의 비금융회사 여부 확인이 가능한 국내 투자자에 대한 역차별이라는 비판 제기

2. 금산법 24조  (금융의 산업지배 제한)

□ 97.3월 동일계열 금융기관이 연합하여 타 회사를 실질적으로 지배하는 관계가 형성되는 것을 제한함으로써「금융의 산업자본 지배」를 방지하기 위해 금산법 제24조 신설

□ 금융기관 및 동일계열 금융기관은 설립근거법에 따라 인가․승인을 얻은 경우를 제외하고는 아래의 경우, 금감위 사전승인을 얻을 필요

① 다른 회사의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 20이상을 소유하게 되는 경우

② 다른 회사의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 5이상을 소유하고, 동일계열 금융기관 또는 동일계열 금융기관이 속하는 기업집단이 당해 회사를 사실상 지배하는 것으로 인정되는 경우

□ 금산법 제24조는 “금융기관 및 그 금융기관과 같은 기업집단에 속하는 금융기관”을 대상으로 적용토록 함으로써 계열회사들을 포괄하여 규율

□ 금산법 제24조는 수신기능이 있는 은행․보험과 수신기능이 없는 증권․여전사 등 모든 권역에 대해 적용되고 있어 금융기관의 발전을 저해하는 측면도 있음

◦ 특히 금융기관이 계열사 주식을 고객재산이 아닌 자기재산으로 취득하는 것을 제한할 논리가 미약

3. 금융계열사 의결권제한 제도 (공정거래법 제11조)

□ 재벌의 경제력집중 억제시책의 하나로 금융․보험회사 의결권 제한제도 (제11조) 신설(87.4)

⇨ 대기업집단이 소속 금융․보험사를 이용하여 지배력을 유지․확장하는 것을 차단함

□ 상호출자제한 기업집단 소속 금융보험회사*는 취득 또는 소유하고 있는 국내계열회사주식에 대하여 원칙적으로 의결권을 행사할 수 없음

＊ 국내계열회사의 자산합계가 2조원 이상인 기업집단에 소속된 금융보험회사

◦ 그러나 상장․등록 계열회사 주식에 대하여 임원임면, 정관변경, 합병 및 영업양도에 대하여 결의하는 경우에 한하여, 다른 특수관계인 지분과 합하여 의결권 있는 주식의 15%까지 의결권 행사 가능

□ 경영권방어의 어려움은 물론, 경영의사결정에 외국 기관투자자의 영향력 확대로

영애로 초래 가능성

4. 출자총액제한 제도 (공정거래법 제10조)

□ 출자총액제한 제도는 가공자본에 의한 지배력 확장 억제, 중소기업과의 불공정경쟁 차단, 계열사 동반부실화에 따른 금융시장의 시스템리스크 방지를 위하여 도입(87.4)

□ 공정거래법상 출자총액제한기업집단 소속 계열사의 경우 순자산의 25%(출자한도액)를 초과하여 국내회사의 주식취득 또는 소유에 제한(제10조)

III. 금산분리 효과

가. 긍정적 효과

□ 금융사(특히 은행)․기업간 상호지원을 통해 경제력이 소수 대기업에게 과도하게 집중되는 것을 방지

□ 금융회사가 계열기업과 경쟁관계에 있는 기업에 대한 신용공급을 제한하거나 비밀정보를 제공하는 등 불공정 행위 방지

□ 산업자본에 의해 자금배분이 왜곡되지 않도록 금융자본의 감시․ 견제 기능을 통하여 자원배분의 효율성을 도모

□ 산업부실이 금융부실로 이어져 금융시스템이 붕괴되고 예금자보호 등의 문제점이 발생하는 것을 사전에 차단

나. 부정적 효과

□ 세계화의 진전으로 경제력 집중에 따른 독점적 이윤 추구가 불가능함에도 불구하고 계속 규제하는 것은 한정된 자원의 효율적 활용이 불가능

□ 외국자본의 국내은행산업 지배 심화에 따른 배당 등에 의한 은행산업의 부가가치 유출 확대와 기업․서민금융 위축

* 은행의 외국인에 대한 배당 급증(3,753억(‘02)→9,258억(’05))과 외국계은행의 기업대출비중 하락폭(32.3%p)이 내국계 은행(19.3%p)를 크게 상회

ㅇ 외국은행들은 세계적인 영업망을 구축하고 있어 외국인 소유 국내은행은 해외 진출 유인이 없음. 따라서 외국계 은행의 비중이 커지게 되면 해외진출을 통한 선진화가 그 만큼 힘들어짐

ㅇ 금융위기시 외국계은행의 급격한 자금회수로 금융위기 증폭요인으로 작용(아르헨티나 사례)

IV. 외국 사례

□ OECD 회원국 28개국중 21개국은 산업자본의 은행소유를 제한하지 않음

ㅇ 영국, 프랑스, 독일 등 14개국은 산업자본의 은행소유 규제가 전혀 없고, 독일의 경우 은행의 산업자본 지배도 허용

ㅇ 덴마크, 스페일, 벨기에, 일본 등 7개국은 금융당국의 사전허가 혹은 승인을 조건으로 소유 가능

□ 미국, 호주, 캐나다, 한국 등 나머지 7개국은 산업자의 은행지분 소유를 일정비율 이내로 제한

□ World Bank의 107개 조사대상 중 70개국(65.4%)이 소유규제가 없으며, 소유상한이 있는 국가도 한국과 미국을 제외하고 산업자본과 금융자본을 동일하게 취급(지배가능)

V. 금산분리완화 방향

□ 금산법 제24조와 공정거래법 제11조는 계열 금융사를 통한 지배력 확장억제를 위해 도입하였으나 금융관련 각종 법안에 이미 계열회사에 대한 여신한도 등 지배력 확장규제가 존재함. 따라서 대기업집단 소속 금융기관에 대한 중복규제 문제를 해소하는 차원에서 이들 조항을 폐지를 검토할 필요

□ 현행 4%인 소유제한을 감독시스템․ 견제장치 수준에 따라 점진적으로 확대하고,

ㅇ 비금융주력자 판단기준 중 비금융부문의 자산규모 기준(현행 2조원)을 폐지하고, 비금융부분의 자본비중 기준(현행 25%)을 점차적으로 완화하여 금융전문그룹의 폭을 확대

□ 사모펀드를 통한 은행소유 허용하는 방안

ㅇ 2개 이상의 산업자본이 전략적 제휴를 통해 투자한 사모펀드에 대해서는 모회사에 대한 엄격한 감독을 전제로 은행소유를 허용

□ 금산분리원칙 완화에 따른 대주주의 금융자본을 악용한 불공정한 경제력집중 등의 부작용을 지속적으로 견제․감시할 수 있는 금융감독 제도강화가 필요

① 대주주․자회사에 대한 출자․신용공여한도 등 대주주관련 건전성 규제를 강화하고 대주주 적격성심사제도 등을 보완

② 채권금융회사의 부실징후 기업에 대한 신용위험평가제도 기능을 강화

③ 시장규율을 통한 감시가 가능하도록 산업자본이 지배하는 은행 및 은행지주회사의 경우 주식상장을 의무화하는 방안

외환위기 이후 민영화정책평가

이주선 / 한국경제연구원 선임연구위원

1. 서론

외환위기에 직면했을 때 정부는 공공부문개혁을 재벌개혁, 금융개혁과 같은 맥락에 놓고 진행하였고 공공부문개혁의 핵심과제는 규제개혁, 민영화, 정부조직개편, 공무원 인력에 대한 구조조정, 예산 및 재정개혁 등이었다. 이 가운데 민영화는 공기업을 민간기업화하기 위해서 정부가 소유한 기업의 소유 및 경영권을 민간에 이양하는 것을 의미한다. 외환위기 직후 정부인 김대중 정부는 공기업의 민영화와 구조조정을 기획예산처장관이 위원장인 공기업민영화추진위원회와 기획예산처의 정부개혁실이 주체가 되어 추진하였다. 2차에 걸친 대대적인 민영화계획을 발표하고 11개 공기업에 대한 민영화 계획을 실천하였다.

그러나 이러한 김대중 정부의 정책기조는 2003년 출범한 노무현 정부에서 사실상 정책기조의 완전한 선회와 그에 따른 민영화정책의 전면백지화가 이루어졌다. 노무현 정부에서는 공기업의 방만한 경영과 일탈행위에 대한 감사원의 감사나 경영평가 결과는 여러 번 나왔으나 이에 대한 보완대책들은 민영화나 경쟁도입을 통한 문제의 근원적 해결방식을 채택하지 않고 있다. 오히려 정부조직과 함께 공기업에 더 많은 권한과 역할을 부여하여 공기업을 확대시키는 정책을 통해서 사실상 공공부문의 역할을 비대화시키는 정책기조를 고수하여 왔다.

이러한 현상은 두 정부가 같은 뿌리를 가지고 있다는 관점에서 바라보면 상당히 특별하고도 한국적인 상황으로 판단된다. 대개 선진국의 정당이나 정부들은 이러한 중요한 정책기조를 집권세력이 재집권에 성공하였음에도 불구하고 급선회하는 경우는 없기 때문이다. 이와 같은 맥락에서 판단할 때, 적어도 민영화 정책기조는 외환위기 이후에 출범한 두 정부가 사실상 그 정책적 관점을 완전히 달리하였음을 알 수 있다. 그리고 이러한 관점의 명백한 차이에 따라 나타난 결과는 ‘공기업이 방만하게 경영되고 있으며 일탈행위를 반복하고 있다’는 정부 자체의 감사와 경영평가 내용에도 불구하고, 그 제시된 정책대응 방안이 두 정부에서 크게 다르게 나타난 것이다.

이 글은 이러한 10년간의 민영화 정책기조에 대한 아웃라인을 전제로 제2절에서 지난 10년간의 공기업 정책추이를 살펴보고, 제3절에서는 현행 공기업 관련 정책이 가진 문제점을 공기업의 본질적인 문제점과 정부의 정책상 문제점으로 분류하여 논의하고자 한다. 마지막으로 제4절에서는 현행 공기업 정책의 문제점을 개선하기 위해서 향후 우리나라의 민영화 정책을 어떤 방향으로 추진해야 할 것인가를 살펴보고자 한다.

2. 외환위기 이후의 공기업 정책

(1) 김대중 정부의 공기업 정책

외환위기 직후 출범한 김대중 정부는 출범 초인 1998년 2차에 걸친 “공기업의 민영화와 경영혁신 계획”을 발표하고 이 계획을 임기 말까지 지속적으로 추진하였다. 김대중 정부의 주요 정부투자ㆍ출자기관의 민영화 추진실적은 <표 1>과 같다.

<표 1>김대중 행정부의 주요 공기업 민영화 추진실적

구분		일자	민영화 방식	매각대상 지분
완 전 민 영 화 (8)	국정 교과서	98. 11	국내경쟁입찰	정부(40%), 산은(46.5%)
	종합기술금융	99. 1	국내경쟁입찰	정부(10.2%)
	포철	98. 12	뉴욕증시 DR 발행	정부(3.1%), 산은(2.7%)
		99. 7	뉴욕증시 DR 발행	산은(8%)
		99. 12	포철에 매각	산은(3%)
		00. 6	포철에 매각	산은(3%)
		00. 9	뉴욕증시 DR 발행	산은(4.6%)
		00. 10	포철에 매각	산은(2.2%)
	대한 송유관	00. 4	기존주주에게 매각	정부(44.3%)
	종합화학	00. 11	해산결의	-
	한국 중공업	00. 9	국내증시공모	국내증시공모
		00. 12	국내경쟁입찰	국내경쟁입찰
	한국통신	02. 5	국내경쟁입찰+교환사채	정부(28.3%)
	한국담배	02. 10	국내증시공모 +해외DR/교환사채발행	정부(28.8%), 산은․기은․수은(52.8%) 해외(39.7%,) 국내(41.9%)
부 분 민 영 화 (3)	한국전력	99. 3	뉴욕증시 DR 발행	정부(5%)
		00. 6	국제경쟁입찰	안양․부천열병합발전소
	가스공사	99. 12	국내증시공모	정부(7.8%), 신주(31%)
	지역난방	00. 6	국제경쟁입찰	안양․부천 사업소

자료: 조성봉(2006), <표 1> pp.15.

김대중 정부의 이러한 지속적인 민영화 추진으로 인해서 한국통신, 한국담배공사, 포항제철, 한국중공업 등 8개 정부투ㆍ출자기관을 완전히 민영화되고, 이들 8개 공기업의 34개 자회사도 자동적으로 민영화되었다. 이외에도 김대중 정부는 매일유업, 뉴질랜드치즈, 코리아후드서비스 등 7개 자회사를 1999년과 2000년에 걸쳐서 완전히 민영화하였고, 한국송유관공사, ICO투자관리, 한양산업 등 다른 9개 자회사를 통폐합 등의 정리절차를 완료하였다. 완전민영화 대상이 아닌 정부투자ㆍ출자기관 자회사 16개사의 민영화 및 정리내용은 <표 2>와 같다.

<표 2> 완전민영화 대상이 아닌 정부투자 및 출자기관 자회사의 민영화 실적

유형	시행연도	모회사	민영화 대상 자회사
완전민영화 (7개)	1999년도	유통공사	매일유업, 뉴질랜드치즈, 코리아후드서비스
		대한송유관공사	지앤지텔레콤
		가스공사	청열
		한국전력	세일에이직
	2000년도	가스공사	한국가스해운
통폐합 (9개)	1998년도	대한송유관	한국송유관공사
	1999년도	주택공사	한양산업, 주공감리공단
		유통공사	한국물산, 한국축산
		토지공사	토공감리공단
		수자원공사	수공감리공단
	2000년도	토공등 4개사	한국건설자원공영
		주택공사	한양

자료 : 이주선(2001), <표 4>를 재구성, pp.9.

이 실적에 따르면 완전 민영화 대상 공기업의 계획 대비 추진실적은 대규모 공기업이라 할 수 있는 한국통신, 한국담배인삼공사, 포항제철, 한국중공업을 포함하여 총 8개 공기업의 완전 민영화를 완료하여 목표 대비 160%의 좋은 진척을 보였고, 정부투자 및 출자기관 자회사들에 대한 민영화도 계획인 40개 대비 100%를 상회하는 41개의 완전한 민영화가 이루어졌다. 이에 따라서 총체적인 완전민영화 실적은 계획인 45개 초과하여 총 49개 공기업의 민영화를 진전시키는 성과를 거두었다. 더구나 이 실적이 의미가 있는 것은 대규모 공기업이라 할 수 있는 한국통신, 한국담배인삼공사, 포항제철, 한국중공업을 포함하는 8개 정부투ㆍ출자기관의 민영화가 완성되었기 때문이다. 또한 김대중 정부에서는 단계적 민영화 대상이었던 한국전력, 가스공사, 지역난방공사의 3개 대형 공기업들의 지분매각과 민영화를 위해서 필요한 법적․절차적 조치들이 진척되었다. 민영화를 통해서 정부가 획득한 매각수입은 2001년 11월말 현재 총 14조 3,528억 원을 상회하였다. 또한 정부는 정부지분의 일부를 주식예탁증서(DR)와 교환사채(EB) 형태로 해외에 매각하여 1998년 3억 5천만 달러, 1999년 42억 5천만 달러, 2000년 6억9천만 달러, 2001년 11월말 현재 25억 5천만 달러 등 합계 78억 4천만 달러에 해당하는 외화수입을 올렸다.

실제로 매각수입은 14조 3,528억 원을 훨씬 초과할 것으로 추정된다. 왜냐하면 <표 6>에 집계된 매각대금의 합계는 정부투자 및 출자기관의 매각대금을 합한 금액이고, 이 회사들을 제외한 다른 경영혁신대상 기관들의 출자회사들에 대한 매각 수입은 1999년 이후 정확한 집계가 공표되지 않고 있기 때문에 합산되지 못하였다.

구체적인 정부의 매각수입 내역은 이주선(2001) <표 6>을 참조할 것.

이러한 김대중 정부의 민영화 추진을 토대로 평가해 볼 때, 김대중 정부의 공기업 정책기조는 민영화였음을 알 수 있다. 물론 민영화 대상에서 제외된 공기업들에 대한 관리를 위한 제도의 운영에도 관심이 있었지만 대부분 이를 위한 제도적 장치들은 김영삼 정부 이래의 법적, 제도적 틀을 벗어나지 않는 것들이었기 때문이다. 이 당시에는 “정부투자기관관리기본법”, “공기업의경영구조개선및민영화에 관한법률” 등 두 법이 공기업을 관리하는 근간이었다. 물론 임기 말 김대중 정부는 “정부산하기관관리기본법”의 입법을 위해서도 이니셔티브를 취했으나 임기 말까지 그 입법을 완료하지는 못하였다.

(2) 노무현 정부의 공기업 정책

노무현 정부의 공기업 정책은 한 마디로 요약한다고 하면 김대중 정부가 수립한 민영화 계획의 보류와 공기업을 포함한 공공기관들의 내부혁신에 나선 것이라고 말할 수 있다. 노무현 정부는 김대중 정부가 단계적 민영화를 시행하기 위해서 이미 구조개편을 시행하고 민영화 일정을 진행하고 있던 한국전력공사, 한국가스공사, 한국철도공사(출범 초에는 철도청)를 포함한 대규모 정부투자기관들의 민영화 계획을 재검토란 이름으로 전면 백지화하였다. 이와 더불어 토공ㆍ주공의 통폐합을 포함한 공기업의 구조조정 계획들도 사실상 폐기하였다.

그 대신 공기업의 경영효율성을 내부혁신을 통해서 개선하면서 더 많은 역할을 공기업들이 담당하도록 하는 정책기조를 유지하였다. 부연하면 노무현 정부는 일하는 방식, 공공 서비스의 품질 개선 등의 추구가 더 좋은 공기업 경영 효율화 방안이라고 생각한 것이다. 이러한 정책기조를 유지한 이유는 김대중 정부가 공기업의 민영화와 경쟁도입 등 구조개선을 위한 노력을 기울였어도 여전히 공기업들은 비핵심 사업 참여, 시장질서 저해행위, 임직원 부조리 등을 통해서 비효율적이고도 방만한 경영을 지속하고 있으므로 이를 시정하기 위해서는 김대중 정부가 시행하는 구조개선 노력 대신 혁신을 단행하는 것이 중요하다는 논리 때문 이었다. 이를 위해서 공기업을 포함한 모든 공공기관에 대한 경영평가제도를 도입하고 김대중 정부말 그 입법이 추진되기 시작한 정부산하기관관리기본법을 제정하여 이러한 평가의 대상을 확대하는 조치를 취하였다.

그러나 이러한 노무현 정부의 혁신 노력에도 불구하고 공기업을 포함한 공공기관의 방만한 운영에 대한 감사원과 경영평가단의 지적은 2005년 산하기관까지 경영평가가 확대된 뒤에도 반복되었다. 이에 따라 정부는 OECD의 권고안과 감사원의 감사지적사항을 근거로 공기업을 포함한 공공기관들과 관련된 “정부투자관리기본법”, “정부산하기관관리기본법”, “공기업의경영구조개선및민영화에관한법률”의 3개 법률을 폐기하고, “공공기관운영에관한법률”을 2006년에 제정하였고 이에 따라 공기업을 포함한 공공기관을 재분류하여 관리하고 있다.

“공공기관운영에관한법률”에 따르면 공공기관은 공기업, 준공공기관, 기타공공기관으로 분류되고, 공기업은 자체 수입액이 총수입의 50% 이상인 기관 가운데 선정하도록 하고 있다.(동법 제5조 제1항), 그리고 준공공기관은 공기업이 아닌 공공기관을 통칭하는 명칭이다. 다시 우리의 관심사인 공기업은 자산규모가 2조원 이상 또는 총수입액 중 자체수입이 대통령령이 정하는 기준 이상인 공기업은 시장형 공기업으로 규정하고, 시장형 공기업의 범주에 들지 않는 여타 공기업은 준시장형 공기업으로 정하고 있다.(동법 제5조 제3항) 이 법에 따라 공공기관에 대한 실질적인 경영을 감독하는 기관은 기획예산처장관이 위원장인 공공기관운영위원회이다. 이 위원회는 공기업을 포함한 모든 공공기관의 지정, 신설심사, 인사, 경영공시, 경영실적평가, 경영지침, 민영화와 구조조정 등의 결정 등에 대한 심의ㆍ의결권을 가지고 있다. 그러나 정부의 이러한 혁신노력에도 불구하고 공기업의 방만한 경영에 대한 비판은 여전히 지속되고 있는 실정이다.

3. 공기업 정책의 문제점

(1) 공기업 구조와 목표의 본질적 문제점

공기업은 「국가소유+독점+규제」의 기업구조를 가지고 있고 표방하는 목표는 공익의 극대화이다. 이러한 기업구조와 목표가 가진 두 가지 중요한 문제점은 소유(ownership)‧감독(monitoring)‧경영(management)이 분리되어 있고 운영은 각종 규제에 제약된다는 점이다. 공기업의 위와 같은 기업구조와 목표로부터 유래하는 비효율성은 다음과 같다.

첫째 공기업의 목표는 공익의 극대화이나 공익의 구체적인 정의는 명확하지 않다. 다시 말해서 각 사람마다 주장하는 공익이 다를 수 있다. 이렇게 공기업은 정의가 모호한 목표를 추구하므로 공기업 관련 각 주체들의 역할, 활동 및 성과를 명확히 구분하고 평가하는 것이 어렵고, 이러한 불투명성으로 인해서 각 주체들의 기회주의적인 행동을 초래한다.

둘째, 공기업은 원소유주인 일반국민, 대통령ㆍ국회의원을 비롯한 선출직 공직자, 관료, 공기업 경영진으로 이어지는 중첩된 계층구조(multiple hierarchy)로 인한 복대리인의 문제(double agency problem)를 가지고 있다. 이러한 조직구조하에서는 위임하는 주인(principal)과 대리인(agent) 사이의 이해관계의 불일치로 인한 폐해가 가중되기 때문에 설사 공익이 무엇인지 가 명확하다고 할지라도 이를 극대화하는 것은 불가능하다.

셋째, 공기업은 각종 규제들에 의해서 보호되거나 제약을 받고 있다. 통상적으로 공기업에 대한 규제는 진입, 가격, 이윤율, 그리고 사업의 영역에 대한 규제로 대별할 수 있다. 이러한 각종 규제들의 존재는 공기업에 배분적 비효율성, 동태적 비효율성, 소득분배의 왜곡 등을 초래한다.

(2) 노무현 정부 공기업 정책방향의 문제점

현행 우리나라 공기업 정책방향의 문제점은 앞에서 언급한 공기업의 본질적인 문제점에도 불구하고 여전히 공기업이 시장실패의 보정이나 공익 극대화를 위한 수단으로 인식되고 있다는 점이다. 물론 모든 공기업이 본질적으로 비효율적일 수밖에 없는 태생적 한계가 존재하지만 이미 존재하는 공기업들이 있고 이들에 대한 경영과 관리의 효율성을 증진하기 위해서 다양한 제도적 장치들을 마련하고 이를 운영하는 것은 차선책으로써 중요하다는 것을 부인할 수는 없다.

그러나 이미 역대 정부들이 추구하였던 민영화와 경쟁도입을 통한 시장화(marketization)가 공기업의 비효율성을 치유할 수 있는 최선의 대안이라는 보편적인 공감대가 존재하고 있었고, 이의 추진을 위한 정부의 계획은 구체화되어 있었으며, 이의 실행도 지속적이었는데, 이를 사실상 전면 폐기한 것은 공기업의 효율성을 제고하는데 심각한 정책실패를 야기할 가능성을 이미 내포하고 있었다고 판단된다. 현 정부 들어서 시행해 온 공기업 정책은 대부분 기존 공기업의 역할증대나 그 관리를 위한 평가시스템의 확충 등을 포함한 소위 “내부혁신”이 주 내용이었다. 내부혁신을 통해서도 공기업의 효율성 제고가 가능하고 그 역할도 정상화할 수 있다는 이러한 현 정부의 관점은 그럴듯해 보이지만 경험적으로 증명된 적이 없다.

오히려 이러한 정책이 실패 가능성이 높음을 이미 민영화를 성공적으로 완료한 영국의 경험은 잘 보여주고 있다. 1979년 대처 행정부가 등장하기 전 영국은 내부혁신을 통한 공기업 개혁에 착수한 바 있었다. 대처행정부 직전 행정부였던 같은 보수당의 히드 행정부는 공기업에 대한 정부의 지나친 개입과 규제가 공기업의 비효율성을 증대시켰다는 문제제기에 대한 대응으로 정부 관련부처의 개입을 축소하는 대신 공익적인 관점에서 공기업의 운영을 담당할 수 있도록 관계부처 장관, 공기업 경영진, 그리고 노조를 포함한 다른 이해관계자 대표로 구성된 소위 "정책협의회(Policy Council)"를 설치하였다. 정책협의회가 정부의 공기업 담당 부처들을 대신해서 공기업의 장기적인 목표와 전략을 개발하도록 함으로써 정부의 개입을 대신하도록 한 것이 그 핵심내용이다. 그러나 이러한 정책은 결국 공기업의 다중적 계층구조에 다시 추가적으로 또 하나의 계층구조를 추가한 것에 불과하였다. 즉, 그러지 않아도 복잡한 공기업의 계층구조에 복잡성을 더하여 공기업의 기존 문제점을 더욱 악화시킨 것이다. 이러한 노력이 실패로 끝난 후, 영국은 비로소 공기업의 경제적 비효율성은 근본적으로 정부와 공기업과의 관계를 완전히 정리하여 그 구조적이고도 본질적인 문제점을 치유할 수 있는 민영화와 경쟁도입이 최선이라는 결론에 도달하게 되었다. 이에 따라서 시작된 영국의 대처행정부 이래의 민영화 과정과 그 결과에 대해서는 이미 잘 알려져 있으므로 더 이상 언급할 필요도 없다. 이러한 영국의 공기업 관리시스템 진화과정과 공기업의 규모 및 성과 그리고 민영화 과정에 대한 구체적인 설명은 Vikers(1988), Privatization: An economic Analysis, The MIT Press의 Chapter 5 & 6를 참조할 것.

현 정부가 추진한 공기업 정책이 유효하지 못하다는 것을 입증하는 증거는 2005년 11월에 시행된 감사원의 공기업에 대한 기획감사에서도 여실히 드러난다. 이 감사결과에서 방만한 경영의 사례들로 지적된 사항들은 설립목적에 입각하여 법률이 정한 고유사업이 아닌 부문에의 진출, 인력의 과잉고용 및 이익에 대한 종업원에의 편법배분, 지나친 임금인상, 자회사의 무분별한 확대, 낙하산 인사 등 인력관리상의 비효율성, 분식회계 등이다.

감사원의 공기업 감사와 관련된 구체적인 내용은 감사원(2005), “「공기업 경영혁신 추진실태」 감사결과,” 보도자료(2005.7.28)를 참조할 것.

그런데 이를 개선하기 위한 대안으로 감사원은 현행 3개 공기업 관련법 통폐합을 통한 공기업에 대한 체계적인 관리시스템 마련, 법에 존재하는 형식상 지배구조의 역할 정상화, 임금 과다인상에 대한 방지책 마련, 성과를 반영한 인사시행 및 공공요금 산정기준 및 결정시스템 개선, 인력의 구조조정 및 인사관리제도의 개선, 자회사에 대한 부당지원 행위의 중단 방안 마련 등을 제시한 바 있다. 그러나 이러한 감사원의 개선권고와 정부의 “공공기관운영에관한법률” 제정을 통한 대응은 여전히 민영화와 경쟁도입이라는 공기업의 경제적 효율성 제고를 위한 최선책을 배제한 채 기존의 내부혁신 논리를 따라 그 특성, 기능, 구조와 조직이 다른 공기업을 포함한 정부 산하의 모든 기관들을 망라하여 그 관리를 규율하는 것에 초점을 맞추고 있기 때문에 실질적인 효과를 기대하기 어려울 것으로 보인다. 아무리 현재 존재하는 기관들에 대한 분류를 잘하고 그들의 역할에 대해서 명문화된 규율을 할지라도 실질적이고도 근원적인 개선책이 담기지 않은 법의 개정은 탁상공론에 불과할 뿐 대개 공기업이 가진 본질적인 문제점을 해결하지 못할 것이기 때문에 결국 공기업의 경제적 효율성을 제고하는데 실패할 것이다. 이를 앞에서 언급한 영국의 경험이 입증하고 있다.

4. 합리적인 공기업 정책 방향

현재 공기업의 방만한 경영과 경제적 비효율성을 개선하기 위해서 정부가 택해야 할 최선의 정책은 현 정부가 폐기했던 민영화와 경쟁도입이다. 앞에서 언급한 것처럼 공기업들은 본질적으로 소유 및 지배구조 특성상 경제적 비효율성을 배태하고 있고, 민영화에 의해서 이러한 공기업이 가지고 있는 중첩된 계층구조를 단순화하고 목표의 모호성을 제거하는 것은 공기업 문제를 해결하기 위한 1차적인 출발점이 될 것이기 때문이다. 또한 공기업에 내재하고 있는 독점이 가지는 배분적 효율성 손실에 대한 처방은 단순한 소유권과 경영권의 이전만으로 가능하지 않으므로 민영화되는 각 산업이 독점적으로 운영되었던 경우(그것이 산업의 자연독점적 성격에 입각한 것이었든 경쟁적인 산업에 대한 제도적인 독점의 보장이든간에)에는 경쟁도입(liberalization)이 경제적 효율성을 제고하는 중요한 보완수단이 된다. 그러므로 먼저 공기업들 가운데 민영화와 경쟁도입을 시행할 공기업들을 선정하여 이에 대한 확고한 이행을 우선하는 것이 급선무라 할 수 있다.

민영화와 경쟁도입이라는 공기업의 경제적 효율성 제고를 위한 최선의 방안이 가장 먼저 시행되어야 할 부분은 김대중 정부가 이미 민영화를 완료할 계획을 세우고 구조개편을 단행하였거나 그러한 목표를 유지했던 한국전력공사, 한국가스공사, 지역난방공사 등에 대한 민영화를 우선적으로 시행하는 것이다. 이들 대형 공기업들에 대한 민영화와 함께 철도공사의 민영화와 우체국의 우정사업과 우편저금사업의 분리 및 민영화를 추진하는 것도 정부조직의 슬림화를 위해서 대단히 중요한 과제이다. 특히 노무현 정부가 시행하는 주택 및 부동산 정책의 근간을 맡고 있는 주택공사와 토지공사에 대한 통폐합과 민영화도 조속히 이뤄져야 한다.

그러나 민영화와 경쟁도입은 당위성에도 불구하고 대단히 어려운 정치적‧경제적 과제인 경우가 많고 때로 공기업으로 불가피하게 유지되어야 하거나 민영화와 경쟁도입 과정을 진행하는 기간동안 공기업 상태를 유지하는 경우가 있는 것이 보편적이다. 그러므로 민영화가 이루어지기 전 공기업 상태로 유지되는 기업들의 효율성 제고를 위한 방안으로 정부가 시행하고자 하는 공기업 관리시스템 개선도 보완적으로 필요하다. 그런데 이러한 시스템 개선이 장기적으로 결실을 맺기 위해서는 공기업으로 유지되는 기업들에 대해서는 중첩된 주인-대리인 관계와 모호한 공기업의 목표를 투명하게 하는 방향으로 개선이 이뤄져야만 한다. 다시 말해서 민영화 이전이라도 공기업을 공익 극대화라는 애매한 목표로부터 수익성이라는 측정가능한 목표를 추구하도록 하고, 정부가 보호, 특혜, 독점권 부여, 보조금 등을 통해서 혜택을 주던 것을 중단하며, 주주권 행사를 통한 경영진의 임면권 행사를 제외하고는 여타 간섭을 하지 않는 등 공기업-정부 관계를 대폭 조정하는 방향으로 시스템을 개선하는 것이 필요하다.

그러므로 “공공기관운영에관한법률”에서 규정한 공기업과 여타 다른 성격의 공공기관들에 대한 재분류를 엄격하게 시행하여야 함은 물론, 동 법률이 시장형 공기업이라고 규정한 공기업은 조속히 민영화와 경쟁도입을 할 수 있도록 적합한 시스템을 구축하는 것이 필요하다. 이를 위한 가장 확실한 방안의 하나는 민영화와 경쟁도입을 위해서 공공기관운영위원회가 계획을 수립하여 시행할 의무를 지도록 법적으로 명시하는 것이다.

또한 공기업이지만 여러 가지 이유로 이 법의 적용이 배제되고 있는 한국방송공사를 비롯한 공기업들도 이 법을 적용받도록 하고, 공기업을 제외한 공공기관들에 대해서는 현재 “공공기관운영에관한법률”에서 제안한 내용을 철저히 적용하는 것이 필요할 것으로 판단된다. 실제로 현행의 제도 틀 안에서는 정부산하기관으로 분류된 기관들 가운데 상당수가 대규모의 영리추구적 목적을 지닌 자회사들을 거느리고 있는 경우도 나타나고 있는 실정이다. 이러한 경우를 방지하기 위해서도 공기업에 대한 분류를 명확히 해야하는 것은 물론 기관의 신설심사와 지정과정을 엄격하게 관리하여야 한다. 특히 정부의 각 부처는 부처이기주의적 차원에서 공기업이나 산하기관 등 공공기관을 가급적이면 늘릴 인센티브를 가지고 있으므로 이를 차단하기 위해서 공공기관운영위원회의 지정과정과 신설심사과정에 대한 엄격한 운영이 필요하다.

<참고문헌>

감사원(2005), “공기업 경영혁신 추진실태 감사결과,” 보도자료(2005.7.28)

이주선(2001), “김대중 행정부 민영화정책 평가와 시사점,” 자유기업원.

조성봉(2006), “한국의 미래비전: 공기업 민영화 정책,” 미발표 원고.

Vikers(1988), Privatization: An economic Analysis, The MIT Press, Chapter 5 & 6

대한민국 선진화정부를 달성하기 위한

정부개혁과 비전의 구체적 방안

김관보 / 가톨릭대학교 행정학과 교수

I. 문제제기

「정부개혁 고해성사」(김현석 외 2인, 2006)는 김대중 정부의 정부개혁 및 노무현정부의 정부개혁 중간평가를 통해 정부개혁의 한계와 성공요인을 주장하고 있다.  우리는 정부가 바뀔 때마다 개혁을 주장한다. 그리고 개혁의지가 어느 역대정부보다 최고임을 강조한다. 그러나 임기 초에 강조된 정부개혁은 임기말에 용두사미로 마감하는 경우가 다반사다.

‘작은 정부’의 깃발을 표방한 김대중 정부에서도 임기 말 ’큰 정부’를 탄생시켰다. 현재 노무현 정부도 ‘큰 정부’의 깃발 아래 로드맵을 통해 그 동안 많은 일을 추진하고 있지만 비대해진 부처 및 불필요한 위원회 신설 등으로 국정관리에 적지 않은 갈등과 불안한 정책 환경을 조성하여 왔다. 끊임없는 쟁점이 되고 있는 각종 교육정책, 부동산정책, 남북관계 및 외교정책 등이 바로 이러한 비효율적인 정부설계의 산물들이다. 여러 부처 및 공기업의 장 및 요직에 부적절한 인사 배치, 공급자위주의 획일적인 정부정책을 홍보하기 위한 조직부서 신설로 비판적 언론의 통제, 대통령 산하 각종 위원회의 부처 자율성을 제약하는 시스템운영 등으로 국민이 신뢰할만한 정책성과를 낳지 못하고 있다. 특히 청와대의 잦은 조직개편 및 비서진 교체로 부처 및 당정과의 정책조정기능 미흡, 합리적인 기준이 결여 된 국정홍보처의 장관급 기관격상, 통폐합된 부처에서의 기능 협력을 위한 복수차관제 도입이 아닌 위인설관식 복수 차관제 신설 등은 세계일류 서비스제공을 위한 작지만 강한 정부(强小政府)에 걸림돌들이다.

역대정부는 무분별한 인력증가를 방지하기 위해 공무원 총정원을 관리해 오고 있다. 여기에 2006년부터 부처내 자율적 정원조정의 어려움을 극복한다는 명분하에 총액인건비제도를 도입 실시되고 있다. 김대중 정부 임기 말인 2002년 국가 및 지방자치단체를 포함한 전체공무원 수는 88만8천여 명이었다. 노무현 정부 4년간 4만6천여 명이 증가하여 2006년 말 93만4천여 명이 되었다. 물론 참여정부 3년간 철도청 공사화(29,675명)와 인천항만공사의 민간위탁(81명) 등으로 인력감축이 이루어졌다. 그러나 이는 공무원 총정원의 자율적인 감축 노력이라기보다는 조직개편에 의한 공무원수 자연 감소였다.

또한 정부는 금년부터 5년간 5만1천여 명 이상의 증원계획을 가지고 있으므로 2011년 말 공무원 수는 100만 명에 달할 것으로 예상된다.

<표 1> 참여정부 공무원 수 추이(2002-2007)

(단위: 천명)

년도	2002	2003	2004	2005	2006	2007*	2011*
총 공무원수(명)	888	897	916	910	934	946	997
국가 공무원수(명)	562	579	589	572	573	590	-

주: 1. * 정부의 공무원 수 증원 계획을 반영할 경우의 공무원 수 예상치

2. 국가공무원 2002-2005 연말기준; 2006-2007은 연초기준

자료: 기획예산처, 행정자치부 통계자료

이러한 비효율적인 국정운영 시스템을 제대로 바로잡지 않고서는 대한민국의 국가경쟁력은 지속적으로 추락될 것이다. 선진국도약을 위한 올바른 비전과 발전전략을 수립해야 국가 창조적인 리더십이 절실히 요청되는 시점이다. 세계화․지식정보화라는 시대의 역동적인 변화를 이해하고 대응하기 위해 정부의 기능과 역할, 정책시스템 등이 재정립되어야 한다.

이러한 배경하에 본 논문은 첫째, 작은 정부․큰 정부에 대한 선행연구 고찰을 통해 선진화정부의 경쟁력을 결정하는 주요 요인을 도출하여 분석의 틀을 제시한 다. 둘째, 한국의 역대정부 개혁에 대한 특징과 문제점을 검토한 후, 끝으로 대한민국 정부선진화를 위한 정부개혁의 비전․기본방향 및 구체적 방안들을 제시하고자 한다.

II. 작은 정부 논의에 대한 이론적 고찰 및 분석의 틀

1. 선행연구

진종순(2005)은 작은 정부와 관련하여 정부인력 규모에 대해 미국, 일본, 프랑스, 영국, 스페인, 독일, 이탈리아의 정부 인력규모와 그 변동현황을 17개 기능분야별로  국제비교를 시도하고 시사점을 도출하고 있다. 향후 국가공무원 증가가 예상되는 분야는 2․3차 산업, 과학기술, 사회복지, 보건 분야이다. 현상유지 분야는 치안질서, 서비스 현업, 교육 분야이다. 감소될 분야는 사정과 문화 분야이다. 특히 이 연구는 국가간 정부인력규모의 비교는 각국의 공무원에 대한 정의가 상이하고 문화적 차이로 경험적인 비교의 한계성을 지적하고 있다.

문명재․주기완(2006)은 작은 정부를 지향하되 정부의 역량(capability)을 강화하는 정부를 추구해야 한다고 강조하고 있다. 단순한 공무원 수에 의한 작은 정부보다, 작지만 강한 정부, 능력 있는 정부를 위해 공무원 규모, 재정 규모, 정부의 역량이란 3박자의 조화가 고려되어야 한다. 정부 역량 강화를 위한 2가지 준거 틀은 OECD 정부개혁 패러다임의 핵심과제와 세계은행의 6개 영역의 거버넌스 지표이다. 전자는 투명성․접근성․대응성을 지닌 개방형 정부, 정부기능 및 조직의 재설계, 성과주의 관리방식의 도입, 책임과 통제제도의 현대화, 공무원의 조직화와 동기부여(인사개혁), 시장형 메커니즘의 적극적 활용 등이다(OECD 정부혁신아시아센터, 2006). 후자는 시민의 소리와 책임성, 정치적 안정성, 정부의 효과성, 규제의 질, 법치주의, 그리고 부패통제이다.

기타 정부의 규모와 기능에 대한 연구는 핵심적인 주요 변수에 초점을 두고 있다. 예를 들면 김근세․권순정 (1997)은 김영삼 정부의 실증적 분석(공무원 수, 정부부처 수, 재정규모)을 시도하고 있으며, 이명석(1999)은 지방정부의 규모(지출수준, 지방자치단체 공무원 규모)를 분석하고 있다. 또한 박종민․왕재선 (2004)은 정부의 규모에 대한 인식의 차이(정치이념과 문화적 편향)를, 김근세(2005)는 김대중 행정부의 작은 정부 개혁의 미흡성을 강조한다. 끝으로 기획예산처․중앙일보(2006)는 재정적 측면의 작은 정부를 제시하고 있다.

끝으로 정정길․ 김성수 외(2007)는 기존 연구들이 작은 정부에 관해 부분적으로만 논의함으로써 전체적인 모습을 파악하지 못하였다는 점에서 경제적 접근(에덤 스미스․ 하이에크․ 오이켄 등), 관리론적 접근(막스 베버․ 우드로 윌슨․ 테일러 등), 권력적 접근(로크․ 몽테스키외․ 제퍼슨․ 매디슨 등) 및 지방분권적 접근(토크빌․ 토머스제퍼슨․ 밀․ 티부) 등 다양한 시각에서 작은 정부를 논하고 있다.   특히 바람직한 국가 기능의 범위 및 규모에 관해 논의할 때 정부서비스에 대한 수요측면도 함께 고려해야 하며, 작은 정부가 가져올 수 있는 국가 능력의 훼손 가능성도 지적하고 있다. 동 보고서는 1980년대 이래 20년 이상 작은 정부를 지향한 정부개혁이 과연 소기의 성과를 거두었는지, 정부개혁의 과정과 결과는 어떠했는지에 대해 체계적인 분석을 시도하고 있다.

2. 연구 분석의 틀

작은 정부에 대한 선행연구에서 언급되는 주요변수 들 중 작지만 강한 정부, 능력있는 정부를 달성하기 위해 본 연구에서는 정부조직 기능재설계, 공무원 규모 조정, 정부역량 강화란 3가지 요인들을 전략과제로 설정한 연구 분석의 틀을 제시할 수 있다(<그림 1> 참조).

<그림 1> 정부개혁의 분석틀: 정부개혁 비전을 달성하기 위한 전략과제 3가지 측면

정부조직 기능재설계 측면

↗                        ↖

공무원 규모 조정 측면

정부 역량강화

측면

III. 한국의 역대 정부개혁의 특징과 문제점

1. 한국의 역대 정부 개혁의 특징

문민정부, 국민정부, 참여정부를 대상으로 1990년대 중반 이후 신공공관리적 정부혁개혁 특징을 비교할 수 있다. 정부별 비교분석은 정부혁신의 진행경로와 함께 정부혁신의 목표와 계기, 정부혁신안의 채택과 집행, 정부혁신의 성과와 함의 등에 초점을 둔다(김정렬, 2006).

이러한 비교분석에서 김정렬 (2006)은 향후 정부운영은 새로운 행정수요에 부응한다는 대전제 하에 정부의 규모와 능력을 적정 수준으로 유지하기 위한 핵심적 수단으로서 신공공관리의 정당성을 모색할 것으로 예측하고 있음. 또한 중장기적으로 강한 관료제로 대표되는 전통적인 행정문화의 영향력도 신공공관리의 확산과 비례하여 전체적으로 약화될 것이라고 예측하고 있음.

<표 2> 정부개혁(혁신)의 진화단계별 특성 비교

	형성기(김영삼 정부)	확산기(김대중 정부)	조정기(노무현 정부)
혁신의 주요 목표	효율과 투명 중시	효율위주의 균형추구	효율과 참여의 조화
혁신의 추진계기	세계화, 문민정부 (정치경제적 요인의 조화)	IMF위기, 정권교체 (경제적 요인에 초점)	이념조정, 세대교체 (정치적 요인에 초점)
채택수단의 범위	구조개혁 편향성 탈피 (수단의 범위가 제한적)	구조와 과정개혁의 병행 (수단의 범위가 포괄적)	행태와 문화개혁의 확산 (수단의 범위가 전략적)
집행과정의 특성	깊이 낮고 속도 중간 (하향식 집행전략)	깊이 높고 속도 빠름 (하향식과 상향식의 절충)	깊이 중간 속도 느림 (상향식 집행전략)
혁신의 주요 성과	상징적, 단기적 효과 (제한적인 목표 달성)	실질적, 중기적 효과 (포괄적인 목표 달성)	상징적, 장기적 효과 (제한적인 목표 달성)
혁신의 주요 함의	민주행정의 원리 확산	공공개혁과의 연계	실질적 제도화에 주력

자료: 김정렬(2006)에서 발췌

2. 한국의 역대 정부개혁의 평가와 문제점

최유성(2005).「변화시대의 국정관리 시스템 연구」. 한국행정연구원의 자료를 대폭적으로 인용함.

(1) 문민정부

○ 이념적 배경

- ‘세계화’ 및 ‘작은 정부론’, 신공공관리적 시각

○ 개혁 내용

- 정부조직개편, 행정쇄신, 규제완화

○ 문제점

- 전략적 철학의 부재, 부처 할거주의, 공무원의 저항, 상징정치 -> 시스템 성과 미흡. 특히 사정개혁, 역사바로세우기 등 지나친 과거 지향적 정책에 초점. 관료제․전문가집단의 소외, 체제혁신의 실패 등으로 IMF위기 초래.

(2) 국민의 정부

○ 이념적 배경

- 신자유주의적 시각에서 공공부문의 축소 및 신공공관리주의적 시각에서 민간부문에 민간의 관리기법 도입.

○ 개혁 내용 및 문제점

- 제1차 개편에서 폐지되었던 부총리제와 공보처가 2차와 3차 개편에서 재 부활하여 개혁의 일관성 결여

- 개편안이 정치적 영향력이 작용하여 기획예산위원회와 예산청이 별도로 설치되는 비합리성

- 감사원, 검찰 등에 대한 조직개편 미흡.

- 공무원 인력감축은 획일적 감축목표를 제시함으로써 가시적인 목표달성에는 긍정적이나 실질적으로는 기능직 등의 경우 민간위탁을 통해 고용승계가 이루어졌음. 또한 무리한 인력 감축으로 인한 행정공백을 채우기 위해 공공 근로 등의 인력을 활용함으로써 공직의 비정규직화의 확대란 결과초래.

- 정부기능의 재조정, 공무원의 능력향상, 행정절차와 시스템의 개선을 전제하지 않은 규모의 축소 및 행정수단의 폐기는 정부의 공동화현상.

- 한계는 국정목표 설정상의 혼란 즉, 국정관리의 우선순위 체계상 국제경쟁력 향상과 통일, 복지정책 추구간의 우선순위 혼란, 국정 추진전략 선택의 부적합성과 일관성의 결여, 국정목표 추진의 주도적 역할을 맡아야 할 기관의 부재와 관료제 소외, 전문가집단의 영입 소홀. 추진능력 부족.

- 빈번한 정책실패. 정권기반의 약화

(3) 참여정부

○ 이념적 배경

- 신공공관리론(NPM)에 중점. 균형성과 형평성의 외형적인 측면을 가미.

○ 개혁내용 및 문제점

- 참여정부의 로드맵으로 행정개혁, 인사개혁, 지방분권, 재정세제개혁, 전자정부 부문으로 나누어 목표, 단계별 전략, 일정이 확정되어 추진되고 있으나 그 실질적인 성과는 많은 갈등 야기.

- 추진방법으로는 학습과 교육중심 등을 선택하여 일회적인 과거정부와는 차별성.

- 위원회를 구성하여 행정조직에 대한 부분적이고 점증적임 방식의 개편을 시도하고 있으나 지나치게 많은 위원회가 설치되어 위원회공화국이라는 비판. 참여정부의 개혁추진체계는 매우 복잡다기하고 중심축을 설정하기 어려운 실정. 로드맵의 목표인 신뢰받는 정부, 일 잘하는 정부에 대한 국민의 평가는 매우 낮은 실정.

- 역대정부에 정부조직 기구 및 국가공무원의 인력 규모는 높은 편임. 2006년 1월 기준으로 18부 4처 16청, 573,000명 (문민정부-> 2원 14부 6처 15청 568,413명; 국민의 정부-> 17부 2처 16청 562,373명).

- 참여정부의 조직개편을 보면 대통령의 선거 공약이 작고 효율적인 정부가 아니라 ‘일 잘하는, 봉사하는 정부’인데 이는 구호에 그칠 뿐 지속적으로 선심성 부처 승격 및 고위공무원 승진인사가 이루어지고 있음. 그 결과 고위공무원과 국가공무원의 수가 크게 급증하고 있으며, 일부 행정기관의 경우는 합리적인 기준이 없이 직급 상향 조정되었음(법제처, 보훈처, 과학기술부, 여성가족부, 복수차관제 등). 특히 청와대는 위인설관식으로 잦은 조직개편 및 잦은 비서진 교체를 단행하고 있음.

- 참여정부의 관리방식으로 조직관리를 위한 책임운영기관 및 팀제를 도입하여 시행되고 있으나 긍정적인 측면과 함께 부정적인 측면을 내포. 책임운영기관 관리 권한의 위임되지 않고 기관운영의 독립성과 자율성이 결여되고 있으며 책임운영기관 책임자 선정 기준도 불명확하다. 팀제의 과제로는 결제단계의 축소가 정부조직 전체를 대상으로 분석되지 않고 있으며, 합리적인 팀경쟁을 유발하기 보다는 팀간 정보의 의사소통 미흡으로 조직전체의 목적 달성이 한계를 낳고 있음. 경쟁의 격화로 직무스트레스와 심적 탈진 등도 부정적인 측면. 팀장의 업무과다와 직급이 높은 사람이 팀원일 경우 팀워크의 문제점이 노출되고 있음.

- 최유성(2005)의 설문조사에서 국정관리방식에 대한 평가로는 다면평가제, 개방형 임용제, 서비스 헌장, 인터넷민원서비스 등은 긍정적인 반응을 있는 반면 목표관리제, 팀제, 고위공무원제 등이 부정적인 반응 또한 정부조직개편에서는 청와대 조직개편, 국정홍보처의 장관급 기관격상, 복수차관제 도입 등은 부정적인 반응. 정부위원회제도평가에서도 부처와 위원회간 책임과 권한 배분, 위원회의 인적구성의 적절성, 위원회 기능 배분, 위원회 수의 적절성, 위원회 결정의 실질적 효과성 등에서 부정적인 반응

- 특히 일부 부처의 정책과정에서는 지나치게 과거지향적인 정책 집행 및 좌파적인 이념을 지향하고 있어, 그러한 이념을 지닌 특채 공무원의 보충으로 미래 선진화의 정부운영에 역행

IV. 선진국 사례

OECD 회원국인 우리나라 정부 조직은 선진국의 대세에 역행하고 있다. OECD 선진외국의 정부조직은 작고 생산적인 정부를 추구하고 있다.

일본은 2001년 1월 중앙정부 조직을 1부(府) 22성청(省廳)에서 1부 12성청으로 대폭 축소하였으며, 10년 동안 25% 규모의 공무원 수를 감축한다는 작은 정부로의 혁명적 청사진을 실행 중이다.

러시아도 2004년 23개부에서 14개부로 줄였고, 장관도 30명에서 17명으로 축소하는 등 공무원 수를 30% 이상 감축해 왔다.

영국도 내각 부처 수를 1989년 이후 2001년까지 26개에서 17개로 축소한 데 이어, 공무원 수도 주로 민영화에 의해 1979년 73만 명에서 2001년까지 48만 명으로 34%(연평균 1.5%)나 줄이는 데 성공했다.

뉴질랜드도 공기업화, 다운사이징, 합리화 조치 및 민영화 등의 방법을 통해 1980년에서 1994년 사이 중앙부처의 공무원을 61%규모인 5만 2천명을 감축하는 대수술을 단행하였다

V. 정부개혁의 비전․기본방향 및 전략과제

1. 정부개혁의 비전: ‘작지만 세계최고 서비스를 제공하는 강한 정부(强小政府)’

박세일․ 나성린 편(2007).

21세기 대한민국 선진화 정부인 미래정부를 위해 지난 10년간의 표류와 혼미를 정리하고 새로운 국가발전의 도약을 준비하여야 할 시점에 서 있다. 이러한 맥락에서 우선 시급한 것은 21세기에 걸맞은 우리나라의 국가목표 내지 국가비전을 정립하는 것인 바 새로운 국가비전은 우리나라가 명실 공히 세계일류국가인 선진국이 되는 ‘대한민국의 선진화’이다.

세계화·지식정보화로 한국사회는 질적인 변화를 맞고 있다. 이러한 환경변화에 대응하기 위해 정부의 기능과 역할, 정책입안 추진 시스템 등이 재창조되어야 한다.  변화의 필요와 지난 10년 동안의 반성을 바탕으로 ‘대한민국의 선진화’를 달성하기 위한 정부개혁의 비전으로 ‘작지만 세계최고 서비스를 제공하는 강한 정부(强小政府)’로 설정한다.

2. 21세기 걸맞은 정부개혁의 기본철학 및 방향

○ 전략개념(국가전략과 세계전략)에 의한 국정운영 강화

○ 민간이 할 수 있는 것은 민간으로 넘김

○ 지방이 할 수 있는 것은 지방에 보냄

○ 모든 부문에 개방과 자율과 경쟁, 투명성과 책무성을 제고함

○ 공동체적 연대와 신뢰를 구축

3. 핵심 전략과제 및 구체적 개혁 방안

‘작지만 세계최고 서비스를 제공하는 강한 정부(强小정부)’인 정부개혁의 비전을 달성하기 위한 차기정부 정부개혁 과제 중 주요한 3가지는 첫째, 대부처주의에 입각한 현행 정부조직을 축소 조정하는 것이다. 둘째, 공무원 수를 획기적으로 감축한다. 셋째, 정부의 역량강화를 위해 대부처주의에 의한 통폐합된 조직에 우수한 역량있는 고급공무원을 채용하기 위해 종전의 시험위주의 고시제도에서 질적인 교육 기관 즉 가칭 ‘국가정책대학원제도’를 도입한다. 또한 정책실명제와 교육훈련의 선진화가 필요하다.

이주선(2007)을 참고함.

황성돈(2007)을 참고함.

<그림 2>  ‘작지만 세계최고 서비스를 제공하는 강한 정부(强小政府)를

달성하기 위한 구체적인 전략과제

(1) 정부기능 및 조직의 재설계: 정부조직 통폐합 축소 조정

1) 국가전략기획기능을 강화하기 위해 ‘국가전략기획원(국가전략원)’ 신설

선진화를 향한 미래정부는 전략 기획성에 초점을 두어야 한다. 선진화 정부의 비전인 ‘작지만 세계최고 서비스를 제공하는 강한 정부(强小政府)’를 달성하기 위해 종합적이고 장기적인 전략의 수립과 실행이 필요하다. 정부 전략의 핵심은 규칙정립(rule setting) 및 부처간(정책참여자)의 이견조율(coordination)이다. 현 정부는 국가의 중장기적인 과제를 연구하고 부처간의 이견(異見)을 조절하는 기구가 부재이다. 정부 부처의 장관 업무의 80%이상이 타 부처와 업무 조정시간이며 현재의 국무조정실은 이러한 기능을 수행하기에는 한계가 있으며 예산권도 없는 실정이다.

따라서 이러한 비효율적인 부처간의 이기주의에 기초한 상이한 정책제안들을 조율할 수 있는 기구로 가칭 ‘국가전략기획원’이란 새로운 조직을 설립해야 할 것다. ‘국가전략기획원’은 과거 경제기획원의 경제기능 보다 확대된 국가 전 부처 기능에 대한 조정과 함께 기획예산처의 예산기능까지 포함된 역량있는 강한 추진력을 갖추게 된다. ‘국가전략기획원’의 역할은 국가 중·장기 발전계획 수립 및 각 부처간 이견 조율, 청와대와 부처간의 정책추진에 대한 유연한 조율, 예산관리, 전자정부의 효과적인 구현, 중앙정부와 지방자치단체간에 실질적인 권한 이양 점검, 규제개혁에 대한 성과 점검, 정부의 입법계획의 총괄·조정 및 모든 법령안과 조약안 심사, 법령해석제도의 운영 등을 담당한다. 요약하면 ‘국가전력기획원’은 미국의 OMB(Office of Management and Budget, 관리예산처)의 기능을 모델을 원용할 수 있다.

2) 중앙정부조직 축소개편: 현 18부 4처를 1원 10부 2처로 (현행 헌법하의 개편)

‘작지만 세계최고 서비스를 제공하는 강한 정부‘를 실천하기 위해 한선재단은 다음과 같은 1원 10부 2처를 검토안으로 제시한다. 정부개편 방향을 대부대국제(대부처주의)로 설정하고 현행 중앙기관 18개 부처를 10개 정도의 부처로 통폐합하는 ‘10개 부처 총량제’란 작은 정부의 결단이 필요하다. 이를 위해 우선 기존 18개 부처 및 청 등을 대상으로 질적인 미래 환경의 변화 즉, 경제성장 및 분배, 고령화, 경쟁 환경, 규제완화, 교민관리, 재난관리 등에 초점을 둔 기능재조정 진단을 실시한다. 특히 참여정부의 정책 쟁점이 끊이지 않고 있는 교육인적자원부, 통일부, 국정홍보처, 여성가족부, 정보통신부, 해양수산부, 산업자원부, 과학기술부, 건설교통부, 노동부에 대한 기능재조정 작업이 심도있게 검토되어야 할 것이다.

구체적으로 설명하면 선진국 도약을 위해 차기 정부는 국가경쟁력 및 정부 효율성 평가가 세계 10위 이내에 도달할 수 있도록 현행 18부 4처에서 1원 10부 2처로 정부조직의 축소를 단행하는 것이 바람직하다(<그림 3> 참조).

정부조직 축소에서 가장 중요한 것 중 하나는 20세기적인 정부 개입과 통제, 중앙집권 패러다임에 기초한 부처들은 21세기적인 시장 중심과 지방분권 패러다임에 맞게 폐지하거나 처로 축소한다. 교육부의 기획 기능은 과학기술부의 R&D 인력기능, 노동부의 고용 기능, 문화관광부의 학예 기능과 함께 ‘미래인적자원부’로 통합한다. 행자부는 ‘행정조정처’로 축소하고, 문광부의 관광 산업 기능 및 정보통신부의 IT 콘텐츠 개발 기능 등은 과학기술부와 산업자원부를 ‘과학산업부’로 통폐합해 그 조직에 이관한다. 재교육 지원을 통해 실직자들이 지속적인 고용 기회를 얻을 수 있도록 돕는다는 ‘평생복지’ 개념에 따라 보건복지부를 여성가족부와 함께 ‘평생복지가족부’로 통합해야 한다.

축소 단행이라고 해서 새로운 부처의 신설을 무조건 막는 것은 아니다. 특히 국가 전략과 세계 전략의 수립과 집행 여부가 선진국 도약의 관건이라면 앞에서 설명한 국가전략기획원(가칭)이 필요하다. 부처들 간 상이한 정책들을 조정하고 국내외 장기적인 전략기획 기능을 담당할 국가전략기획원은 현행 기획예산처와 재정경제부를 통폐합해 설립할 수 있다. 국가전략기획원은 전 부처의 기능 조정과 함께 기획예산처의 예산 기능까지 포함해 지속가능한 국정운영의 산실이 되어야 한다.

3) 부처급 위원회 통폐합 및 행정위원회 대폭 재정비

① ‘자유공정경쟁원’ 신설

(제1안) 공정거래원회와 규제개혁위원회를 통합하여 경쟁과 규제가 조화된 경쟁력 있는 조직으로 재편함. 경쟁정책, 규제정책, 소비자정책을 연계하여 ‘자유공정경쟁원‘을 신설한다. 특히 대중소기업간에 신뢰를 통한 공정한 경쟁이 정착되도록 현 공정거래위원회의 기능도 재검토되어야 할 것이다.

(제2안) 규제개혁위원회의 경제적 규제의 철폐(완화) 기능을 공정거래위원회로 옮기고(부분적 통합), 나머지 규제개혁위원회의 기능(사회적 규제 등)을 미국의 OMB 처럼 ‘국가전략기획원’으로 이관한다.

② 금융감독위원회와 금융감독원의 통합: 민간 공적기구로 재편

금융감독위원회와 금융감독원을 통합하되 민간공적기구의 성격을 지니게 한다.

③ 중앙인사위원회와 행정자치부와의 기능 재설계

행정자치부의 기능 중 인사기능 일부를 재검토하여 중앙인사위원회로 이관하고 행정조정처로 조직을 개편함. 중앙인사위원회에 대한 기능도 전체적으로 재검토해야 할 것이다. 특히 중앙인사위원회가 고위 공무원 인사 정책과 관련하여 청와대 인사수석실의 지나친 개입을 지양하고 자율적인 권한을 행사할 수 제도적 장치가 필요하다.

④ 과거사 중심의 위원회 폐지 및 ‘현대사연구소’ 설립

과거사 중심 위원회의 조직과 기능을 폐지하고 미래지향적인 현대사 연구를 위한 조직과 기능이 필요하다. 현재 과거사 관련 대통령 소속 2개 위원회 및 국무총리 소속 9개 위원회(<표 3> 참조) 총 10개 위원회를 폐지하고 대안으로 ‘현대사연구소’를 설립함. ‘현대사연구소’는 박사급 학자중심의 순수 민간 연구소가 되어야 하며 과거-현재-미래를 연계함은 물론 미래지향선상에서 역사적 사실을 규명하는 순수 과거사 문제를 연구하고(해방이전 역사 교과서 집필 등) 정책을 제안하는 기능을 수행한다.

<표 3> 과거사 관련 위원회 종류 및 대안

위원회명	소속	대안
1. 진실화해를위한과거사정리위원회	대통령	폐지 후 ‘현대사연구소’를 설립하여 과거-현재와 연계된 미래 지향적 연구기능을 수행함
2. 친일반민족행위진상규명위원회	대통령
3. 동학농민혁명참여자명예회복심의위원회	국무총리
4. 삼청교육피해자명예획보및보상심의위원회	국무총리
5. 특수임무수행자보상심의위원회	국무총리
6. 거창사건등관련명예회복심의위원회	국무총리
7. 노근리사건희생자심사및명예회복위원회	국무총리
8. 민주화운동관련명예회복및보상심의위원회	국무총리
9. 일제강점하강제동원피해진상규명위원회	국무총리
10. 제주4.3사건진상규명및희생자명예획보위원회	국무총리

4) 정부출연연구원의 재정비: 국가전략연구원(소)과 부처(in-house)연구원(소)으로 2원화

국무총리 산하에 있는 정부출연 연구원을 종합적으로 진단하여 2원화한다. 하나는 정부내로 흡수하여 해당 부처의 in-house 연구원(소)으로 운영하고, 다른 하나는 그 기능을 분리하여 국가전략을 연구하게 하는 ‘국가전략연구원(소)’를 설립한다. 이를 위해 현행 정부출연연구원의 연구 기능 및 조직재설계가 필요하다. 한국은 부처와 부처 소속 싱크탱크가 상하관계에 있기 때문에 문제가 발생하고 있다. 학습과 연구를 통해 공무원이 일을 시키는 시스템에서 공무원이 직접 일을 하여 전문성을 키우는 시스템으로 혁신되어야 할 것이다.

<그림 3> 한반도선진화재단 1원 10부 2처 정부조직 개편안

														대통령
					중앙인사위원회																				자유공정경쟁원
														국무총리
																									행정조정처
						방송통신위원회
																									남북교류협력처
국가전략기획원			외교통상부			미래인적자원부			평생복지가족부			과학산업부			환경생태부				재무부			국방부			법무부			농림수산자원부			국토해양부

□1원 10부	□ 국가전략기획원(부총리 직급: 재정경제부의 경제정책 및 경제조정 기능과 기획예산 처의 기획 및 예산 편성․집행 기능 통합, 규제개혁위원회의 일부기 능, 법제처의 모든 기능) □ 미래인적자원부(교육부의 기획 기능, 과학기술부에 R&D 인력기능, 노동부의 고용 기능, 그리고 문화 관광부의 문화재, 학예, 종교 관계 기능 통합) □ 재무부(재정경제부의 조세 파트와 금융정책 기능으로만 구성) □ 외교통상부(현행 유지) □ 법무부(현행 유지) □ 국방부(현행 유지) □ 농림수산자원부(농림부와 해양수산부 통합) □ 환경생태부(환경부의 개칭) □ 과학산업부 (과학기술부, 산업자원부, 정보통신부, 그리고 문화관광부의 산업 기능․ 관광 기능․ IT 콘텐츠 개발 기능 통합) □ 평생복지가족부(보건복지부와 여성가족부 통합: 보건, 사회보장, 여성, 가족) □ 국토해양부(현 건설교통부의 기능과 조직을 재검토하고 국토기획 중심으로 재편하 되 교통항공 및 해양수산부의 해양물류 기능을 통합함).
□ 폐지 부들의 기능 이관 방향	○ 교육인적자원부(대학교정책은 대학위원회로, 초중등학교정책은 지방정부로 각각 이관) ○ 행정자치부 (국무총리 산하 행정조정처로 축소 개편) ○ 통일부 (국무총리 산하 남북교류협력처로 축소 개편) ○ 노동부 (노사관계 기능은 중앙노동위원회로, 고용 기능은 미래부로 각각 이관) ○ 정보통신부 (정부통신 정책 및 규제기능을 국무총리 산하 방송통신위원회로 통합, IT 콘텐츠 산업은 과학산업부로, 우정사업본부는 민영화 또는 공기업화) ○ 여성가족부 (보건복지부 중심의 평생복지가족부에 통합) ○ 문화관광부 (문화재 및 학예, 종교 기능은 미래인적자원부로, 산업 기능과 관광 기능은 과학산업부로 각각 이관)
□ 4처를 2처로 축소개편	□ 행정조정처 (차관 직급: 행정자치부의 축소개편) □ 남북교류협력처 (차관 직급: 통일부의 축소개편)
□ 폐지 처의 개편 방향	○ 국가보훈처 (평생복지가족부 산하의 국가보훈청으로 축소 개편) ○ 국정홍보처 (해외홍보기능은 외교통상부로, 주 업무인 정책홍보기능은 각 부처 홍보 기능으로 이관) ○ 법제처 (법제처의 기능을 강화하고 효율적으로 집행하기 위해 신설 ‘국가전략기획원’ 으로 이관)

5) 감사원의 국회이관(헌법개정 이후)

국가 감사기능의 효율적 전환 및 운영을 위해 감사원을 국회로 이관한다. 또한 이관 후 국회 예산정책처와 감사원 평가연구원의 조직적 결합을 통한 분석기능을 제고해야 할 것이다.

6) 정부기능 중 가능한 것은 모두 민영화․분권화

정부기능 중 가능한 것은 모두 민영화한다. 공기업 민영화는 기본 원칙 즉 수익성․우선순위․속도․범위 등에 기초하여 지속적으로 추진해 나가야 할 것이다. 공기업은 공익성과 수익성 양면성이 있는 바 이러한 공기업들 중 공익성이 높은 주택공사, 수자원공사 등은 공기업으로 남기되 민영화할 수 있는 수익성이 높은 공기업은 과감하게 민영화를 추진해야 할 것이다. 그 동안 공기업 민영화는 정치적인 논리에 의해 무산되는 경향이 많았다. 따라서 현행 공기업 중 수익성이 높은 공기업들 예를 들면, 한전의 발전자회사, 가스공사, 지역난방공사, 전기안전공사, 가스안전공사, 철도공사, 우체국 등이 민영화대상으로 고려해야 할 것이다.

공기업 민영화와 함께 남은 공기업들에 대한 중복사업 여부 등을 평가하여 통폐합(예: 토지공사와 주택공사)을 통한 구조조정과 경쟁성이 병행되어야 한다. 민영화된 공기업도 경쟁에 의한 효율성이 보장되도록 지속적으로 평가되어야 할 것이다. 어려움에 처한 현 정부의 재정압박을 고려할 때 차기 정부는 과감에게 정치적인 논리에서 벗어나 공기업 민영화, 구조조정 등을 통해 재정부담 감소와 기업경쟁력 강화를 도모해야 할 것이다.

정부기능 중 가능한 것은 모두 분권화한다. 분권화는 중앙정부와 지방자치단체간, 중앙부처 산하기관 및 부처 조직내에서 모두 이루어져야 한다. 우선 중앙정부는 지방화시대에 걸맞게 제반 기능과 의사결정권한을 전면적으로 재검토하여 과감하게 지방자치단체로 위임해야 할 것이다. 대표적인 예로 제주특별자치도는 이름만 자치도지 상당한 기능과 권한이 중앙에서 이양되지 않고 있다. 중앙부처에서 분리된 사업․집행기능을 지닌 책임운영기관도 실질적으로 자율과 책무성을 갖고 운영될 수 있도록 철저한 분권화가 이루어져야 할 것이다. 또한 부처 내에서도 실질적인 업무담당자들이 책무성과 함께 자율과 권한을 갖고 의사결정을 할 수 있도록 조직내 민주주의가 실현되어야 할 것이다. 분권화는 결국 중앙과 지방자치단체간 및 부처내의 의사결정과정에 공무원이외에도 전문가, 시민단체, 일반시민, 기업 등이 참여하게 하는 참여민주주의를 의미하며 민영화와 함께 정부개혁의 핵심이다.

(2) 공무원 규모의 단계적 감축: ‘국가공무원 총정원 감축관리제(5년 동안 총정원 25% 감축)’ 도입

참여정부 출범 이후 4년간 늘어난 공무원은 4만8천499명이다. 금년 한해에도 7월말까지 1만2천393명이 증원되었다. 앞으로도 참여정부 잔여 임기 동안 19개 중앙 부처(청)에 걸쳐 모두 1천명을 늘릴 계획이다. 증원계획이 추진될 경우 참여정부는 임기 중 모두 6만1천명에 육박하게 되어 역대 정부 가운데 공무원을 가장 많이 늘린 정부가 될 것이다.

이러한 문제점을 극복하기 위해 차기정부에는 총 정원의 5%씩을 매년 감축하여 5년 동안 총정원 25%를 감축하는 ‘국가공무원 총정원 감축관리제’를 한시적으로 도입할 필요가 있다. 정치적인 변수에 휘둘리지 않고 ‘작지만 세계일류서비스를 제공하는 강한 정부‘의 비전을 달성하기 위해 공무원 총정원하에 효율적인 기능과 능력이 겸비된 정부시스템이 필요하다.

공무원 규모가 결정할 예산 및 재정의 규모, 정부의 다양한 기능이 어떻게 수행되고 있는지, 그리고 기능을 수행할 수 있는 역량(competency) 등 3가지를 동시에 고려할 수 있는 공무원 정원 시스템이 필요하다.

이러한 차원에서 현재 공무원 총 정원을 원점에서 재검토하여 정부인력을 기능과 능력에 맞게 재배치해야 할 것이다. 이러한 공무원 감축의 목표달성 수단으로는 첫째, 지난 10년 동안 개편이 거의 이루어지지 않은 현 정부조직을 획기적으로 축소하고 인력을 감축해야 한다. 현행 18부(部) 4처(處)에서 1원(院) 10부 2처로의 조직 재설계를 통한 공무원 감축방안 검토가 가능하다(<그림 3> 참조). 둘째, 위원회ㆍ기획단 등을 통폐합하고 그 사무조직을 폐지한다. 셋째, 우정사업 민영화 등 정부기능의 공사화ㆍ민영화가 필요하다. 넷째, 규제 수를 대폭 축소하고 규제담당 인력을 감축한다(이주선, 2007).

(3) 정부역량강화

1) 고급공무원 선발 방식인 고시제도의 획기적인 개선: 국가정책대학원제도의 도입

부분적으로 황성돈(2007)의 내용을 참고한 것임.

선진국 공무원 인사제도는 전문성 강화와 경쟁 조성에 초점을 두고 있다. 일본과 한국에서 주로 시행되어 온 행정고시 및 외부고시는 그동안 우리나라 고급공무원 임용제도에 중요한 역할을 기여해 온 것은 사실이다. 그러나 정보화. 디지털화 시대 상황에서 선진화정부의 실현을 위해 암기지식 위주의 시험 평가방식의 행정고시 및 외무고시가 적절한지 여부를 심각하게 검토해야 할 것이다.

황성돈(2007)은 오늘날 고위 공무원들에게는 국내 문제의 본질을 세계적 맥락에서 파악하고 대안을 탐색하는 능력이 요구된다고 주장하고 있다. 이를 위해 현행 행정고시와 외무고시 대안으로 ‘국가정책대학원(가칭)’ 제도의 도입필요성을 제기하고 있다. 유사한 사례로 프랑스의 ‘국립행정원(Ecole de National Administration)’을 벤치마킹할 수 있다. 국가가 고위공직자로 키우고자 하는 사람들은 입학시험을 거쳐 이 대학원에서 2년간의 세계 최고 수준의 특수 교육훈련과정을 이수하게 한 뒤 이들 중에서 최종 임용 대상자를 선정하는 것이다. 따라서 미국 및 영국 등의 추천제, 및 프랑스의 국립행정원과 같은 고위 공무원 선발제도의 장점과 단점들을 면밀히 검토하여 우리나라 행정시스템의 현실에 적합한 모델을 구축해야 할 것이다.

2) 공무원 사기진작 및 역량제고를 위해 인사제도 개혁

차기정부의 인사개혁의 핵심과제는 공무원들이 사명감과 열정을 갖고 효과적인 국정을 운영할 수 있도록 중앙인사위원회에 의한 인사기능 통합의 문제점을 개선하고, 부처별 인사의 자율분권과 역량강화를 통해 투철한 책임감과 자긍심을 부활하는 동기부여(인센티브구조)를 고려하는 인사제도 개혁이 이루어져야 할 것이다.

① 코드인사가 아닌 전문성과 역량있는 인재 등용

부처 장차관, 대사, 사법부, 공기업 사장 등 정부의 주요직에 무능한 코드인사가 아닌 리더십을 발휘하고 성과를 창출할 수 있는 검증된 광범위한 인재를 등용해야 할 것이다. 이를 위해 현재 법에 제도적으로 규정된 형식적인 인사절차의 관행을 과감히 지양할 수 있는 투명한 고위직인사 등용시스템을 도입해야 할 것이다(예: 고위공무원 인사에 대한 중앙인사위원회와 청와대 인사수석실의 공정한 기능 재설계 및 운영).

② OECD 선진국 수준의 공무원교육훈련 프로그램 개발 및 시행

공무원의 전문성을 제고하기 위해 국가 및 지방공무원에 대한 OECD 선진국 수준의 교육훈련 프로그램을 구축하고 실시함으로써 공무원의 역량을 제고해야 할 것이다. 이를 위해 현행 중앙공무원교육원 및 기타 공무원교육기관이 운영하고 있는 프로그램과 그 성과를 평가하고 개선해 나가야 할 것이다. 특히 다양한 국가들과 성공적인 FTA 타결을 위해서라도 영어, 일어, 중국어 등 원어로 교육을 받는 프로그램이 개발되어야 할 것이다.

3) 총체적품질관리(TQM)에 의한 공무원 성과관리 및 탄력적인 무능 공무원 퇴출제도 도입

공무원들이 국민을 위해 신바람 나는 봉사를 유도할 수 있도록 총체적품질관리(TQM) 철학에 기초한 성과관리시스템을 구축해야 할 것이다. 청와대나 권력기간의 개입을 막는 부처의 자율과 책임에 기초한 공정하고 객관적인 인사시스템을 강화해야 할 것이다. 특히 책무성의 일환으로 바람직한 성과관리시스템에 근거한 공정한 성과를 측정하고 관리하며 이에 걸맞은 보수 및 성과급이 수반되어야 할 것이다. 따라서 현행 정부가 구축한 각종 공무원 성과평가 및 관리 시스템(예; BSC 등)을 진단하고 개선책을 마련해야 할 것이다. 또한 부처에 자율성을 부여하되 책임성을 강화하기 위해 현행 실시되고 있는 4급 이상의 직무성과계약제 대상을 확대하여 대통령과 장관간의 ‘장관임기보장 직무성과계약제’를 실시해야 할 것이다. 장관임기가 보장되지 않은 직무성과계약제는 무의미하기 때문이다.

한편 탄력적인 공직퇴출제도를 개발하여 무능하고 무사안일한 공무원들에게 1차적으로 재교육을 통한 기회를 제공한 후 일정한 기준의 성과를 낳지 못할 경우 영구히 퇴출할 수 있는 탄력적인 무능공무원 퇴출제도를 강구해야 할 것이다. 공무원들은 주어진 환경하에서 잠재력은 있으나 타율적인 공직 환경여건으로 성과를 낳지 못하는 경우가 있는 바 성과 회복의 기회를 제공한 후 그래도 성과목표에 도달하지 못 할 경우 퇴출시키는 총체적질관리 철학이 내재된 인사제도가 필요하다.

4) 국가정책능력제고를 위해 민관협치를 강화하고 ‘정책실명제’ 도입

국가정책집행능력이 제고되어야 한다. 이를 위해 민과 관, 관과 관간 (정부부처간)에 협치문화가 강화되어야 할 것이다. 정책실패는 이해당사자들의 사전 이견조정이나 관련 정부부처와의 사전 정책조정 부재, 정책현상의 구체적인 사정에 대한 이해부족 (탁상에서 정책안 만들어 추진), 정책의 성공과 실패에 대한 적절하고 투명한 보상부재 및 책임성 결여 등에 기인하고 있다. 참여와 더불어 책임이 공유되어야 하며 모든 정책에는 이익충돌이 존재하나 공동체 발전을 위해 관용과 절제의 문화를 통한 보다 큰 이익을 선택해야 할 것이다. 우리의 역사, 문화, 관행, 의식에 걸맞게 정착할 수 있는 의식변화와 제도개혁이 필요하며 이를 위해 현장주의를 강화하고 탁상공론을 지양해 나가야 할 것이다.

또한 과거의 정책수립 및 정책 추진 경험에서 성공과 실패의 교훈을 배워 성공할 수 있는 국가정책학습 능력을 제고해야 할 것이다. 새 정부 및 장관이 과거의 정책경험에서 배우려 하지 않고 과거와 차별화하기 위해 새로운 정책을 추진함으로써 결과적으로 정책실패를 반복하는 실책을 낳는 전철을 밟지 않아야 할 것이다(예시: 부동산정책, 교육정책 등 ->국민은 정책피로, 개혁피로, 정치 불신).

이러한 지속가능하며 위기관리에 대처하는 국가 정책집행 능력과 국가 정책학습 능력을 제고하기 위해 ‘정책실명제’의 도입이 필요하다. 주요 정책의 정책구성자, 정책추진자, 주책임자, 보조책임자 등의 명단과 더불어 정책의 형성․집행․평가 과정 등을 모두 기록으로 남기어야 할 것이다. 국정운영의 노하우, 정책수립과 집행의 노하우를 체계적으로 정리하여 다음 정권의 정책책임자나 차세대 정책책임자에게 전달해야 한다.

5) 참여정부 추진제도 및 정책 중 지속할 부분과 경장할 부분 재검토

차기 정부는 대한민국 선진화를 위해 참여정부가 추진해온 제반 정책 시스템을 평가하여 지속할 정책과 개선․종결할 정책들을 심도있게 검토해야 할 것이다. 예를 들면, 참여정부가 중앙부처 및 지방자치단체, 공기업에 구축케 한 성과관리시스템의 한 가지 방식인 BSC(Balanced ScoreCard: 균형성과표)가 진작 청와대는 구축되지 않고 있으며 그 결과 한국호의 선장 조직인 청와대가 풍랑을 맞곤 한다. 비록 내부적으로 구축되고 있어 청와대 홈페이지에 신호등을 설치하지 않고 있다면 투명하고 올바른 BSC구축 및 시행 방법이 아니다. 따라서 청와대를 비롯한 전 정부 차원에서 기 구축된 BSC의 집행실태의 효과성을 점검하고 지속․개선․종결 여부를 검토해 나가야 할 것이다.

또한 참여정부 공통혁신과제(팀제, 고위공무원단 등), 행정중심복합도시 건설 정책 등도 같은 맥락에서 지속․개선․종결 여부를 검토해야 할 것이다.

V. 결론

지금까지 작은 정부에 대한 이론적 고찰을 통해 본 분석의 틀, 한국의 역대정부개혁의 특징과 문제점, 선진국 사례, 선진화 정부를 위한 정부개혁의 비전․기본방향 및 전략과제들을 살펴보았다. 정부개혁의 비전을 ‘작지만 세계최고 서비스를 제공하는 강한 정부(强小政府)’로 설정하고 이러한 비전달성을 위해 정부개혁 주요 전략과제로 3가지 측면 즉 [정부조직의 기능재설계 및 개편], [공무원 규모의 단계적인 감축], [정부역량강화]를 제시하였다. 이에 대한 구체적인 방안을 요약하면 다음과 같다.

[우선 정부조직 기능 및 재편을 위해 다음과 같은 구체적인 방안을 제시한다.]

첫째, 현행 18부 4처의 정부조직을 통폐합하여 1원 10부 2처로 축소한다.

□  1원 10부

① 국가전략기획원(부총리 직급: 재정경제부의 경제정책 및 경제조정 기능과 기획예산처의 기획 및 예산 편성․집행 기능 통합, 규제개혁위원회의 일부기능, 법제처의 모든 기능)

② 미래인적자원부 (교육부의 기획 기능, 노동부의 고용 기능, 그리고 문화 관광부의 문화재, 학예, 종교 관계 기능 통합)

③ 재무부(재정경제부의 조세 파트와 금융정책 기능으로만 구성)

④ 외교통상부(현행 유지)

⑤ 법무부(현행 유지)

⑥ 국방부(현행 유지)

⑦ 농림수산자원부(농림부와 해양수산부 통합)

⑧ 환경생태부(환경부의 개칭)

⑨ 과학산업부 (과학기술부, 산업자원부, 정보통신부, 그리고 문화관광부의 산업 기능․관광 기능․ IT 콘텐츠 개발 기능 통합)

⑩ 평생복지가족부(보건복지부와 여성가족부 통합: 보건, 사회보장, 여성, 가족)

⑪ 국토해양부(현 건설교통부의 기능과 조직을 재검토하고 국토기획 중심으로 재편하되 교통항공 및 해양수산부의 해양물류 기능을 통합함).

□ 폐지되는 부처의 기능이관 방향

① 교육인적자원부(대학교정책은 대학위원회로, 초중등학교정책은 지방정부로 각각 이관)

② 행정자치부 (국무총리 산하 행정조정처로 축소 개편)

③ 통일부 (국무총리 산하 남북교류협력처로 축소 개편)

④ 노동부 (노사관계 기능은 중앙노동위원회로, 고용 기능은 미래부로 각각 이관)

⑤ 정보통신부 (정부통신 정책 및 규제기능을 국무총리 산하 방송통신위원회로 통합, IT 콘텐츠 산업은 과학산업부로, 우정사업본부는 민영화 또는 공기업화)

⑥ 여성가족부 (보건복지부 중심의 평생복지가족부에 통합)

⑦ 문화관광부 (문화재 및 학예, 종교 기능은 미래인적자원부로, 산업 기능과 관광 기능은 과학산업부로 각각 이관)

□ 4처를 2처로 축소개편

① 행정조정처 (차관 직급: 행정자치부의 축소개편) ② 남북교류협력처 (차관 직급: 통일부의 축소개편)

□ 폐지 처의 개편 방향

① 국가보훈처 (평생복지가족부 산하의 국가보훈청으로 축소 개편) ② 국정홍보처 (해외홍보기능은 외교통상부로, 주 업무인 정책홍보기능은 각 부처 홍보기능으로 이관) ③ 법제처 (법제처의 기능을 강화하고 효율적으로 집행하기 위해 신설 ‘국가전략기획원’ 으로 이관)

둘째, 부처급 위원회 통폐합 및 행정위원회를 대폭 재정비한다.

① (제1안)으로 공정거래원회와 규제개혁위원회를 통합하여 경쟁과 규제가 조화된 경쟁력 있는 조직으로 재편함. 경쟁정책, 규제정책, 소비자정책을 연계하여 ‘자유공정경쟁원‘을 신설한다. 특히 대중소기업간에 신뢰를 통한 공정한 경쟁이 정착되도록 현 공정거래위원회의 기능도 재검토되어야 할 것이다.

(제2안)으로 규제개혁위원회의 경제적 규제의 철폐(완화) 기능을 공정거래위원회로 옮기고(부분적 통합), 나머지 규제개혁위원회의 기능(사회적 규제 등)을 미국의 OMB 처럼 ‘국가전략기획원’으로 이관한다.

② 금융감독위원회와 금융감독원의 통합하여 민간 공적기구로 재편한다.

③ 과거사 중심의 위원회를 폐지하고 ‘현대사연구소’(순수 민간연구소)를 설립하여 과거-현재-미래를 연계함은 물론 미래지향선상에서 역사적 사실을 규명하는 순수 과거사 문제를 연구하고(해방이전 역사 교과서 집필 등) 정책을 제안하는 기능을 수행한다.

셋째, 국무총리 산하에 있는 정부출연 연구원을 종합적으로 진단하여 2원화한다. 하나는 정부내로 흡수하여 해당 부처의 in-house 연구원(소)으로 운영하고, 다른 하나는 그 기능을 분리하여 국가전략을 연구하게 하는 ‘국가전략연구원(소)’를 설립한다. 이를 위해 현행 정부출연연구원의 연구 기능 및 조직재설계가 필요하다.

넷째, 감사원을 국회로 이관한다(헌법개정 이후). 국가 감사기능의 효율적 전환 및 운영을 위해 감사원을 국회로 이관한다. 또한 이관 후 국회 예산정책처와 감사원 평가연구원의 조직적 결합을 통해 분석기능을 효과적으로 제고해야 할 것이다. 다섯째, 정부기능 중 가능한 것은 모두 민영화․분권화한다.

[다음으로 공무원 규모를 단계적으로 감축한다.]

이를 위해 차기정부 5년 동안 국가공무원 총정원을 매년 5%씩 25%를 감축하는 ‘국가공무원 총정원 감축관리제’를 도입한다.

[끝으로 정부역량을 강화하기 위해 다음과 같은 방안들을 제시한다.]

첫째, 고급공무원 선발 방식인 고시제도의 획기적인 개선을 위해 ‘국가정책대학원제도’(프랑스 사례)를 도입한다. 둘째, 공무원 사기진작 및 역량제고를 위해 인사제도 개혁을 위해 ① 코드인사가 아닌 전문성과 역량있는 인재 등용과 ② OECD 선진국 수준의 공무원 교육훈련 프로그램을 개발하고 시행한다. 셋째, 총체적 품질관리(TQM)에 의한 공무원 성과관리 및 탄력적인 무능 공무원 퇴출제도를 도입한다. 넷째, 국가정책능력제고를 위해 민관협치를 강화하고 ‘정책실명제’를 도입한다. 끝으로 참여정부 추진제도 및 정책 중 지속할 부분과 경장할 부분들을 재검토한다.

본 논문의 한계로는 정부개혁의 비전인 ‘작지만 세계최고 서비스를 제공하는 강한 정부(强小政府)’를 달성하기 위한 전략과제 도출을 위한 분석틀이 부분균형모델에 머무르고 있다는 점이다. 중요한 다른 요인들도 지속적인 선행연구를 통해 모색해 나가야 할 것이다. 선진국의 정부개혁 사례가 부분적으로만 검토된 점도 이 논문의 한계점으로 지적될 수 있다. 이러한 한계점에 대한 심충분석은 2차 연구과제로 지속할 예정이다.

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한국선진화정책학회 제1회 학술대회 자료집
• 발행일 2007년 11월 07일	• 편 집 인 신도철
• 발행인 이승훈	• 편집책임 조영기
• 발행처 한국선진화정책학회	• 편 집 최창근 김영석